2007年美國次債危機(jī)引發(fā)了全球性的金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。為了應(yīng)對此次金融危機(jī)，我國實(shí)行了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策。2009年3月，中國人民銀行與中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，該意見鼓勵地方政府設(shè)立符合規(guī)定的融資平臺，激勵金融機(jī)構(gòu)以信貸支持融資平臺的發(fā)展，解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金瓶頸的約束的困境，實(shí)現(xiàn)“保增長”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。
一、地方政府融資平臺發(fā)展的現(xiàn)狀
地方政府融資平臺是指地方政府為了解決當(dāng)?shù)毓苍O(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金不足，通過劃撥土地，國企股權(quán)，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)等方式，組建的城市建設(shè)投資、城建開發(fā)、城市資產(chǎn)經(jīng)營公司。該公司以地方政府對其的注資、劃撥土地的出讓價(jià)格以及償債基金的未抵押或擔(dān)保，通過向銀行申請貸款或發(fā)行企業(yè)債券等方式融資，并將其重點(diǎn)投入地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)等領(lǐng)域。2008年底，為了應(yīng)對華爾街金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)的負(fù)面沖擊，我國政府制定了4萬億元的投資刺激計(jì)劃，其中中央政府投資1.18萬億元，其余部分則由地方政府投資，于是地方政府融資平臺得到了快速的發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年5月，我國共設(shè)立融資平臺8221家。目前，我國地方政府融資平臺的發(fā)展具有以下特征：
1、銀行貸款是其融資的主要方式，并且增長速度較快
根據(jù)中國人民銀行的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截止2009年底，我國地方政府融資平臺的貸款余額累計(jì)為7.38萬億元，同比增長70.4%，已經(jīng)超過了2009年底中央財(cái)政國債余額60237.68億元。其中2009年的新增投放額為3.05萬億元，占其累計(jì)貸款余額的比例為41.33%。而且，商業(yè)銀行已經(jīng)成為其貸款的主角。
2、地方政府融資平臺的層次增加
1998年地方政府融資平臺建立后，主要以省級政府為主，地市級、區(qū)縣級很少。2008后，在“保增長、擴(kuò)內(nèi)需”口號的影響下，地方政府融資平臺迅速向地市級和區(qū)縣級發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2009年5月末，全國各地方政府已設(shè)立了8221家投融資平臺公司，其中以城投公司面目出現(xiàn)的縣級平臺多達(dá)4907家。其主要原因是中、工、農(nóng)、建四大銀行的融資條件和審核比較嚴(yán)格，而地方性商業(yè)銀行，如城市商業(yè)銀行、中國信合等由于與地方政府的關(guān)系特殊，其對地方政府的信貸支持力度也比較大。
3、地方政府融資平臺的管理不規(guī)范，法人治理結(jié)構(gòu)不完善
地方政府融資平臺是獨(dú)立法人，具有完全的民事能力。但是，在實(shí)際運(yùn)作中，其融資是以政府擔(dān)?；蛘⑷氲馁Y產(chǎn)為抵押的，即由政府的顯性或隱性擔(dān)保為條件的。同時(shí)，融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)不完善，其高級管理人員中大部分屬于政府高級官員，責(zé)任主體不明確。
4、地方政府融資平臺融資狀況的透明度低
在政府的庇護(hù)下，我國地方政府融資平臺一直沒有根據(jù)公開、及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的原則對外公開批露有關(guān)信息，導(dǎo)致商業(yè)銀行不能準(zhǔn)確評估其經(jīng)營能力和還債能力。
二、地方政府融資平臺風(fēng)險(xiǎn)的體現(xiàn)
1、增加了銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)
