一、國有資本經(jīng)營預(yù)算的內(nèi)涵
國有資本預(yù)算包括國有資本變現(xiàn)預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算兩部分。其中，國有資本變現(xiàn)預(yù)算是5至10年的中長期預(yù)算，國有資本經(jīng)營預(yù)算是年度的短期預(yù)算，短期預(yù)算要服從中長期預(yù)算。 國有資本經(jīng)營預(yù)算，是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)政府授權(quán)，以國有資產(chǎn)出資人的身份依法取得的國有資本經(jīng)營收入、安排國有資本經(jīng)營支出的專門預(yù)算。 國有資本經(jīng)營預(yù)算的建立依據(jù)是國家的雙重身份（企業(yè)所有者與強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)）之一的企業(yè)所有者身份，基于產(chǎn)權(quán)關(guān)系，企業(yè)所有者理應(yīng)享有經(jīng)營收益，并有自主支配、使用的權(quán)利。同時，國家作為強(qiáng)制性機(jī)構(gòu)擁有政治權(quán)利，應(yīng)當(dāng)合理安排收入與支出，實(shí)現(xiàn)國家利益、全民利益的最大化。
二、我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的建立歷程
1993年黨的十四屆三中全會提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，同時首次明確提出要“改進(jìn)和規(guī)范復(fù)式預(yù)算制度，建設(shè)政府公共預(yù)算和國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算，并可根據(jù)需要建立社會保障預(yù)算和其他預(yù)算”。1994年通過的《預(yù)算法》規(guī)定“中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制”。1995年1月1日《預(yù)算法》正式實(shí)施，復(fù)式預(yù)算取得法律地位。同年通過了《預(yù)算法實(shí)施條例》，規(guī)定各級政府復(fù)式預(yù)算，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算，進(jìn)一步明確了國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算將作為我國復(fù)式預(yù)算的一個獨(dú)立部分而建立。1998年財政部新“三定”方案提出“逐步建立起政府公共預(yù)算、資本金預(yù)算和社會保障預(yù)算制度”，“國有資本金預(yù)算”的提法代替了“國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算”。2002年十六大決定建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)的國有資產(chǎn)管理體制。2003年設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。2004年起北京、上海地方國資委試行當(dāng)?shù)氐膰匈Y本經(jīng)營預(yù)算制度。2006年末財政部部長金人慶在全國財政工作會議指出： 2007年中央財政將選擇中央直管企業(yè)和煙草行業(yè)企業(yè)，開展編制國有資本經(jīng)營預(yù)算試點(diǎn)，地方財政也要積極開展試點(diǎn)。2007年國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，規(guī)定當(dāng)年開始進(jìn)行試點(diǎn)，收取部分企業(yè)2006年實(shí)現(xiàn)的國有資本收益，中央本級國有資本經(jīng)營預(yù)算于2008年起正式實(shí)施，這標(biāo)志著我國國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的正式建立。
中國國企最初實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支、利潤全部上繳的調(diào)配政策。1994年我國開展分稅制改革，考慮到當(dāng)時企業(yè)沉重的社會包袱，暫停向國企征繳利潤，國企保留了全部稅后利潤，這樣的優(yōu)惠政策長達(dá)13年。至2007年國有資本經(jīng)營預(yù)算開始試點(diǎn)工作，國有資本經(jīng)營預(yù)算在全國穩(wěn)步推展開來，我國國企結(jié)束了“只吃請，不埋單”的歷史。自2007年期，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)行范圍不斷擴(kuò)大：2007年底財政部發(fā)布《中央企業(yè)國有資本收益收取管理辦法》，規(guī)定試點(diǎn)范圍為117家國資委監(jiān)管企業(yè)；2008年中國煙草總公司納入試行范圍；2009年中國郵政集團(tuán)公司納入試行范圍；2010年起教育部、文化部、農(nóng)業(yè)部等部委所屬652家企業(yè)納入預(yù)算范圍； 2012年2月財政部發(fā)文繼續(xù)擴(kuò)大中央國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍，四類企業(yè)被新劃入紅利上繳范圍，這些企業(yè)主要集中在服務(wù)業(yè)、咨詢、商貿(mào)、出版、電子、科研等領(lǐng)域。同時，2010年財政部下發(fā)《關(guān)于完善中央國有資本經(jīng)營預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》，規(guī)定從2011年起，適當(dāng)提高中央企業(yè)國有資本收益收取比例。
