在我國，煤炭資源作為一種經(jīng)濟(jì)上的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)制度不明晰，在其開發(fā)和利用過程中產(chǎn)生了各種問題,這不僅導(dǎo)致煤炭資源開發(fā)收益分配不均，而且嚴(yán)重影響了資源所在地經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。為此，本文將對(duì)目前我國煤炭資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀作簡單介紹，分析其中存在的問題并對(duì)這項(xiàng)制度的建立和完善闡明自己的意見和建議。
一、什么是煤炭資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制
我國的煤炭資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制始建于20世紀(jì)90年代。關(guān)于其定義，各個(gè)專家和學(xué)者都有著自己的理解和判斷。筆者認(rèn)為，煤炭資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制是指國家在確認(rèn)煤炭資源價(jià)值的基礎(chǔ)上，通過實(shí)施經(jīng)濟(jì)、法律、行政等一系列政策措施和辦法協(xié)調(diào)煤炭資源開發(fā)各利益主體的收益分配，從而實(shí)現(xiàn)煤炭資源的有序勘探和合理開發(fā)，煤炭資源開發(fā)所在地生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，居民的正常的生產(chǎn)和生活，促進(jìn)煤炭資源開發(fā)所在地的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的政策生成，實(shí)施與監(jiān)控體系。
煤炭資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制包括煤炭資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。目前，在我國，煤炭資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制雖然經(jīng)過近幾年的發(fā)展取得了不少經(jīng)驗(yàn)，但隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的不斷變化，公民觀念的不斷進(jìn)步，其缺點(diǎn)和不足日益暴露。煤炭資源開發(fā)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制雖然已經(jīng)建立和實(shí)施，但其不足越來越受到專家學(xué)者的詬病，人們對(duì)煤炭資源稅費(fèi)制度的改革呼聲尤其高漲。而煤炭資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在我國至今尚未真正建立，煤炭資源開發(fā)造成的環(huán)境破壞和污染等負(fù)外部性至今仍在威脅著開發(fā)地居民的生產(chǎn)和生活。我國煤炭資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的建立與發(fā)展依舊任重道遠(yuǎn)。
二、在我國建立和完善煤炭資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制面臨的主要問題
1、產(chǎn)權(quán)制度不清晰導(dǎo)致我國煤炭資源稅費(fèi)制度存在諸多不合理和不完善之處
《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有。由國務(wù)院行使國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)?！钡?，在現(xiàn)實(shí)生活中國家并不是直接占有資源，而主要是由國有企業(yè)和地方政府代表國家占有資源，并擁有事實(shí)上的處置權(quán)和相當(dāng)?shù)氖找鏅?quán)。雖然為體現(xiàn)國家所有者權(quán)益，第五條又規(guī)定，國家實(shí)行探礦權(quán)，采礦權(quán)有償取得制度，開采礦產(chǎn)資源必須按照國家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。然而就目前看來，這兩種稅費(fèi)還存在很多不合理之處。首先，這兩種稅費(fèi)的稅負(fù)偏低。2009年我國資源稅收入占全國稅收總收入的比重僅為0.57�，我國的煤炭資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率僅為1�。過低的稅率意味著國家對(duì)其所有資源性資產(chǎn)的合法收益未能得到有效地維護(hù)，煤炭資源的開發(fā)未能得到足額的賠償，必然導(dǎo)致企業(yè)對(duì)資源的掠奪性開采，造成資源的浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境的破壞。