自從20世紀70年代我國實行了計劃生育政策以來，在一定程度上，人口質(zhì)量得到提高、人口數(shù)量得以控制。而在改革開放經(jīng)濟與社會發(fā)展的同方向作用的推動下，我國的人口在較短時間內(nèi)完成了轉(zhuǎn)變過程， “高出生率、高死亡率和高自然增長率”向“低出生率、低死亡率和低自然增長率”的人口再生產(chǎn)類型轉(zhuǎn)變。伴隨著這種變化，人口年齡結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了巨大變化，老年人口比例提高迅速。按傳統(tǒng)定義，一個地區(qū)65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎爻^7%，即被視為進入老齡化社會。對照2010年開展的第六次全國人口普查結(jié)果，目前我國60歲及以上人口占全國總?cè)丝诘?3.26%，比2000年上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年上升1.91個百分點。毫無疑問，中國不但已進入老齡化社會，而且老齡化的進程還在逐步加快，老年人口規(guī)模極為龐大。從另一方面看，面對老齡化人口的壓力，我國相應的養(yǎng)老保險狀況卻令人憂慮，養(yǎng)老保險的制度建設亟待加強和完善。要不斷完善制度建設，在統(tǒng)帳結(jié)合的基礎上，擴大養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌覆蓋面，完善自由職業(yè)者、非正規(guī)就業(yè)人員、自雇人員以及農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度，加速推行機關和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度，建立多層次養(yǎng)老保險制度，仍然任重道遠。
一、我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度基本概況
從時間沿革上看，我國養(yǎng)老保險制度的建立和改革大致經(jīng)歷了四個階段：①養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)建階段。1951年頒布再經(jīng)1953年修改后實施的《中華人民共和國勞動保險條例》，對企業(yè)職工因遇疾病、負傷、殘疾、年老、死亡和生育等事項進行了相關規(guī)定，即可按一定條件和標準享受相應的待遇。②養(yǎng)老保險制度遭受嚴重破壞階段。1966至1976十年內(nèi)亂期間，與社會經(jīng)濟文化事業(yè)一樣，中國保險事業(yè)遭受到嚴重的挫折和損失。③養(yǎng)老保險制度的恢復、調(diào)整階段。文革結(jié)束后，社會主義建設進入新的歷史發(fā)展階段，社會保險制度的變革也進入了漸進式的恢復和調(diào)整時期。④養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新、改革階段。隨著各項事業(yè)的蓬勃發(fā)展，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險模式落后陳舊，已經(jīng)難以適應經(jīng)濟體制改革的步伐，養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新改革不可回避。總體而言，建國以來特別是進入改革開放和市場經(jīng)濟建設時期以來，經(jīng)過反復實踐和養(yǎng)老保險制度的選擇，以“傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險制”為主的綜合養(yǎng)老保險制度在我國初步確立。
（一）基本組成
我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度，由基本養(yǎng)老保險計劃、企業(yè)年金計劃和個人儲蓄型保險計劃這樣三個不同層次的養(yǎng)老保險組成，以此為基礎，初步構(gòu)建了我國現(xiàn)代養(yǎng)老保險體系的制度框架。
1、基本養(yǎng)老保險。這是在養(yǎng)老保險體系中占據(jù)主要地位的保險制度。對現(xiàn)行養(yǎng)老制度著手進行完善和改革，始于2005年。為適應人口老齡化、城市化與就業(yè)方式多樣化的形勢發(fā)展，國務院發(fā)布的《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》規(guī)定，“為與做實個人賬戶相銜接，從2006年1月1日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11％調(diào)整為8％，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶”。
2、企業(yè)年金計劃。這是由政府進行政策鼓勵，按照企業(yè)自愿的原則建立，企業(yè)或企業(yè)和職工個人共同繳費，為企業(yè)職工建立個人賬戶，并通過商業(yè)機構(gòu)運營的一項計劃。繳費和投資收益率決定其給付水平。2004年《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》的出臺，搭建了企業(yè)年金發(fā)展的制度平臺，對處于這一層次的養(yǎng)老保險計劃產(chǎn)生了重要影響。
