我國(guó)的破產(chǎn)立法和其他民商事法律相比，其革新的進(jìn)程可能稍顯緩慢。自1986年《中華人民共和國(guó)破產(chǎn)法（試行）》生效后，直至2007年，我國(guó)才頒布實(shí)施了第二部破產(chǎn)法，也即現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)破產(chǎn)法》。在《破產(chǎn)法（試行）》總則中，將立法目的定位為“為了適應(yīng)社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，促進(jìn)全民所有制企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和民主管理，改善經(jīng)營(yíng)狀況，提高經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人的合法權(quán)益，”而在新法中，立法目的則定位為“為規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)程序，公平清理債權(quán)債務(wù)，保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序”。將破產(chǎn)法的保護(hù)范圍正式擴(kuò)大到所有企業(yè)形式。在新舊兩部法律中，都明確將債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益作為法律所保護(hù)的對(duì)象。正如韓長(zhǎng)印教授在《美國(guó)破產(chǎn)法》的譯者前言中曾指出，以美國(guó)破產(chǎn)法學(xué)界為例，就企業(yè)破產(chǎn)立法的目的而言，一直存在著兩種觀點(diǎn)，一種將債權(quán)人的利益最大化作為立法目的；另一派則強(qiáng)調(diào)破產(chǎn)的損失分擔(dān)，認(rèn)為凡是受到企業(yè)破產(chǎn)的消極影響的所有利害關(guān)系人都應(yīng)當(dāng)為立法所考慮。而后者則成為當(dāng)前的主流觀點(diǎn)。然而，由于企業(yè)本身的不同形式，一部有著統(tǒng)一的立法目的的破產(chǎn)法是否能夠完全適應(yīng)全部情形，其確定的新的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利是否能真正達(dá)到立法的目的，仍然存在著可商榷的空間。當(dāng)前我國(guó)民商法學(xué)界對(duì)于企業(yè)的破產(chǎn)法律問題，主要關(guān)注在有限責(zé)任公司、股份有限公司等主要的企業(yè)方面，而本文則試圖結(jié)合合作社這一特殊的企業(yè)形式，來探討企業(yè)的破產(chǎn)問題。由于在合作社中，目前只有農(nóng)民專業(yè)合作社存在相關(guān)的立法：《農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)業(yè)合作社法》），因而本文將只以農(nóng)民專業(yè)合作社作為研究對(duì)象。而信用合作社、消費(fèi)合作社等則不在討論范疇之列。
根據(jù)《農(nóng)業(yè)合作社法》的界定，農(nóng)民專業(yè)合作社是一種特殊的非贏利性的企業(yè)。它“是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織?！憋@然，這一定義是在國(guó)際合作社聯(lián)盟對(duì)合作社的傳統(tǒng)定義的基礎(chǔ)上做出的，從而，正式從法律上確定了我國(guó)合作社的合作經(jīng)濟(jì)組織（而不是集體經(jīng)濟(jì)組織）的性質(zhì)。
我國(guó)現(xiàn)在所稱的農(nóng)民專業(yè)合作社，主要是指生產(chǎn)性質(zhì)的合作社。這一專業(yè)合作社，近年來得到了速度較快的發(fā)展。但是，總體看來，我國(guó)當(dāng)前的合作社發(fā)展仍然較為遲緩。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的首要原因是，合作社資金較少，出資方式又比較有限，難以擴(kuò)大合作社的規(guī)模。合作社的發(fā)展困難實(shí)際上是我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題的一個(gè)表現(xiàn)。隨著城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)村人口涌入城市，造成一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)用地被荒廢；小農(nóng)經(jīng)營(yíng)成本高，收益較少，已經(jīng)到了發(fā)展的瓶頸；現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)本身就要求土地集中使用。因此，立法者要求國(guó)家給予農(nóng)民專業(yè)合作社的設(shè)立和運(yùn)作要比公司和合伙企業(yè)等其他經(jīng)濟(jì)組織更為優(yōu)惠的條件。傳統(tǒng)的民商事法律，不能夠完全適應(yīng)合作社這一特殊形態(tài)的企業(yè)組織。
