【摘要】本文從當前我國政府會計制度現(xiàn)狀出發(fā),認為適當采用權(quán)責發(fā)生制是我國政府會計改革的方向之一。文章重點分析了我國政府會計引入權(quán)責發(fā)生制的可行性,同時指出了幾點路徑。
隨著我國政治體制、經(jīng)濟體制改革的深入,面對國家“十一五規(guī)劃”提出的具體目標,我國政府職能改革將進一步深入。而政府職能的轉(zhuǎn)換、公共財政體制的改革和政府績效評價制度的建設(shè)以及政府監(jiān)督的加強,都對政府會計信息提出了更高的要求:政府會計改革,勢在必行。
我國目前執(zhí)行的是1998年實施的預算會計體系,采用的是收付實現(xiàn)制的記賬基礎(chǔ)。收付實現(xiàn)制雖然能夠體現(xiàn)政府當期現(xiàn)金收付的平衡,但是“不利于對受托責任的評價,不利于準確地揭示政府的財政狀況,不利于全面地評價管理者的工作績效”,故有必要在政府會計中引入權(quán)責發(fā)生制。本文僅從必要性和可能性兩個方面闡述權(quán)責發(fā)生制在我國政府會計中的可行性。
一、我國政府會計引入權(quán)責發(fā)生制的必要性
主要在于說明我國政府會計引入權(quán)責發(fā)生制的原因,包括以下幾個方面:
(一)規(guī)范政府財政收支的需要
政府財政收支的具體數(shù)量:如預算項目的投入產(chǎn)出分析、政府財政狀況指標的計量等在收付實現(xiàn)制的情況下是很難實現(xiàn)的。而權(quán)責發(fā)生制要求把政府的財務(wù)狀況以資源的形式進行系統(tǒng)地整合,為此國際貨幣基金組織(IMF)專門指出:“只有采用權(quán)責發(fā)生制才能全面反映政府的資產(chǎn)和負債狀況,以及政府的所有公共交易?！?
(二)反映政府債務(wù)狀況的需要
政府部門近年來承擔的或有負債呈逐漸上升趨勢,已成為一些地方財政運行的包袱。這些或有負債主要包括:政府為企事業(yè)單位融資提供的擔?；虺兄Z、地方金融機構(gòu)不良資產(chǎn)、下級財政收支缺口和債務(wù)等?！坝捎谑崭秾崿F(xiàn)制只記錄以現(xiàn)金實際支付的部分,無法反映尚未用現(xiàn)金支付的部分即或有負債;因此現(xiàn)行的政府會計對財政負債信息的披露無法做到真實、完整和及時,而給政府部門帶來了極大的財政風險,對國家經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展也造成了潛在威脅。如果采用權(quán)責發(fā)生制基礎(chǔ),則能及時真實地反映政府的或有負債信息,有效防范財政風險?！?
(三)評價政府財務(wù)績效的需要
當然我國政府正在進行績效改革,而財務(wù)績效是重要的內(nèi)容。在權(quán)責發(fā)生制下將產(chǎn)出預算與權(quán)責發(fā)生制預算結(jié)合起來,使全部成本與所取得的績效密切相關(guān),這將有利于加強管理。在權(quán)責發(fā)生制下,“成本”的概念取代了傳統(tǒng)預算管理模式中的“支出”概念而處于主導地位,使得財務(wù)績效可以用成本-收益等經(jīng)濟學方法等進行衡量,便于用量化和具體化的方式來對政府財務(wù)績效進行評估。
(四)促進社會公眾監(jiān)督的需要
隨著政府改革的透明化,財務(wù)公開越來越重要。在政府會計采用權(quán)責發(fā)生制后,政府資源將會得到有效的管理,各種財務(wù)作為資源展現(xiàn)在社會公眾面前,會計系統(tǒng)將會變得更加開放,人們可以方便地獲取有關(guān)政府的綜合信息,而這在收付實現(xiàn)制下是較難實現(xiàn)的。
二、我國政府會計引入權(quán)責發(fā)生制的可能性
主要說明我國政府會計引入權(quán)責發(fā)生制的條件,包括以下幾個方面:
(一)我國經(jīng)濟、政治體制的不斷改革,提供了現(xiàn)實可能性
黨的十六大報告和“國家十一五規(guī)劃”等給我國經(jīng)濟、政治體制改革指明了方向。隨著行政改革和財政預算管理體制改革的推進,必將帶動政府會計制度的改革和完善。而權(quán)責發(fā)生制可以作為一種改革的方向與方法納入國家改革體系之中。
(二)西方國家引入權(quán)責發(fā)生制的實踐,提供了有益的借鑒
從20世紀80年代末期,新西蘭率先對政府會計進行改革,將權(quán)責發(fā)生制全面引入政府會計起,包括新西蘭、澳大利亞、英國、加拿大、美國等成員國已開始在政府會計中不同程度地引入權(quán)責發(fā)生制。許多發(fā)展中國家也開始對政府會計進行改革,逐步擯棄完全的收付實現(xiàn)制,一定程度上采用修正的收付實現(xiàn)制或修正的權(quán)責發(fā)生制,給我國引入權(quán)責發(fā)生制提供了有益和有價值的借鑒。