3、個人儲蓄型保險計劃。這是由勞動者個人實現(xiàn)的，其途徑是通過購買商業(yè)保險公司的養(yǎng)老保險產(chǎn)品等。個人儲蓄養(yǎng)老保險計劃同樣遵循自愿原則。就目前而言，商業(yè)養(yǎng)老保險在我國的發(fā)展仍處于起步階段，其作用仍屬于附屬地位，運作水平不高。在我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險體系中，商業(yè)保險的地位和作用遠未得到充分發(fā)揮。
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綜上所述我國養(yǎng)老保險制度的組成及其組成部分，以及其功能和發(fā)展狀況可以看出，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度具有以下幾個基本特征：
1、養(yǎng)老保險覆蓋的范圍在逐漸擴大。我國基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，從國有、集體企業(yè)職工擴展到多種所有制從業(yè)人員，參保人數(shù)逐年遞增。根據(jù)相關統(tǒng)計，1998年，我國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)僅為1.12億人。進入二十一世紀以來，參保人數(shù)年均增長6.5％。截至2011年底，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老參保人數(shù)達到2.84億人。2012年2月召開的全國社保局長會議透露，今年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老參保人數(shù)將達到3.05億人。越來越多的企業(yè)退休人員享受到基本養(yǎng)老保險待遇。
2、統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度得以確立。經(jīng)過數(shù)十年的探索和實踐，統(tǒng)（即基礎養(yǎng)老金）賬（即個人賬戶養(yǎng)老金）相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度在我國初步確立，企業(yè)離退休人員的基本養(yǎng)老金不再存在問題，基本養(yǎng)老金能夠按時、足額的發(fā)放，使廣大離退休人員的基本生活得到較好的保障。
3、初步形成多渠道籌資機制。政府不斷加強養(yǎng)老保險基金的征繳工作，形成了養(yǎng)老保險資金來源的主渠道，發(fā)揮了巨大的作用。自1998年以來，我國基本養(yǎng)老保險基金的征繳收入年均增長17.8％，近幾年以來年均增長均超過了20％。另外，各級財政對支出結(jié)構(gòu)進行積極調(diào)整，有效地填補了養(yǎng)老保險基金缺口。對中西部地區(qū)和老工業(yè)基地養(yǎng)老保險，中央財政不斷加大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。養(yǎng)老保險多元、多渠道籌資格局已經(jīng)初步形成。
4、社會化管理服務水平取得進展。據(jù)統(tǒng)計，超過60％的企業(yè)退休人員，目前已進入社區(qū)管理服務范圍。人數(shù)眾多的退休人員逐步脫離原就職單位，納入街道社區(qū)，實行社會化管理服務，基本養(yǎng)老金亦實現(xiàn)社會化發(fā)放，這從機制上使基本養(yǎng)老金的按時、足額領取得到了保障。另一方面，養(yǎng)老保險信息化建設也取得長足發(fā)展。比如通過實施推行“金保工程”，既為社區(qū)參保人員提供了方便快捷的服務，又為養(yǎng)老保險的規(guī)范化管理提供了技術層面的支持。
5、對養(yǎng)老保險基金的管理不斷加強。養(yǎng)老保險基金是退休人員的基本保障，中央和各級地方政府都非常重視養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管工作，采取了一系列規(guī)范管理和監(jiān)督措施，將加強基金監(jiān)管工作，視為確?；鸢踩婪?、化解管理運營風險的根本，納入完善社會保障體系的總體安排之中。將養(yǎng)老保險基金納入專用財政賬戶，實行收支兩條線的管理辦法，確保專款專用，有效地維護了基金的完整與安全。
二、我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度存在的缺陷
可以說，我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度是社會經(jīng)濟發(fā)展與公共選擇共同作用的結(jié)果，在保障社會平穩(wěn)運行、促進公平、提高制度效率、防范老年貧窮等方面發(fā)揮了積極的作用。但是隨著改革的進一步深化，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)欠合理、社會保障體系不健全、收入分配差距不斷拉大等深層次問題，正逐步浮現(xiàn)出來。伴隨人口老齡化程度的加深，保障養(yǎng)老的任務日益沉重，政府管理的壓力與日俱增，要進一步完善養(yǎng)老保障制度，仍面臨著諸多問題和嚴峻挑戰(zhàn)。
?。ㄒ唬┈F(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的公平缺失
