【摘要】國庫集中支付與會計集中核算相結(jié)合模式是縣(市)財政尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政建立國庫集中支付制度所普遍采用的模式,本文在肯定其現(xiàn)實意義的同時提出了具體的設(shè)想。
“國庫集中支付制”作為構(gòu)建公共財政體制框架的一部分,已成為縣(市)財政體制改革的重點,更是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政工作的主導(dǎo)目標(biāo)。 但“國庫集中支付制”是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及面廣,配套改革多,政府投入較大。對于已實行會計集中核算制的縣市財政尤其是財力不佳的地區(qū)在現(xiàn)階段利用“核算中心”現(xiàn)有的條件和基礎(chǔ)實施“國庫集中支付制”,不僅可以合理地利用人才資源,節(jié)約行政運行成本,而且可以達(dá)到完善公共財政體制的目的,具有較大的現(xiàn)實意義。
一、“會計集中核算制”的運行方式為“國庫集中支付制”的實施創(chuàng)造了有利條件
(一)“會計集中核算制”要求取消單位原有的財政性資金銀行賬戶,為“國庫集中支付制”的單一賬戶制度實施創(chuàng)造了有利條件
“國庫集中支付制”的重要特征之一就是取消單位原有的財政性資金銀行賬戶,實行單一賬戶制度;后者采取的是“集中管理,統(tǒng)一開戶,分戶核算”的運作方式,要求納入集中核算的單位一律注銷單位銀行賬號,由會計核算中心統(tǒng)一開戶。核算中心再在此基礎(chǔ)上分單位核算,客觀上為單一賬戶制度實施創(chuàng)造了條件。
(二)“會計集中核算制”要求財政資金實行集中核算,這種方式為“國庫集中支付制”實現(xiàn)“收入直繳,支出直撥”創(chuàng)造了有利條件
在“國庫集中支付制”下,收入通過銀行清算系統(tǒng)直接繳入國庫單一賬戶,不設(shè)立過渡性賬戶。支出通過財政直接支付或財政授權(quán)預(yù)算單位支付,其目的是加強財政監(jiān)督,增強財政的宏觀調(diào)控能力。后者要求單位資金實行收支兩條線、收繳兩分離。單位的收入要求直接進入財政專戶或?qū)ΑＴ凇叭龣?quán)不變”的原則下,由單位領(lǐng)導(dǎo)審核批準(zhǔn),經(jīng)過核算中心審核無誤后,由核算中心統(tǒng)一辦理各項收支業(yè)務(wù)。雖然目的是加強核算單位日常的財務(wù)管理,但因為集中核算所形成的會計核算職能的獨立性仍然使財政監(jiān)督得到了加強,財政宏觀調(diào)控能力空前提高,促進作用非常明顯。
(三)“會計集中核算制”已成為“國庫集中支付制”的有效補充
“會計集中核算制”實行集中支付,統(tǒng)一辦理資金結(jié)算和統(tǒng)一發(fā)放工資,實際上已擁有了一部分國庫集中支付的功能。通過對單位預(yù)算的有效執(zhí)行,使財政監(jiān)督深入到預(yù)算編制的各個環(huán)節(jié),可從根本上提高預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性,成為“國庫集中支付制”的有效補充。
二、與“國庫集中支付制”相比,“會計集中核算制”更具優(yōu)越性
(一)“會計集中核算制”作用局限性大,難以滿足建立公共財政體制的要求
“會計集中核算制”的核心是“集中核算”,仍然停留在規(guī)范會計工作秩序、提高會計工作質(zhì)量上,其作用有限;“國庫集中支付制”的核心是“集中收付”,其在增強財政宏觀調(diào)控能力、加強財政資金管理和控制上發(fā)揮的作用才是建立公共財政體制的根本目的。
(二)“會計集中核算制”的實施區(qū)域范圍較窄,不利于公共財政體制監(jiān)督職能的發(fā)揮
在許多地方納入集中核算的單位僅限于本地區(qū)全額撥款的行政事業(yè)單位,大量的基層單位被排除在外,對基層的財政監(jiān)督仍依靠財務(wù)檢查等落后方式; “國庫集中支付制”覆蓋面廣,適用于多級、多層次所有單位和所有財政收支,更利于將各項財務(wù)收支活動進行全過程、全方位的監(jiān)督,實現(xiàn)向宏觀監(jiān)控的轉(zhuǎn)變。
(三)“會計集中核算制”的行政運行成本較高,不利于人力資源的優(yōu)化