(三)研究政府會計制度改革的學者越來越多,提供了理論基礎(chǔ)
近年來越來越多的會計學者針對政府會計制度中存在的問題提出自己有益的建議和設(shè)想,發(fā)表了許多有價值的論文。翻開近幾年的《會計研究》、《財會月刊》、《財會研究》等刊物,可以看到:發(fā)表這方面的論文有十多篇,具體設(shè)計改革必要性、可行性分析;改革的具體路徑;改革的階段性思考等。這些論文為我國會計制度的改革奠定了堅實的理論基礎(chǔ)。
(四)政府財政工作者不斷進行的改革,提供了實踐基礎(chǔ)
由于現(xiàn)行收付實現(xiàn)制的政府會計制度,帶來了很多問題,財政工作者在具體的工作中,探索各種改革路徑,其中就包括權(quán)責發(fā)生制的探索,如通過實踐發(fā)現(xiàn):收付實現(xiàn)制和權(quán)責發(fā)生制之間的轉(zhuǎn)換需要一個過程,而且二者在某些方面是可以共存的,只要把財政工作的任務(wù)進行細分,結(jié)合二者的特征采取不同的工作模式。這些有益的探索將為今后全面的改革提供良好的實踐基礎(chǔ)。
三、我國政府會計引入權(quán)責發(fā)生制的路徑
主要論述我國政府如何引入權(quán)責發(fā)生制,包括以下幾個方面:
(一)宣傳教育,營造改革環(huán)境
權(quán)責發(fā)生制引入政府會計是一項系統(tǒng)工程,要做好宣傳教育工作,為改革的順利進行營造良好的環(huán)境。在宣傳教育中,要對政府官員、媒體以及公眾進行廣泛宣傳,使他們了解為什么要進行改革,改革能帶來什么樣的利益,從而加深對權(quán)責發(fā)生制相關(guān)改革措施的充分理解和認同。同時,要精心制定教育和培訓計劃,加大對工作人員的教育和培訓力度,使他們掌握權(quán)責發(fā)生制的有關(guān)內(nèi)容,熟悉其操作程序,為政府會計改革培養(yǎng)大量有能力、有經(jīng)驗、懂專業(yè)的骨干人才,為改革營造人才環(huán)境。
(二)建立健全法制,做到有法可依
我國也應(yīng)盡快修訂和制定相應(yīng)的法律、制度,明確權(quán)責發(fā)生制在政府會計中的地位。這些法律和制度應(yīng)當包括制定政府會計法,政府會計制度,修訂財政法規(guī),財務(wù)制度以及審計法規(guī)。
(三)制定規(guī)章,做到有章可循
權(quán)責發(fā)生制的作用是通過一系列新的規(guī)章制度體現(xiàn)出來的,必須制定相應(yīng)的規(guī)章規(guī)則來為其執(zhí)行提供基礎(chǔ)性制度保障。這里的規(guī)章包括引入權(quán)責發(fā)生制的工作指導思想、思路、原則、方針政策等,還包括具體的運行規(guī)范、標準等,其中最為重要的就是“政府會計準則”。我國應(yīng)當在深入研究收付實現(xiàn)制存在問題的基礎(chǔ)上,密切關(guān)注國際上政府會計準則的發(fā)展動態(tài),應(yīng)盡可能地與國際通行的做法相協(xié)調(diào)。
(四)根據(jù)現(xiàn)狀,采用雙重會計基礎(chǔ)
從國外經(jīng)驗看,幾乎很少有國家在引入權(quán)責發(fā)生制后就完全擯棄收付實現(xiàn)制的,大多數(shù)國家都是采用權(quán)責發(fā)生制的修正模式。例如:美國、丹麥、法國對于雇員養(yǎng)老金收益、公債利息以及第三國家的貸款或擔保等特定會計事項采用權(quán)責發(fā)生制,而對其他事項則采用收付實現(xiàn)制。因此我國在引入權(quán)責發(fā)生制的過程中,必須實事求是,根據(jù)政府會計的特點,針對不同的會計事項采用不同的會計基礎(chǔ),不能因為引入權(quán)責發(fā)生制而否定收付實現(xiàn)制的作用。
(五)整合信息,建立信息處理平臺
從各國經(jīng)驗看,建立一套完備、迅速、安全、高效的信息系統(tǒng)對引入權(quán)責發(fā)生制至關(guān)重要,它可以為權(quán)責發(fā)生制政府會計改革提供一個良好的信息處理平臺,從而使權(quán)責發(fā)生制發(fā)揮出更好的效果。例如:澳大利亞財政部建立了一個以計算機為基礎(chǔ)的權(quán)責發(fā)生制信息管理系統(tǒng),并選擇了實力雄厚、技術(shù)領(lǐng)先的大公司作技術(shù)保障,從而使澳大利亞成為繼新西蘭之后第二個采用完全權(quán)責發(fā)生制的國家。我國應(yīng)借鑒國外成功經(jīng)驗,建立一整套與權(quán)責發(fā)生制改革相適應(yīng)的信息管理系統(tǒng),確定計算機硬件和軟件配置的統(tǒng)一標準,確保我國政府會計引入權(quán)責發(fā)生制的順利進行。
作者：葛洪朋 于萬輝
