一、引言
國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱，是保證社會主義制度的堅實物質(zhì)基礎(chǔ)，在國民經(jīng)濟中發(fā)揮著主導作用和控制力方面的職能；在縮小地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距方面，起著促進協(xié)調(diào)發(fā)展的作用；在國家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)水平和產(chǎn)業(yè)國際競爭力方面，國有企業(yè)則是基本力量和先行者（張卓元、鄭海航 2008）。中國國有企業(yè)的安全與效率是經(jīng)濟問題，也是政治問題，是關(guān)系民生的重大問題。
從1978年開始的國有企業(yè)改革，已初步實現(xiàn)了國有企業(yè)微觀經(jīng)濟基礎(chǔ)再造的任務(wù)，絕大部分國有企業(yè)已成為同社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的市場競爭主體。產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責明確，政企分開，管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度初步確立。而1994年開始的公司制改造的浪潮使國有企業(yè)基本建立了公司法所規(guī)定的治理結(jié)構(gòu)。
但是，就目前的國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，在運行中并沒能實現(xiàn)既協(xié)調(diào)又相互制衡、權(quán)責利一致的高效領(lǐng)導體制的目標。國有企業(yè)的治理，問題重重，導致國有企業(yè)的治理效率不高。董事會雖然被定位為公司的決策機構(gòu)，擔負著戰(zhàn)略制定、重大投融資決策、經(jīng)營監(jiān)督以及對經(jīng)理層任免、考核與薪酬的決定權(quán)，但在實踐中，其作用遭遇弱化。董事會在一定程度上停留于“橡皮圖章”水平，試點企業(yè)的董事會并未能真正擁有所定位的職權(quán)。尤其是在董事長和總經(jīng)理同屬由上級任免和委派的情況下，總經(jīng)理事實上并不對董事會負責，以至于出現(xiàn)經(jīng)理層藐視董事會決議、不執(zhí)行決議，甚至自行其是的情形，董事會機制失效。監(jiān)事會地位不高，名義上與董事會平級，實際上是董事會和經(jīng)理層的附庸。監(jiān)事會的監(jiān)事職能沒有得到確實發(fā)揮。同時，我國國有獨資和控股企業(yè)還存在不同程度的所有者缺位問題，其造成的危害之一就是經(jīng)營層的逆向選擇和道德風險。國家委派的經(jīng)理層實際上在很大程度上享有了剩余控制權(quán)，但由于不享有國有資產(chǎn)的剩余所有權(quán)，從而導致剩余控制權(quán)和剩余所有權(quán)不對稱，出現(xiàn)了權(quán)力尋租之類的問題。目前的國有企業(yè)因缺乏所有者的有效監(jiān)管也使投資和經(jīng)營行為有很大的隨意性，風險難以控制。而作為黨的基層組織的國有企業(yè)黨委會，與法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系并不明確，許多企業(yè)黨委班子、董事會、經(jīng)營班子都是那幾個人，直接參與企業(yè)的決策和經(jīng)營，公司權(quán)力高度重合，黨委班子成員不可避免地成為公司“內(nèi)部人”，黨內(nèi)監(jiān)督無法實現(xiàn)。
國有企業(yè)是我們黨執(zhí)政的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。充分發(fā)揮國企黨委會的政治核心作用，保證黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導，是一個重大的政治原則，我國的《憲法》和《公司法》對此都作出了明確規(guī)定。發(fā)揮企業(yè)黨組織的政治核心作用必須與完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)結(jié)合起來，國企黨組織只有完全滲透于法人治理結(jié)構(gòu)體系中，才可能建立起有中國特色的國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。
本論文在實地調(diào)查與理論研究的基礎(chǔ)上，試圖從一個新的視角探索國有企業(yè)黨委會作用新機制，探討一個有中國特色的國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，尋求一種可能解決國有企業(yè)治理機制效率不高的辦法，為國有企業(yè)改革提供一個可能的思路。