同時(shí)，過低的稅率虛高了煤炭企業(yè)的實(shí)際利潤，刺激各種投資主體紛紛涌入煤炭領(lǐng)域，加劇了煤炭市場的無序競爭，導(dǎo)致開發(fā)秩序混亂。其次，這兩種稅費(fèi)的計(jì)征方式不合理。目前，我國的資源稅按照從量計(jì)征的方式，并不能反映市場價(jià)格的變化和煤炭企業(yè)的盈利狀況。恰恰相反，這反而刺激了煤炭企業(yè)在開采煤炭資源時(shí)采富棄貧，無序開采。最后，煤炭資源稅費(fèi)收益分配不合理。在資源稅分配方面，由于我國的稅收按稅務(wù)登記管轄權(quán)進(jìn)行分配，許多煤炭企業(yè)的稅務(wù)注冊(cè)地大多不在煤炭產(chǎn)地，實(shí)際上煤炭產(chǎn)地大多享受不到煤炭開發(fā)中的資源稅。另外，我國的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)為中央與地方按固定比例分配，一般為對(duì)半分，少數(shù)民族地區(qū)則是四六分，地方分成所得再按一定的比例在省市縣進(jìn)行分成。這樣進(jìn)行下來，實(shí)際上真正分到煤炭產(chǎn)地基層政府的資金也就很少了。這就事實(shí)上造成了當(dāng)?shù)乩习傩詹坏珱]有從煤炭資源開發(fā)中獲得好處，反而時(shí)常受到環(huán)境破壞等負(fù)外部效應(yīng)的影響。
2、我國煤炭資源市場運(yùn)行價(jià)格不合理，煤炭資源開發(fā)秩序混亂
長期以來，我國的煤炭資源價(jià)格一直保持低位運(yùn)行，雖然近幾年煤炭資源價(jià)格增長很快，但仍舊不能完全的反映我國的煤炭資源開發(fā)成本。我國的煤炭資源開發(fā)成本應(yīng)該包括資源成本，環(huán)境和生態(tài)成本以及安全成本三部分，但現(xiàn)行的煤炭行業(yè)成本核算方法是1991年原能源部依據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制制定的成本核算方法，由于我國目前的礦業(yè)權(quán)市場仍存在雙軌制，大量的煤炭企業(yè)無償獲得政府的礦業(yè)權(quán)，所以大多數(shù)煤炭企業(yè)的資源成本極低，再加上我國長期以來缺乏科學(xué)發(fā)展的理念和認(rèn)識(shí)，所以煤炭資源的成本核算直接就沒有考慮環(huán)境和生態(tài)因素，這就導(dǎo)致了我國的煤炭資源價(jià)格構(gòu)成不健全，影響了我國煤炭行業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)，這種煤炭資源開采的低成本，一方面導(dǎo)致了很多企業(yè)在開采資源時(shí)抓大放小，采富棄貧，亂采濫挖，浪費(fèi)嚴(yán)重，對(duì)礦區(qū)周邊環(huán)境造成了極大的破壞，另一方面造成大量的小企業(yè)涌入煤炭市場同國有企業(yè)爭奪資源，大大增加了煤炭行業(yè)的安全隱患，嚴(yán)重破壞了煤炭資源開發(fā)秩序。
3、我國煤炭資源開發(fā)中的各利益相關(guān)者出現(xiàn)權(quán)益分配失衡
實(shí)際上我國的煤炭資源權(quán)益化改革在主體利益的調(diào)整上是經(jīng)過不斷地認(rèn)識(shí)和再發(fā)現(xiàn)的。在改革開放初期，我國的國有礦山企業(yè)在國企改革的背景下，受益于“放權(quán)”和“讓利”的改革方針的影響，成為當(dāng)時(shí)我國煤炭資源開發(fā)的最大收益者。1994年，我國開始征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，標(biāo)志著我國礦產(chǎn)資源所有者獲取所有者權(quán)益的開端，煤炭資源所有者的利益在此時(shí)凸顯。1998年，國務(wù)院頒布《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》，承認(rèn)了煤炭資源開采的利益主體不僅由國家，而且包括探礦企業(yè)和采礦企業(yè)。由此，我國煤炭資源開發(fā)主體的多元化日趨明顯。主體的多元化必然帶來利益的多元化，在眾多的利益相關(guān)者面前怎樣協(xié)調(diào)彼此的權(quán)益分配就顯得尤為重要。并且隨著建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)的提出，煤炭資源所在地（社區(qū)）居民的利益要求更加備受關(guān)注。國家作為煤炭資源的所有者怎樣獲取其所有者權(quán)益，在礦業(yè)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)中怎樣維護(hù)探礦權(quán)人和采礦權(quán)人的權(quán)益，地方政府怎樣在稅費(fèi)分配中得到與其事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)以及社區(qū)居民怎樣維護(hù)其經(jīng)濟(jì)和生態(tài)利益，將是煤炭資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制接下來要重點(diǎn)解決的問題。