一、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社的債務(wù)責(zé)任問題
根據(jù)《農(nóng)業(yè)合作社法》的規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社具有法人地位。農(nóng)民專業(yè)合作社的財(cái)產(chǎn)包括成員出資、公積金、國(guó)家財(cái)政直接補(bǔ)助、他人捐贈(zèng)以及合法取得的其他資產(chǎn)所形成的財(cái)產(chǎn)。合作社以其財(cái)產(chǎn)所限對(duì)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，合作社社員以實(shí)際出資的財(cái)產(chǎn)對(duì)合作社承擔(dān)責(zé)任。從而可以認(rèn)為，我國(guó)的農(nóng)民專業(yè)合作社是一種有限責(zé)任合作社。其債務(wù)責(zé)任的規(guī)定類似于有限責(zé)任公司和股份有限公司。另外一方面，合作社法對(duì)合作社的注冊(cè)資金沒有做出過任何限制，也不存在最低注冊(cè)資金的要求，從這一點(diǎn)上類似于無限責(zé)任制企業(yè)?？傮w而言，合作社的債務(wù)責(zé)任應(yīng)該是低于一般公司等企業(yè)。但是，合作社的債務(wù)履行能力，也往往弱于其它企業(yè)。
農(nóng)民專業(yè)合作社以成員出資、公積金、國(guó)家財(cái)政直接補(bǔ)助、他人捐贈(zèng)以及合法取得的其他資產(chǎn)所形成的財(cái)產(chǎn)對(duì)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，農(nóng)民；而對(duì)債務(wù)責(zé)任的規(guī)定，由于限定在社員出資額和公積金的范圍，從這一點(diǎn)上又總體而言，農(nóng)民專業(yè)合作社的債務(wù)責(zé)任相比較而言，是較低的；但是農(nóng)民專業(yè)合作社的債務(wù)承擔(dān)能力與其他類型的企業(yè)相比，也是較低的。
盡管農(nóng)民專業(yè)合作社主要的交易和服務(wù)對(duì)象是自己的社員，但是也必然要與非社員的其他企業(yè)或者個(gè)人從事交易。合作社的非營(yíng)利性，是對(duì)內(nèi)的非營(yíng)利性；而在對(duì)外的經(jīng)濟(jì)交往則是從事營(yíng)利活動(dòng)的。在對(duì)外交易的過程中，由于其債務(wù)責(zé)任問題，對(duì)于債權(quán)人來說，合作社存在著較大市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
二、農(nóng)民專業(yè)合作社的破產(chǎn)法律規(guī)定
如前所述，在農(nóng)民專業(yè)合作社法尚未頒布實(shí)施之前，合作社適用多部民商事法。但由于舊破產(chǎn)法只是使用全民所有制的企業(yè)，因此并沒有適用合作社這一經(jīng)濟(jì)組織的法律。2006年制定實(shí)施的新破產(chǎn)法則規(guī)定，企業(yè)以外的經(jīng)濟(jì)組織在破產(chǎn)清算方面也可適用該法。2007年《農(nóng)業(yè)合作社法》實(shí)施后，根據(jù)該法第四十八條，農(nóng)民專業(yè)合作社破產(chǎn)實(shí)際上基本適用我國(guó)同年生效的《企業(yè)破產(chǎn)法》的有關(guān)規(guī)定。
《農(nóng)業(yè)合作社法》對(duì)合作社的破產(chǎn)特別規(guī)定在于如下幾點(diǎn)：
1、破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)在清償破產(chǎn)費(fèi)用和共益?zhèn)鶆?wù)后，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先清償破產(chǎn)前與農(nóng)民成員已發(fā)生交易但尚未結(jié)清的款項(xiàng)。.