二、不同體制下看國有企業(yè)黨委會作用機制的改變
在計劃經(jīng)濟體制下，中國傳統(tǒng)國有企業(yè)由國家直接經(jīng)營。在管理體制方面，國家對國營企業(yè)實行“統(tǒng)一領(lǐng)導，分級管理”；在計劃管理方面，國家制定指令性計劃決定國營企業(yè)各項經(jīng)濟活動；在投資管理方面，國家對國有企業(yè)基本建設(shè)的投資權(quán)高度集中；在財務(wù)管理方面，國家對國營企業(yè)實行“統(tǒng)收統(tǒng)支和大鍋飯”的財務(wù)收支管理制度；在產(chǎn)品進入流通方面，國家對國營企業(yè)產(chǎn)品和原材料“統(tǒng)購報銷”進行分配和定價的統(tǒng)一管理；在勞動工資管理方面，國家對國營企業(yè)用工進行統(tǒng)一分配。這個時期的國有企業(yè)是政府高度集權(quán)下的無權(quán)、無利、無責的政府附屬物。
在市場經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)的經(jīng)營機制和經(jīng)營活力發(fā)生了根本性的變化，擁有了充分的自主權(quán)，基本成為適應(yīng)市場經(jīng)濟的自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體和法人主體。國有企業(yè)建立了能夠獨立決策的治理結(jié)構(gòu)，可以制定企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略，具有了國際化經(jīng)營的視野等。
國有企業(yè)由計劃經(jīng)濟體制下的政府“附屬物”變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟體制下的自主主體，決定了作為黨的基層組織的國有企業(yè)黨委會，其任務(wù)執(zhí)行的環(huán)境是完全不同的。
在計劃經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)只是完成上級交給的任務(wù)，這些任務(wù)都是硬性的指標，企業(yè)內(nèi)部機制是很機械的，黨委會除了要發(fā)揮政治核心作用，在經(jīng)濟監(jiān)督上也只是要保證本單位實現(xiàn)上級國家機關(guān)交給的生產(chǎn)任務(wù)。
但在市場經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)成為自主經(jīng)營，自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的市場主體，其自由發(fā)揮的空間是非常大的。雖然《黨章》規(guī)定，國企黨委會作為黨的基層組織要監(jiān)督黨員干部和其他任何工作人員嚴格遵守國法政紀，嚴格遵守國家的財政經(jīng)濟法規(guī)和人事制度，不得侵占國家、集體和群眾的利益，教育黨員和群眾自覺抵制不良傾向，堅決同各種違法犯罪行為作斗爭，發(fā)揮政治核心作用，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展工作，保證監(jiān)督黨和國家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行；支持股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理（廠長）依法行使職權(quán)等，但黨委會完成其任務(wù)的環(huán)境已經(jīng)完全不同了，市場經(jīng)濟體制下企業(yè)的自主決策使黨委會在目前情況下缺少完成其任務(wù)的手段，特別是監(jiān)督任務(wù)的完成，更是缺少監(jiān)督工具。
三、目前國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)與黨委會
理論界對于從治理層面建立一套完善的公司治理結(jié)構(gòu)，逐漸達成這樣的共識：國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)可考慮分為四個層次，即：一是出資人機構(gòu)為三級國資委；二是董事與董事會及所屬的委員會；三是監(jiān)事及監(jiān)事會；四是以總經(jīng)理（或CEO）為首的高管層（或執(zhí)行委員會）。國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)的目標是在上述四個層面形成既協(xié)調(diào)又相互制衡、權(quán)責利一致的高效領(lǐng)導體制。包括：
?。ㄒ唬┒聲茖W的決策機制
（二）監(jiān)事會對董事會和高管層、董事會對高管層有效的監(jiān)督機制
?。ㄈ┒聲Ω吖軐雍侠淼募顧C制