受傳統(tǒng)社會經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)的影響，我國的養(yǎng)老保障也呈現(xiàn)二元化結(jié)構(gòu)，特別是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的缺失。在我國，農(nóng)村養(yǎng)老保障主要還是依靠家庭保障和土地保障。2009年以前，廣大農(nóng)村地區(qū)的基本養(yǎng)老覆蓋率不足10％。農(nóng)村地區(qū)的老人得不到平等享受社會經(jīng)濟發(fā)展成果的待遇，這不能不說是最大的制度缺陷，并造成嚴重的不公平結(jié)果。同時，對于農(nóng)村地區(qū)的基本養(yǎng)老，政府沒有任何形式的財政補貼，基本上全部依賴農(nóng)民個人賬戶。而在部分地區(qū)試行的農(nóng)村養(yǎng)老保險項目，與商業(yè)養(yǎng)老保險無實際差別。農(nóng)民退保的情況不斷發(fā)生，造成基本養(yǎng)老在農(nóng)村難以為繼。
而在城鎮(zhèn)地區(qū)，基本養(yǎng)老覆蓋率也僅為44％，其范圍還主要在國有企業(yè)。對于非國有企業(yè)的就業(yè)人員來說，工作不穩(wěn)定，生活無保障，屬于非常需要參保的對象。在一些地區(qū)，非國有企業(yè)的就業(yè)人數(shù)超過了總就業(yè)人數(shù)的半數(shù)，但基本養(yǎng)老對他們的覆蓋范圍甚至只有20％。此外，養(yǎng)老金的發(fā)放標準也不統(tǒng)一，以至于相鄰地區(qū)都會大相徑庭。
因此在現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度下，不但是不同人群，就是不同行業(yè)、不同地區(qū)，所享受到的養(yǎng)老政策都千差萬別。本來，針對不同人群設計養(yǎng)老方案，可以體現(xiàn)制度多元化，貼近各類人群的特點，但離開了縱向和橫向的相對公平，進行條塊分割，養(yǎng)老政策迥然不同，反而加劇了社會的不公平。
?。ǘ┈F(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的效率缺失
進入經(jīng)濟高速發(fā)展時期以后，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的成本積淀下來，沒有得到合理、及時的分擔，一部分壓到了養(yǎng)老保險制度中。在制度設計和運行時，在職人員承擔了一部分轉(zhuǎn)軌成本，他們面臨雙重負擔，需要為自己和退休人員同時支付養(yǎng)老費用，這導致企業(yè)在自身發(fā)展和繳費之間，矛盾難以調(diào)和。就當前情況看，社會保障的主要承擔者仍然是企業(yè)，它們是社會保障制度的核心。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老體制雖說是一種“社會保障制度”，但仍以企業(yè)為主要載體，社會共濟的保障機制嚴重缺乏。一些企業(yè)效益不高，甚至是虧損嚴重的企業(yè)，連發(fā)放職工工資都入不敷出，當然更不必提“養(yǎng)老保險”，養(yǎng)老金拖欠問題突出。這些因素直接造成了現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的運行與循環(huán)困難，效率極其低下。
（三）現(xiàn)行養(yǎng)老制度中二、三層次發(fā)展滯后
公共養(yǎng)老保險的財政壓力，可以通過多層次(多支柱)的養(yǎng)老保險體系減輕，并對經(jīng)濟增長產(chǎn)生促進作用，實現(xiàn)效率與公平的動態(tài)統(tǒng)一。因此，我國在養(yǎng)老保險制度的改革上，提出要建立多層次養(yǎng)老保險體系的目標。但是，目前養(yǎng)老保險體系的制度框架的第二層次也就是企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠政策，依然還存在爭論，與之相關的立法、監(jiān)管、風險控制機制尚不完善，企業(yè)年金業(yè)務在不同地區(qū)和不同行業(yè)間發(fā)展也不平衡。而第三層次也就是商業(yè)養(yǎng)老保險，因為受到稅收政策以及國民保險意識制約，在短期內(nèi)難以得到快速啟動和發(fā)展。企業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展滯后，形不成規(guī)模，致使多層次體系停留在形式上，養(yǎng)老保險體系制度整體功能無法充分發(fā)揮。
三、進一步完善多層次養(yǎng)老保險體系
綜前所述，要進一步完善多層次養(yǎng)老保險體系，就必須從養(yǎng)老保險的制度建設，資金管理模式和大力促進企業(yè)年金和個人商業(yè)養(yǎng)老保險的發(fā)展等方面進行有效地探索。
?。ㄒ唬┻M一步完善基本養(yǎng)老保險制度
以建立國家基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金和個人儲蓄養(yǎng)老保險構(gòu)成多層次養(yǎng)老保險體系為目標，在基本養(yǎng)老保險制度方面，必須倡導公平。對于農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善，首當其沖就是要實現(xiàn)參保機會上的公平和均等，確保老有所養(yǎng)，老有所依。對于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，一方面要擴大城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍和覆蓋率，實現(xiàn)機關企事業(yè)單位和自主就業(yè)人員參保過程上的均等，另一方面要通過企業(yè)年金制度的建立健全，實現(xiàn)公平、平衡過渡。