2、農(nóng)民專業(yè)合作社接受國(guó)家財(cái)政直接補(bǔ)助形式的財(cái)產(chǎn)，在解散、破產(chǎn)清算時(shí)，不得作為可分配剩余資產(chǎn)分配給成員，處置辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。
因而從現(xiàn)行立法上看，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的合作社在發(fā)生破產(chǎn)時(shí)，其破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)如何清算，并沒有做出特別的規(guī)定。正常情況下，在合作社破產(chǎn)的情況時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置不應(yīng)該有異于其他破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。
目前僅有的處分破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的根據(jù)，可能是2005年農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十九條的規(guī)定：“承包方之間可以自愿將承包土地入股發(fā)展農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，但股份合作解散時(shí)入股土地應(yīng)當(dāng)退回原承包農(nóng)戶。”從實(shí)踐中看，各地的具體做法也都規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身不能作為抵充債務(wù)所用，而要折算成貨幣清算。這一做法出于前面的所說的對(duì)農(nóng)民基本生活保障的考慮。所以，破產(chǎn)合作社的債權(quán)人是無法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的。
但是，從現(xiàn)有的土地股份合作社來看，其主要的企業(yè)財(cái)產(chǎn)構(gòu)成就是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其他類型財(cái)產(chǎn)占比極少。在已經(jīng)因資不抵債，喪失清償能力，無法清償?shù)狡趥鶆?wù)的情況下，合作社獲取貨幣折價(jià)清償?shù)闹饕绞?，只可能是轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給他人。所以，農(nóng)民社員仍然存在著喪失土地承包權(quán)的可能。另一方面，鑒于合作社的債務(wù)責(zé)任較小，而如果土地承包權(quán)等財(cái)產(chǎn)無法清償?shù)目赡苡州^大，對(duì)于債權(quán)人而言，其權(quán)益也無法得到保障。從長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，這同樣不利于合作社本身的發(fā)展。
新破產(chǎn)法的目的，正好在于保證正常的商品交換和確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的基礎(chǔ)，維護(hù)與債務(wù)相關(guān)的債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益；維護(hù)整個(gè)社會(huì)利益與正常的經(jīng)濟(jì)秩序。破產(chǎn)法的直接調(diào)整作用，在于保障債務(wù)關(guān)系履行的公平性。如何在土地股份合作社的債權(quán)人和債務(wù)人之間保持利益平衡，這是目前合作社法上所缺少規(guī)定的一個(gè)方面。
三、解決作為合作社財(cái)產(chǎn)的土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的破產(chǎn)問題的設(shè)想
合作社法和破產(chǎn)法的學(xué)者對(duì)解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的破產(chǎn)處分設(shè)計(jì)了若干不同的方案。主要的出發(fā)點(diǎn)都在于債務(wù)人的生活保障問題。比如有學(xué)者建議，不將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入出自總額，但在收益時(shí)則按土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出資分配。然而我國(guó)現(xiàn)有的土地承包權(quán)入股的合作社，多數(shù)均以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為主要財(cái)產(chǎn)，土地承包權(quán)占絕對(duì)比重。盡管合作社沒有最低注冊(cè)資金的要求，但是一個(gè)完全沒有可以說土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處分的一個(gè)瓶頸是我國(guó)農(nóng)民的社會(huì)保障問題。總體來說，農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)率普遍的低下，資金的缺乏，都是農(nóng)民社會(huì)保障制度的障礙。但是土地承包權(quán)的處分是否一定會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的保障缺失仍然是需要具體分析的。由于我國(guó)過去特有的城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，我國(guó)農(nóng)民的主體部分仍然。沒有納入社會(huì)保障體系。按區(qū)域劃分粗略分析的話，各地區(qū)農(nóng)民主要有如下三種情況：
1、沿海發(fā)達(dá)地區(qū)：這一地區(qū)的農(nóng)村城鎮(zhèn)化程度較高，農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中占比不大，當(dāng)?shù)氐耐恋貎r(jià)格高，生產(chǎn)成本也較高。農(nóng)民多兼營(yíng)第二和第三產(chǎn)業(yè)，有部分農(nóng)戶已經(jīng)享受了社會(huì)保障。
2、中西部一般地區(qū)：這一區(qū)域工業(yè)化程度高，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)戶收入的比重也不高，土地承包經(jīng)營(yíng)對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障意義不大。
3、中西部落后地區(qū)：農(nóng)業(yè)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)中占有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位。農(nóng)村土地社會(huì)保障作用較大，農(nóng)民對(duì)土地的仰賴程度很深。
從上述三個(gè)地區(qū)看，以土地入股合作社的做法主要是出現(xiàn)在第一類地區(qū)和第二類地區(qū)。我們其實(shí)可以認(rèn)為，即使在破產(chǎn)清算時(shí)直接處分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也不會(huì)影響到農(nóng)民的社會(huì)保障作用，債務(wù)人的利益不會(huì)受到過分的損害。對(duì)于第三類地區(qū)，由于農(nóng)民生活確實(shí)不能無法離開土地的保障，如果出現(xiàn)以土地入股合作社的行為，在合作社破產(chǎn)清算時(shí)的確會(huì)導(dǎo)致債務(wù)人的利益受到嚴(yán)重?fù)p害，從而債權(quán)人和債務(wù)人之間的利益嚴(yán)重失衡，進(jìn)而違背了立法者的原意。
有鑒于此，建議在未來的制定統(tǒng)一的合作社法的時(shí)候，可在《合作社法》內(nèi)再增加對(duì)合作社破產(chǎn)的特別規(guī)定。按照土地股份合作社的社員的社會(huì)保障情況，分別對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分做出不同的規(guī)定，以保證債權(quán)人可以順利獲得清償。從而也兼顧債務(wù)人的權(quán)益，從而保障兩者之間的利益平衡。