完善的國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)應(yīng)遵循以下三條原則：
?。?）出資人（國資委）與董事會之間需要建立完善的信任托管關(guān)系；（2）董事會與高管層之間需要建立完善的委托代理關(guān)系；（3）董事會、監(jiān)事會和高管層要建立相互制衡關(guān)系。目前，我國的國有企業(yè)基本上都搭起了法人治理結(jié)構(gòu)的框架，但正如前文所述，法人治理結(jié)構(gòu)在運行中問題重重，治理效率不高，已經(jīng)呈現(xiàn)了很多弊端：
1、內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴重，權(quán)力制衡機制難以形成。
企業(yè)董事長、總經(jīng)理、監(jiān)事由上級任命，且董事會與經(jīng)理人員較多重疊，使法人治理的權(quán)力制衡難以形成。董事長兼任總經(jīng)理，使經(jīng)營層的權(quán)力失去了有效的制衡監(jiān)督；監(jiān)事會受制于董事會和經(jīng)理層，難以發(fā)揮監(jiān)督作用。
2、黨委會與法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系不明確。
從當前中央企業(yè)董事會試點現(xiàn)狀看，企業(yè)黨委會的主要領(lǐng)導成員可以董事身份進入董事會，而董事會中的非外部董事同樣可以黨員身份進入企業(yè)黨委，這是中央組織部、國務(wù)院國資委于2004年在“關(guān)于加強和改進中央企業(yè)黨建工作的意見”中所確立的“雙向進入、交叉任職”的一條重要原則。但這卻造成黨委班子、董事會、經(jīng)理層都是那幾個人，黨委成員也不可避免地成為“內(nèi)部人”，黨內(nèi)監(jiān)督無法落實。
造成上述弊端的原因是：我國是二元制公司治理結(jié)構(gòu)，在這個結(jié)構(gòu)下，監(jiān)事會的權(quán)力既不像德國監(jiān)事會，也不像美國獨立董事以及日本主銀行制下的由銀行等委派的監(jiān)事那樣擁有接近公司的優(yōu)勢條件。我國監(jiān)事會無法了解實情，又缺乏監(jiān)督手段，起不到監(jiān)督作用。監(jiān)事會地位不高，名義上與董事會平級，實則是董事會和經(jīng)理層的附庸，同時監(jiān)事會人員構(gòu)成不合理，缺乏履行職責的必要知識和能力，導致監(jiān)事會無力監(jiān)督。當在實踐中監(jiān)事會職能不能發(fā)揮有效作用時，又借鑒美國經(jīng)驗引入了獨立董事制度，但實踐表明，獨立董事也沒有真正發(fā)揮預(yù)期的作用。
目前我國國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)問題，首先要解決的是監(jiān)事會的監(jiān)督乏力現(xiàn)象，可是監(jiān)事會的地位決定了它的制衡與監(jiān)督無效。而國有企業(yè)的黨委會似乎可以有著其他黨政機關(guān)、事業(yè)單位等的黨委會不同的作用。接下來分析國有企業(yè)黨委會領(lǐng)導監(jiān)事會的可行性。
四、國有企業(yè)黨委會領(lǐng)導監(jiān)事會之可行性
公司法第五十四條規(guī)定監(jiān)事會、不設(shè)監(jiān)事會的公司的監(jiān)事行使下列職權(quán)：（一）檢查公司財務(wù)；（二）對董事、高級管理人員執(zhí)行公司職務(wù)的行為進行監(jiān)督，對違反法律、行政法規(guī)、公司章程或者股東會決議的董事、高級管理人員提出罷免的建議；（三）當董事、高級管理人員的行為損害公司的利益時，要求董事、高級管理人員予以糾正；（四）提議召開臨時股東會會議，在董事會不履行本法規(guī)定的召集和主持股東會會議職責時召集和主持股東會會議；（五）向股東會會議提出提案；（六）依照本法第一百五十二條的規(guī)定，對董事、高級管理人員提起訴訟；（七）公司章程規(guī)定的其他職權(quán)。
《黨章》第三十一條規(guī)定，黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。它的基本任務(wù)是：(一)宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策，宣傳和執(zhí)行黨中央、上級組織和本組織的決議，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，團結(jié)、組織黨內(nèi)外的干部和群眾，努力完成本單位所擔負的任務(wù)。……(五)充分發(fā)揮黨員和群眾的積極性創(chuàng)造性，發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和推薦他們中間的優(yōu)秀人才，鼓勵和支持他們在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中貢獻自己的聰明才智。……(七)監(jiān)督黨員干部和其他任何工作人員嚴格遵守國法政紀，嚴格遵守國家的財政經(jīng)濟法規(guī)和人事制度，不得侵占國家、集體和群眾的利益。(八)教育黨員和群眾自覺抵制不良傾向，堅決同各種違法犯罪行為作斗爭。