“會計集中核算制”需要投入大量的人力用于報賬、算賬、記賬、保管整理會計檔案,向單位和管理部門提供會計信息等繁雜的日常事務(wù);“國庫集中支付制”是用預(yù)算指標(biāo)、用款計劃和采購定單為預(yù)算執(zhí)行的主要控制機制,以出納環(huán)節(jié)高度集中來實現(xiàn)國庫資金的有效調(diào)度,省去了繁瑣的會計實務(wù),行政運行成本較低。
三、二者結(jié)合模式的具體設(shè)想
(一)指導(dǎo)思想
把會計集中核算制作為依托,以國庫科為龍頭,將“國庫集中支付中心”與“會計核算中心”合并作為第二層、以大量的行政事業(yè)單位為第三層的金字塔形的財政資金劃撥和核算體系。并把會計核算中心看作是國庫集中支付中心的延伸機構(gòu),分項目分步驟地實施,實現(xiàn)“會計集中核算制”與“國庫集中支付制”的結(jié)合。
(二)具體設(shè)想
1.機構(gòu)與賬戶設(shè)置:將“國庫集中支付中心”設(shè)置在“會計核算中心”,整合人力資源,合并辦公;中心在商業(yè)銀行新開設(shè)兩個統(tǒng)一賬戶,一個作為財政國庫支付機構(gòu)的零余額賬戶,承擔(dān)具體支付和與國庫的結(jié)算業(yè)務(wù);另一個作為財政部門為單位開設(shè)的零余額賬戶,承擔(dān)單位的具體委托支付和與國庫的結(jié)算業(yè)務(wù);單位非財政性資金,則仍然通過核算中心原為單位設(shè)立的統(tǒng)一賬戶進行支付,實行分戶核算;單位的小額、零星費用仍然采用備用金制度。
2.“會計核算中心”原有的崗位可同時成為國庫支付執(zhí)行機構(gòu)的工作崗位?！皶嫼怂阒行摹痹械臅嫼怂銔徫豢梢猿蔀橹Ц稒C構(gòu)的支付審核崗位,承擔(dān)管理單位預(yù)算指標(biāo)、審核單位提出的用款計劃和支付申請、審核單位的報銷單據(jù)、登記單位的支出明細(xì)賬等業(yè)務(wù)。原有的資金會計和出納崗位可成為國庫支付機構(gòu)的資金會計崗位,承擔(dān)管理國庫資金、支付機構(gòu)零余額賬戶、單位的零余額賬戶和小額現(xiàn)金賬戶,簽發(fā)國庫支付令,賬戶與國庫之間的結(jié)算工作等業(yè)務(wù)。原有的稽核崗位可成為國庫支付機構(gòu)的稽審崗位,繼續(xù)履行稽核職能。
3.中心的工作重點應(yīng)從日常會計核算業(yè)務(wù)向會計審核和監(jiān)督轉(zhuǎn)變,并逐步承接部分國庫支付業(yè)務(wù)。具體來說:(1) 中心仍保留核算職能,單位各項支出仍經(jīng)過“中心”審核后辦理支付,進行日常的會計核算和報送報表。各核算單位根據(jù)工作需要建立備查和輔助賬薄,盡量簡化核算工作。(2)強化預(yù)算監(jiān)督,保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性?！爸行摹睉?yīng)參與單位部門預(yù)算的制定和審核,單位的部門預(yù)算制定后抄送“中心”,每月由單位報送當(dāng)月的用款計劃,中心代單位錄入并嚴(yán)格按照預(yù)算計劃具體執(zhí)行,監(jiān)督各項財政資金收入直接繳入國庫或財政專戶,逐漸向重預(yù)算、輕決算、強化預(yù)算約束的嚴(yán)肅性轉(zhuǎn)變。(3)逐步執(zhí)行國庫支付業(yè)務(wù),資金劃撥采用財政集中撥付的辦法。其主要業(yè)務(wù)一是單位的基建支出、商品、勞務(wù)采購支出以及其他專項支出,由單位提出申請報政府采購中心或相關(guān)部門,“中心”根據(jù)單位預(yù)算和用款計劃審核確認(rèn)后,通知國庫將資金直接支付給商品、勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位,對政府采購項目之外所需的資金由中心向供應(yīng)商直接支付;二是工資性支出,中心按規(guī)定審核每月的工資發(fā)放表,履行法定審批程序后,通知“中心”將所需工資支出撥到工資發(fā)表銀行工資專戶,由銀行將資金轉(zhuǎn)入職工個人工資儲蓄卡;三是其它支出,指預(yù)算單位日常發(fā)生的零星費用支出。由于這些支出金額小,發(fā)生頻繁,由國庫將資金撥到“核算中心”的統(tǒng)一賬戶上,直接委托“中心”代理支付,由中心嚴(yán)格控制支出規(guī)模。
作者：任 宏