在資金的籌集上，要廣開渠道，為養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌的成本提供支付保障，實現(xiàn)不同所有制類型企業(yè)的參保過程上的均等，實現(xiàn)代際間的公平。另外，調(diào)整養(yǎng)老保險政策的參數(shù)，要充分考慮整個社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，首先，必須按市場經(jīng)濟的要求，依照國際慣例，實行社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶的分離，產(chǎn)生各自獨立的管理體制。其次，要完善、充實和做實個人賬戶。其三，要實現(xiàn)男女勞動者同齡退休，減輕與延長伴隨退休年齡而出現(xiàn)的就業(yè)矛盾，緩解養(yǎng)老統(tǒng)籌基金的壓力。
?。ǘ┻M一步推進企業(yè)年金的發(fā)展
企業(yè)年金，是我國社會保障體系建設的一項重要內(nèi)容。從1991年開始，我國著手建立企業(yè)年金制度，經(jīng)過十幾年的改革和探索，無論是參加人數(shù)還是基金規(guī)模都在逐年增加，基金管理也逐步走上規(guī)范化軌道，企業(yè)年金工作取得明顯進展。
2004年《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》的頒布實施，使企業(yè)年金在企業(yè)職工養(yǎng)老保障體系中的支柱地位得以確立。將來退休企業(yè)職工的養(yǎng)老金大體來自三方面：一是社會保險，二是企業(yè)年金，三是個人商業(yè)養(yǎng)老保險。2005年《國務院關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的決定》的頒布，再次強調(diào)要“建立多層次的養(yǎng)老保險體系”，“具備條件的企業(yè)可為職工建立企業(yè)年金”。個人養(yǎng)老金賬戶的規(guī)模，從11％調(diào)整至8％，同時，個人帳戶要做實。這樣，作為多層次社會養(yǎng)老保障體系的三大支柱之一，企業(yè)年金得到了長足發(fā)展的時機。為充分利用機遇，發(fā)揮支柱作用，首先要將基本養(yǎng)老保險的替代率降下來，給企業(yè)年金的發(fā)展開辟空間。其次要將稅收優(yōu)惠政策進一步合理化，推動企業(yè)年金的持續(xù)發(fā)展。其三要加強企業(yè)年金知識的宣傳范圍和力度，讓企業(yè)的雇主和雇員都認識到年金在生產(chǎn)生活中的重要性。其四要將資本市場和企業(yè)年金結(jié)合起來，實現(xiàn)共贏。其五要進一步建立健全法律法規(guī)，在制度上保障企業(yè)年金的發(fā)展。最后，還是要在監(jiān)管體系上進行探索和完善，穩(wěn)步、健康地發(fā)展企業(yè)年金制度。
（三）進一步發(fā)揮商業(yè)養(yǎng)老保險的作用
為了與做實個人賬戶相銜接，從2006年1月1日開始，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的11%調(diào)整為8％，即原本由單位繳納的3％，不再放在個人賬戶上，而是計入統(tǒng)籌基金賬戶。同時，根據(jù)城鎮(zhèn)個體商戶和靈活就業(yè)人員收入不穩(wěn)定的特點，其繳費比例統(tǒng)一為當?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY的20％，其中8％記入個人賬戶，低于企業(yè)職工的繳費比例。按照新的規(guī)定，中、低收入人群繳納基本養(yǎng)老保險的基數(shù)，比社會平均收入交納的基數(shù)低，而在領取養(yǎng)老金時，卻能以社會平均收入為標準。也就是說，此特定人群的養(yǎng)老金領取額度相對上浮了。另一方面，對于處于中高收入位置的人群，未來養(yǎng)老金的領取額度將有所縮減。在保證生活質(zhì)量不受影響的前提下，借助于商業(yè)養(yǎng)老保險來補充未來社會養(yǎng)老金與現(xiàn)有收入間的差距，無疑是一個必然的選擇。此外，眾所周知，經(jīng)濟發(fā)展狀況也將直接影響到養(yǎng)老金的數(shù)額。而對于通貨膨脹，個人商業(yè)養(yǎng)老保險具有較強的抵御能力，這也是個人商業(yè)養(yǎng)老保險的特有優(yōu)勢。為了推動個人商業(yè)養(yǎng)老保險的在城鄉(xiāng)的全面發(fā)展，政府以及保險公司應出臺相應的鼓勵政策，積極引導個人商業(yè)養(yǎng)老保險的普及，充分發(fā)揮其作為第三支柱的補充作用。
事實上，我國的社會保障制度的改革，一直都在向“三支柱”協(xié)調(diào)發(fā)展的方向努力。但是一方面由于制度設計上固有的缺陷，另一方面由于政府承諾的基本養(yǎng)老保險目標過高，包攬過多，責任過大，使得現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度中政府保險的比重仍然過大，這一系列問題都導致了“三個支柱”的力量失衡，使我國養(yǎng)老保險體系的發(fā)展遭遇“瓶頸”。因而，進一步推動多層次養(yǎng)老保險系的建設，完善養(yǎng)老保險制度設計，加強養(yǎng)老保險資金管理，協(xié)調(diào)發(fā)展“三個支柱”實現(xiàn)比重合理配置，是解決當前養(yǎng)老保險工作所面臨的任務和困難的根本途徑。