《黨章》第三十二條規(guī)定,……國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織，發(fā)揮政治核心作用，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展工作。保證監(jiān)督黨和國家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行；支持股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理(廠長)依法行使職權(quán)；全心全意依靠職工群眾，支持職工代表大會開展工作；參與企業(yè)重大問題的決策；加強黨組織的自身建設(shè)，領(lǐng)導思想政治工作、精神文明建設(shè)和工會、共青團等群眾組織。
從上面的監(jiān)事會職權(quán)與黨在國有企業(yè)中的基層組織的任務(wù)來看,國有企業(yè)中的黨委會的工作內(nèi)容是可以把監(jiān)事會的職責包容進來的。或者說，從某種意義上講，監(jiān)事會職能是把國有企業(yè)黨委會任務(wù)中的監(jiān)督職能具體化了。所以，對于國有企業(yè)中的黨委會的職能似乎可以與其它基層組織的黨委會有所不同，如果國有企業(yè)中的監(jiān)事會由黨委會領(lǐng)導會是怎樣的情況呢？
其實所謂的現(xiàn)代企業(yè)制度起源于西方發(fā)達國家，是西方政治、經(jīng)濟、法律制度以及科技、社會意識形態(tài)等各種因素綜合作用的產(chǎn)物。我國的政治、法律體制和社會意識形態(tài)，都與西方發(fā)達國家存在較大差異，也就是說現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)有效運行的政治、法律基礎(chǔ)在國內(nèi)不具備。但國有企業(yè)黨委會的存在，可以使我國構(gòu)建有中國特色的國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)成為可能。如下圖：
1、在這個結(jié)構(gòu)中，國有企業(yè)黨委會作為黨的基層組織，其原有的任務(wù)并不改變，但增加了對監(jiān)事會的領(lǐng)導權(quán)力。黨委成員不再擔任董事會、經(jīng)理層的任何職務(wù)。
2、在這個結(jié)構(gòu)中，監(jiān)事會是國有企業(yè)黨委會的一個下設(shè)職能部門，其成員可根據(jù)監(jiān)督手段的需要進行社會選聘。
3、在這個結(jié)構(gòu)中，黨委會在發(fā)揮政治核心作用，保證監(jiān)督黨和國家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行的前提下，只是參與重大問題決策，董事會在經(jīng)營決策上并不受黨委會的領(lǐng)導，但要接受其監(jiān)督。
五、新國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)作用機理
?。ㄒ唬﹪衅髽I(yè)黨委會領(lǐng)導監(jiān)事會行使監(jiān)督權(quán)是天然的使命
中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，代表中國先進生產(chǎn)力的發(fā)展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益。
我國的社會主義建設(shè)，必須從我國的國情出發(fā)，走中國特色社會主義道路。發(fā)展是我們黨執(zhí)政興國的第一要務(wù)。各項工作都要把有利于發(fā)展社會主義社會的生產(chǎn)力，有利于增強社會主義國家的綜合國力，有利于提高人民的生活水平，作為總的出發(fā)點和檢驗標準，尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造，做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導社會主義事業(yè)中，必須堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，其他各項工作都服從和服務(wù)于這個中心。