4、煤炭資源所在地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，“礦竭城衰”威脅著地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展
在我國煤炭工業(yè)的發(fā)展過程中，形成了許多著名的煤炭城市。煤炭資源的開發(fā)給城市的快速崛起提供了強(qiáng)有力的能源支撐，但是煤炭資源的有限性和不可再生性決定了所有的煤礦都會(huì)因資源枯竭而關(guān)閉。煤炭城市煤炭資源采掘和加工業(yè)長期“一業(yè)獨(dú)大”造成的結(jié)構(gòu)單一越來越限制煤炭城市的可持續(xù)發(fā)展。煤炭企業(yè)大多數(shù)是國企，企業(yè)職工往往缺乏創(chuàng)新意識(shí)和冒險(xiǎn)意識(shí)，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的能力較差，再加上新興產(chǎn)業(yè)很難發(fā)展起來，一旦出現(xiàn)資源衰竭以后，資源型產(chǎn)業(yè)這一根救命稻草將無法拯救勞動(dòng)者，企業(yè)和城市的命運(yùn)。例如遼寧阜新市受煤炭資源衰竭的影響，2001年下崗失業(yè)人數(shù)達(dá)到15.6萬人，占全市職工總數(shù)的36.7%，有17.8萬人收入處于低保線以下，占全市人口的20%。過度依賴資源型產(chǎn)業(yè)的負(fù)效應(yīng)可見一斑。
三、建立和完善煤炭資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的建議
1、規(guī)范我國礦業(yè)權(quán)市場，進(jìn)一步明確煤炭資源產(chǎn)權(quán)制度
產(chǎn)權(quán)制度既是煤炭資源管理制度的基礎(chǔ)，也是建立和完善煤炭資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵。首先，要建立煤炭資源有償取得制度，保護(hù)國家作為煤炭資源所有者的權(quán)益。其次，進(jìn)一步明確煤炭資源的產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)煤炭企業(yè)的責(zé)任意識(shí)，防止出現(xiàn)“公有地的悲劇”，造成資源的過度浪費(fèi)和無序開采。最后，要加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)市場化建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)的管理，規(guī)范礦業(yè)權(quán)市場中的中介服務(wù)行為，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的公平，公正的流轉(zhuǎn)。2004年，山西省產(chǎn)權(quán)改革使山西徹底告別了礦主無償獲得煤礦開采證的時(shí)代，開始從制度上全面規(guī)范煤炭開采秩序，為全國實(shí)現(xiàn)煤炭資源有償獲取奠定了基礎(chǔ)。
2、改革煤炭資源稅費(fèi)制度，逐步形成合理的煤炭資源價(jià)格形成機(jī)制
長期以來，我國的煤炭資源稅費(fèi)制度受制于產(chǎn)權(quán)制度的影響，對(duì)煤炭資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的作用不甚明顯。在今后，我國要逐步實(shí)行煤炭資源稅費(fèi)制度改革，通過稅費(fèi)，加強(qiáng)對(duì)煤炭市場的調(diào)控能力，增強(qiáng)國家對(duì)煤炭資源所在地的補(bǔ)償能力。首先，要合理的提高煤炭資源稅率，增加地方稅收，調(diào)節(jié)煤炭價(jià)格。其次，改變按量計(jì)征的方式，把煤炭資源稅率同煤炭企業(yè)的回采率結(jié)合起來，回采率高的企業(yè)稅率低，回采率低的企業(yè)稅率高，以鼓勵(lì)企業(yè)提高開采技術(shù)，減少浪費(fèi)，降低環(huán)境污染和破壞程度。最后，加強(qiáng)對(duì)煤炭資源稅費(fèi)的征收和使用監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)稅收征管人員的培訓(xùn)，加大宣傳力度，增強(qiáng)煤炭企業(yè)的納稅意識(shí)，確保煤炭資源稅費(fèi)足額征收。在煤炭資源稅費(fèi)的分配和使用上，主管部門要適時(shí)作出決策，地方政府，尤其是煤炭資源所在地政府的利益分配應(yīng)該得到足夠的份額，以便于地方政府將更多的資金投入到社會(huì)保障和環(huán)境保護(hù)等事業(yè)中去。
3、協(xié)調(diào)煤炭資源開發(fā)中各利益相關(guān)者的利益，確保各權(quán)益主體實(shí)現(xiàn)利益均衡