目前，銀行貸款是我國地方政府融資平臺融資的主要方式，增長速度較快，并且其占銀行貸款總額的比例較高。截止2009年底，地方政府融資平臺貸款余額累計(jì)為7.38萬億元，同比增長70.4%，占銀行貸款總額的比例為20.40%； 2009年新增貸款為3.05萬億元，占銀行貸款總額的比例高達(dá)34.50%。而且為了維系已啟動項(xiàng)目的資金鏈，未來地方融資平臺仍需要繼續(xù)借債。為了讓融資平臺公司能從銀行順利獲得貸款，地方政府向銀行出具各種形式的擔(dān)保，這種方式不符合《擔(dān)保法》的有關(guān)規(guī)定。平臺融資以政府顯性或隱性收入為擔(dān)保，具體而言，主要是以地方政府財(cái)政收入為擔(dān)保，其中土地出讓收入占很大的比重。但目前樓市成交慘淡，直接削弱了地方政府的還債能力，導(dǎo)致潛在銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。
2、政府償債能力風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)前商業(yè)銀行評估地方政府的償債能力主要參考可支配財(cái)政收入、增長率及財(cái)政結(jié)余，通常靜態(tài)的償債能力是以可支配財(cái)政收入減去地方財(cái)政的剛性支出得出的結(jié)余額度來計(jì)算，這其中的變數(shù)也是相當(dāng)大的。在當(dāng)前國家加強(qiáng)房地產(chǎn)政策調(diào)控，嚴(yán)格限制“土地財(cái)政”，預(yù)期土地拍賣收入下滑的背景下，未來財(cái)政收入變化很難準(zhǔn)確把握，具有很大的不確定性；同時(shí)，所謂剛性支出其實(shí)業(yè)具有很大的彈性，因?yàn)檫@些數(shù)字均由地方政府提供，為了獲得巨額融資，地方政府經(jīng)常故意低估其剛性支出，以便體現(xiàn)充足的收支結(jié)余，易于誘發(fā)償債能力風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。
3、政銀雙方道德風(fēng)險(xiǎn)
雖然在法律概念上，地方融資平臺是一個(gè)獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的法人主體，如果無法償還債務(wù)，也應(yīng)該會導(dǎo)致破產(chǎn)清償?shù)慕Y(jié)局，但也僅限于此。給予擔(dān)?；蛘叱兄Z財(cái)政兜底還款的地方財(cái)政永遠(yuǎn)不可能破產(chǎn)，法律上地方政府也并不會被清償，最好的可能則是更高級別的政府或者中央政府將被迫為之買單。這就從一定程度上鼓勵了地方政府在獲得銀行信貸方面的盲目攀比和惡性競爭，直接導(dǎo)致地方融資平臺的道德風(fēng)險(xiǎn)。這種道德風(fēng)險(xiǎn)的根源還在于目前地方政府官員和銀行業(yè)績考核機(jī)制，只是和表面經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和短期政績相關(guān)聯(lián)，并無法評估經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)質(zhì)量，也無法評估經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)代價(jià)。加上商業(yè)銀行的惡性競爭，很多短期借款往往允諾地方政府借新還舊或回收再貸等，而另外大部分政府融資平臺貸款都以項(xiàng)目貸款名目出現(xiàn)，貸款期限往往長達(dá)10年以上，給地方官員和銀行經(jīng)辦人員提供充足的時(shí)間，或者來掩蓋問題，或者早已離任升遷，避免承擔(dān)經(jīng)濟(jì)決策失誤的不良后果，導(dǎo)致了部分地方政府還款意識薄弱和道德風(fēng)險(xiǎn)的滋生。
4、弱化了貨幣政策的調(diào)控效應(yīng)，增加宏觀經(jīng)濟(jì)的波動風(fēng)險(xiǎn)
目前，我國大部分地方政府融資平臺企業(yè)承擔(dān)著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政項(xiàng)目建設(shè)等職能，名稱中包含“交通”、“建設(shè)投資”、“國有資產(chǎn)經(jīng)營”等字樣，而其他平臺企業(yè)為各級土地儲備中心和各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園、物流園、科技園等功能區(qū)的平臺企業(yè)。融資平臺企業(yè)將籌集到的大部分資金投入到中、長期的基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目中，提高了銀行貸款的集中度，并延長了其貸款期限，嚴(yán)重降低了未來幾年銀行信貸投放的調(diào)整空間，弱化了貨幣政策的調(diào)控效應(yīng)。同時(shí)，由于政府支出的擠出效應(yīng)，將會導(dǎo)致民間投資的減少，導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)的波動。
5、項(xiàng)目建設(shè)管理的潛在風(fēng)險(xiǎn)