已經(jīng)走向市場的中國國有企業(yè)是保證社會主義制度的堅實物質(zhì)基礎(chǔ)，國有企業(yè)的安全與效率不僅是經(jīng)濟問題，也是政治問題，是至關(guān)重要的大問題，作為黨的基層組織的國有企業(yè)中的黨委會其職能的發(fā)揮，不僅應(yīng)該與政府機關(guān)、事業(yè)單位等不同，也應(yīng)該與計劃經(jīng)濟時期的國有企業(yè)中的黨委會不同，如果我們不探討市場經(jīng)濟中國有企業(yè)黨委會新的功能，那么有中國特色的法人治理結(jié)構(gòu)就不可能搭建，而現(xiàn)在的法人治理機構(gòu)并不完全適用我國的國有企業(yè)。
中國共產(chǎn)黨的天然使命決定了國有企業(yè)黨委會作為黨的基層組織，是最能夠領(lǐng)導監(jiān)事會行使監(jiān)督職能，保障國有企業(yè)資產(chǎn)保值增值的。
?。ǘ﹪衅髽I(yè)黨委會領(lǐng)導監(jiān)事會行使監(jiān)督職能更有利于國資委所期望的“國有資產(chǎn)有人監(jiān)管，防范內(nèi)部人控制，杜絕一個人控制”的基本改革意圖的實現(xiàn)
時至今日，試點企業(yè)沒有一家董事會被賦予經(jīng)理任免權(quán)，其實這應(yīng)該是國資委防范內(nèi)部人控制，杜絕一個人控制的一種方式。但其結(jié)果卻是使董事會陷入在治理上被“虛化”的尷尬境地。當國有企業(yè)黨委會領(lǐng)導監(jiān)事會行使監(jiān)督權(quán)后，其監(jiān)督的力度會提高，制衡效果會有保障，經(jīng)理任免權(quán)歸回給董事會就不必擔心“一個人控制”了，董事會依法享有經(jīng)理任免權(quán)更有利于公司治理結(jié)構(gòu)制衡機制的實現(xiàn)。
?。ㄈ﹪衅髽I(yè)黨委會領(lǐng)導監(jiān)事會后會使監(jiān)事會地位上升，更有利于監(jiān)事會監(jiān)督職能的行使，法人治理結(jié)構(gòu)制衡機制的實現(xiàn)
在現(xiàn)在的法人治理結(jié)構(gòu)下，國有企業(yè)董事會和監(jiān)事會兩個機構(gòu)雖然形式上是平行的，但監(jiān)事會的監(jiān)督職能不能有效發(fā)揮，其實際上是董事會經(jīng)理層的附庸，被董事會和經(jīng)理層控制，這種現(xiàn)象的根源在于監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)力不到位，其地位不高造成的。如果由黨委會領(lǐng)導監(jiān)事會，監(jiān)事會在行使監(jiān)督權(quán)力時就好像是黨委會權(quán)力的行使，監(jiān)事會的地位就會上升。
?。ㄋ模﹪衅髽I(yè)黨委會領(lǐng)導監(jiān)事會行使監(jiān)督職能，有利于擺脫國有企業(yè)目前的內(nèi)部人控制現(xiàn)象
在現(xiàn)在的法人治理結(jié)構(gòu)下，董事、監(jiān)事還基本是企業(yè)的“內(nèi)部人”，國有企業(yè)內(nèi)部人控制現(xiàn)象普遍存在，權(quán)力制衡機制難以形成。普遍存在的現(xiàn)象是：企業(yè)董事長、總經(jīng)理、監(jiān)事由上級任命，且董事會與經(jīng)理人員較多重疊，使法人治理的權(quán)力制衡難以形成。由于董事長是法定代表人，使監(jiān)事會通常都受制于董事會。如果由黨委會領(lǐng)導監(jiān)事會，黨委書記與董事長不再由一人擔任，這時黨委會領(lǐng)導下的監(jiān)事會就可以與董事會形成制衡，而國有企業(yè)黨委會作為黨的基層組織，其天然的領(lǐng)導力與使命決定她不僅有領(lǐng)導監(jiān)事會的能力，并且也完全可以不成為企業(yè)的“內(nèi)部人”。
?。ㄎ澹﹪衅髽I(yè)黨委會領(lǐng)導監(jiān)事會后，會有利于黨內(nèi)監(jiān)督的落實
在現(xiàn)在的法人治理結(jié)構(gòu)下，黨委會與法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系一直就不明確。許多企業(yè)黨委班子、董事會、經(jīng)營班子都是那幾個人，直接參與企業(yè)的決策和經(jīng)營，這種企業(yè)權(quán)力的高度重合，已經(jīng)造成黨內(nèi)監(jiān)督無法落實，黨委成員在這個制度框架下已經(jīng)不自覺的成為“內(nèi)部人”了。如果由黨委會領(lǐng)導監(jiān)事會，黨委班子成員不再擔任董事會、經(jīng)理層的任何職務(wù)，更有利于國有企業(yè)中黨的基層組織發(fā)揮政治核心作用，圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營開展工作，更好地發(fā)揮其監(jiān)督職能：監(jiān)督黨和國家的方針、政策在本企業(yè)的貫徹執(zhí)行；支持股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層依法行使職權(quán)等。