在煤炭資源開發(fā)中，政府不僅是煤炭資源的所有者，而且是煤炭資源的管理者。中央政府主要負(fù)責(zé)煤炭資源開發(fā)的政策制定，在煤炭資源開發(fā)中居于主導(dǎo)地位。中央政府在明確自身資源所有者權(quán)益的同時(shí)，應(yīng)更加關(guān)注當(dāng)?shù)鼐用窭嬖V求和生態(tài)環(huán)境狀況，促進(jìn)資源的有效開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧可持續(xù)發(fā)展。地方政府作為中央政策的執(zhí)行者和實(shí)際的管理者，應(yīng)該獲得與其事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)。同時(shí)，地方政府應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的政績觀，保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。煤炭資源管理部門要采取措施，積極穩(wěn)妥的推進(jìn)我國的礦業(yè)權(quán)市場化進(jìn)程，切實(shí)保證礦業(yè)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。煤炭企業(yè)在保證自身利益的同時(shí)，也要肩負(fù)起應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，努力改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，提高生產(chǎn)效率，減少資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。針對(duì)煤炭資源所在地居民，要保證煤炭資源開發(fā)的利益由煤炭資源所在地人民共享，對(duì)于煤炭資源所在地居民在煤炭資源開發(fā)中受到的外部負(fù)效應(yīng)，政府和企業(yè)應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，對(duì)于煤炭資源所在地以后的發(fā)展應(yīng)該有所規(guī)劃，早謀出路，尋找替代產(chǎn)業(yè)，確保煤炭資源所在地的可持續(xù)發(fā)展，切實(shí)為人民負(fù)責(zé)。
4、做好煤炭城市的轉(zhuǎn)型工作，實(shí)現(xiàn)煤炭資源所在地的可持續(xù)發(fā)展
我國煤炭資源的有限性決定了煤炭工業(yè)發(fā)展的時(shí)間局限性，怎樣做好煤炭工業(yè)的后續(xù)接替工作，對(duì)于城市的發(fā)展具有重要意義。結(jié)合國外發(fā)達(dá)國家的已有經(jīng)驗(yàn)和我國某些煤炭城市的改革試點(diǎn)，筆者認(rèn)為，做好煤炭城市的轉(zhuǎn)型工作必須做好以下幾點(diǎn)。第一，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，對(duì)傳統(tǒng)的老礦區(qū)進(jìn)行清理整頓，對(duì)于那些生產(chǎn)效率低，生產(chǎn)成本高的小煤礦進(jìn)行關(guān)停并轉(zhuǎn)，加強(qiáng)煤炭資源的整合，發(fā)展大型企業(yè)。第二，加強(qiáng)對(duì)煤炭勘探企業(yè)的支持力度，注重對(duì)于新礦藏的勘探，以緩解轉(zhuǎn)型危機(jī)。第三，建立煤炭城市轉(zhuǎn)型基金，此基金主要從煤礦企業(yè)稅前利潤中征收，另外一部分是是國家的補(bǔ)貼和社會(huì)的捐贈(zèng)。主要用途是，一部分用于煤炭資源所在地環(huán)境的保護(hù)和治理，一部分用于煤炭城市社會(huì)保障事業(yè)的支出。第四，加大開放力度，大力引進(jìn)外資和技術(shù)，扶持新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以便解決后煤炭工業(yè)時(shí)代城市的發(fā)展動(dòng)力問題。第五，在轉(zhuǎn)型期間，努力做好社會(huì)保障事業(yè)。煤炭工業(yè)萎縮意味著工人的大量失業(yè)，社會(huì)的不穩(wěn)定因素增加。為此，一方面要引導(dǎo)勞動(dòng)力向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，另一方面要保障人民群眾的基本生活需求。此外，要加強(qiáng)對(duì)煤礦工人的再培訓(xùn)和再教育，支持煤礦工人自主創(chuàng)業(yè)。第六，持續(xù)不斷的做好環(huán)境恢復(fù)和保護(hù)工作，為城市的繁榮發(fā)展提供良好的生態(tài)環(huán)境。
四、結(jié)語
在我國，煤炭資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制仍舊是一個(gè)嶄新的嘗試。在此過程中，政府作為煤炭資源的所有者和管理者，有責(zé)任和義務(wù)通過制定政策法規(guī)推動(dòng)改革的不斷深入，但同時(shí)要充分發(fā)揮市場資源配置的基礎(chǔ)作用，推動(dòng)建立和完善良好的煤炭資源開發(fā)管理秩序。