主要表現(xiàn)在以下三方面：（1）項(xiàng)目建設(shè)合規(guī)性問題。由于大量政府融資平臺項(xiàng)目均集中在2009年上馬，很多項(xiàng)目并沒有經(jīng)過正常的立項(xiàng)、批復(fù)、可行性研究、環(huán)評等建設(shè)手續(xù)，且部分資金投向了地方政府形象工程，沒有直接收益，還是完全依賴地方財(cái)政還款。（2）項(xiàng)目資金到位風(fēng)險(xiǎn)。融資平臺涉及的項(xiàng)目投資巨大，需要大量資本金，但是由于各家銀行存在不良競爭的問題，重復(fù)授信、過度授信現(xiàn)象也較多，自有資金到位情況無人落實(shí)。（3）項(xiàng)目融資主體，資金運(yùn)用主體與項(xiàng)目實(shí)施主體互相分離，因此在資金運(yùn)用，工程監(jiān)理，質(zhì)量把關(guān)等方面存在諸多漏洞，容易滋生腐敗現(xiàn)象。
三、地方政府融資平臺風(fēng)險(xiǎn)管理與控制的措施
1、規(guī)范地方政府融資平臺的管理，完善其法人治理結(jié)構(gòu)
地方政府融資平臺是具有完全民事能力的獨(dú)立法人。因此，我國應(yīng)該建立實(shí)際控制主體與融資主體、利益主體與責(zé)任主體相一致的地方政府融資平臺，并促進(jìn)融資平臺轉(zhuǎn)化為經(jīng)營實(shí)體。同時(shí)，完善融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)，根據(jù)公開、公平、競爭、“唯才是用”的原則招聘高級管理人員，而避免聘用政府高級官員。最后，實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任制，降低資金的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并提高其使用效率。
2、提高地方政府融資平臺融資狀況的透明度
一是確定地方政府融資平臺企業(yè)對外批露信息的內(nèi)容，包括其資產(chǎn)負(fù)債狀況、建設(shè)項(xiàng)目的基本運(yùn)營狀況、融資資金的使用狀況、項(xiàng)目擔(dān)保狀況等重要信息。二是企業(yè)必須遵循公開、及時(shí)、準(zhǔn)確、全面的原則對外公開批露有關(guān)信息，確保商業(yè)銀行以及投資者能夠及時(shí)獲得有關(guān)信息，準(zhǔn)確評估融資平臺企業(yè)經(jīng)營能力和還債能力。三是對于不及時(shí)對外批露信息或批露信息的內(nèi)容不準(zhǔn)確的企業(yè)嚴(yán)懲不貸。
3、建立完善的地方債務(wù)報(bào)告系統(tǒng)
首先是要明確地方債務(wù)的概念，任何由公共預(yù)算支持的地方公共實(shí)體發(fā)生的債務(wù)都應(yīng)該包括在內(nèi)。其次是推進(jìn)預(yù)算體制改革，將地方債務(wù)和除公共財(cái)政之外的其他政府收入納入地方預(yù)算。一方面可以監(jiān)督地方融資平臺資金的使用，另一方面可以讓地方人大和貸款人對地方財(cái)政實(shí)力有清晰的認(rèn)識，避免地方政府因過度舉債而面臨債務(wù)危機(jī)。
4、完善相關(guān)法律法規(guī)，發(fā)揮市場評價(jià)機(jī)制的作用
盡快完善相關(guān)的法律法規(guī)，規(guī)范地方政府融資額度、融資擔(dān)保、信用評級制度、信息批露制度等，規(guī)范地方政府的融資行為和融資平臺企業(yè)的設(shè)立、經(jīng)營和管理，構(gòu)建健康的地方債券市場，在解決地方發(fā)展資金不足問題的同時(shí)，有效防范和減少地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
5、把存量的隱形負(fù)債納入到地方債的體系中來
未來正確評估和防范地方政府融資平臺的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我國應(yīng)正確定義地方債務(wù)的范圍，將存量的銀杏負(fù)債納入到地方債務(wù)的體系中。具體而言，就是對于有現(xiàn)金流支撐的地方融資平臺貸款項(xiàng)目，應(yīng)繼續(xù)按照正常程序還本付息；而對于現(xiàn)金流無法支撐還本付息，需要公共財(cái)政支持的項(xiàng)目，可以考慮在總額可控的前提下，用公開發(fā)行的地方債置換銀行的貸款債權(quán)，在優(yōu)化銀行資產(chǎn)負(fù)債表的同時(shí)，擴(kuò)大地方債市場規(guī)模。
6、拓寬地方政府的融資渠道
一是加大國家開發(fā)銀行對地方政府的貸款力度，改善商業(yè)銀行為地方政府融資主角的現(xiàn)狀。地方政府融資平臺企業(yè)應(yīng)積極爭取國家政策性銀行貸款，因?yàn)檎咝再J款的利率水平較低，且其期限可以根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)適當(dāng)延長。所以地方政府融資平臺企業(yè)應(yīng)盡量爭取該性質(zhì)的貸款，降低利息成本，改善貸款期限結(jié)構(gòu)。二是靈活選用BOT、TOT、PPP等多種融資方式，減少和分散潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；三是采取科學(xué)、合理的手段，盤活企業(yè)存量資產(chǎn)，發(fā)行企業(yè)債券、信托產(chǎn)品等多種有價(jià)證券。