可見，擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍、適當(dāng)提高國有資本收益收取比例，進(jìn)一步建立完善的國有資本經(jīng)營預(yù)算，將是近幾年的工作任務(wù)之一。
三、關(guān)于我國現(xiàn)行國有資本經(jīng)營預(yù)算體系的幾點(diǎn)建議
我國國有資本經(jīng)營預(yù)算自2007年開始試點(diǎn)，目前已在全國穩(wěn)步推展開來，我國結(jié)束了13年國企“只吃請，不埋單”的歷史。由于國有資本經(jīng)營預(yù)算的建立沒有國外的經(jīng)驗(yàn)可供采納、我國重構(gòu)復(fù)式預(yù)算也正開始，因此國有資本經(jīng)營預(yù)算的推廣難免出現(xiàn)問題，通過分析筆者歸納總結(jié)了以下幾點(diǎn)建議：
1、明確國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制目標(biāo)
國有資本經(jīng)營預(yù)算作為復(fù)式預(yù)算的組成部分，其編制目標(biāo)應(yīng)與社會發(fā)展目標(biāo)對應(yīng)。國家是國有企業(yè)的所有者、出資人，理應(yīng)享有國有資產(chǎn)的收益權(quán)以及參與企業(yè)管理的權(quán)利。而我國正處于重要的轉(zhuǎn)型階段，同時面臨著世界經(jīng)濟(jì)困境，亟須找到新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，首要的任務(wù)是擴(kuò)大內(nèi)需，而居民收入是影響消費(fèi)的最重要因素。通過完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有企業(yè)利潤上繳比例，用以對社會保障的財政投入，可以提高居民消費(fèi)水平。
而目前國有資本經(jīng)營預(yù)算支出方向不明確，無法體現(xiàn)國企的社會責(zé)任。國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出主要包括資本性支出、費(fèi)用性支出、其他支出。其中資本性支出、費(fèi)用性支出在國企內(nèi)部、國企之間流動，其他支出則無具體規(guī)定。以山東省為例2008-2010年，山東省完成國有資本經(jīng)營預(yù)算支出12.49億元，其中資本性支出4.55億元，費(fèi)用性支出7.24億元，其他支出0.7億元，其他支出只占到了5.6%，剩下的大部分則在國企內(nèi)部、國企之間流動。有學(xué)者認(rèn)為，根據(jù)復(fù)式預(yù)算的收支對照原則，如果不對其他支出做出明確規(guī)定，則無法體現(xiàn)其嚴(yán)肅性，也為不同預(yù)算的相互擠占提供了可能性。但是僅在國企內(nèi)部、國企之間流動的國有資本經(jīng)營預(yù)算與國企服務(wù)社會的目的相背離，也與我國從大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)、服務(wù)民生、促進(jìn)社會公平正義的目標(biāo)不符。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)提高其他支出所占比例，并且明確規(guī)定支出方向及比例，將部分國有資本經(jīng)營預(yù)算用于民生問題的解決，以體現(xiàn)國企的社會責(zé)任、全民共享的所有權(quán)。
2、合理制定利潤上繳比例
2007-2011年國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤分別為1.62萬億元、1.18萬億元、 1.34萬億元、1.99萬億元、2.62萬億元。除了2008年受國際形勢影響，有較大幅度下降外，其余年度有較大增幅。數(shù)據(jù)顯示國企近幾年有較好的發(fā)展，但國企同時面臨著社會上對其通過市場壟斷、掌控資源獲利的強(qiáng)烈不滿，要求提高利潤上繳比例。但是由于我國國有企業(yè)性質(zhì)不同、所享資源不同，這客觀的造成了不同國企之間的不公平。因此，利潤上繳比例不可一刀切，一方面要反映由于資源不同帶來的影響；另一方面要保證公平，過高而不合理的上繳比例差距會打壓積極性，使得盈利差的企業(yè)從盈利好的企業(yè)那里分取了過多的好處。
瑞典采取的是高度統(tǒng)一的預(yù)算管理體制，來自國有企業(yè)的財政預(yù)算收入，主要是分紅和股權(quán)轉(zhuǎn)讓收入。其每家國有企業(yè)都有既定的分紅政策，分紅比例高的企業(yè)達(dá)50%，低的常年不需上繳利潤。我國對利潤上繳比例制定不應(yīng)刻意設(shè)上下限，而應(yīng)根據(jù)國企的具體受益、收益的情況科學(xué)地制定利潤上繳比例。
3、深化國企改革，實(shí)現(xiàn)國有資本變現(xiàn)收入
首先，現(xiàn)在我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，隨著“后發(fā)優(yōu)勢”的消失，經(jīng)濟(jì)增長率會隨著資本積累及GDP總量的增加而逐步放緩，傳統(tǒng)依靠外需拉動的經(jīng)濟(jì)增長方式必被內(nèi)需拉動替代。由于投資和消費(fèi)是擴(kuò)大內(nèi)需中此消彼長的一對矛盾，因此為提升內(nèi)需，要控制政府投資規(guī)模。 其次，現(xiàn)有國有資本經(jīng)營收入的來源主要是紅利上繳，面臨復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，大幅增長的利潤已難以維持太久，國有資本經(jīng)營收入也面臨減少的壓力。再者，事實(shí)顯示，推進(jìn)國有企業(yè)改革改制，國企適時退出經(jīng)營性市場，可以促使企業(yè)重新煥發(fā)出新的生機(jī)與活力，實(shí)現(xiàn)財政優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的職能，國有資本的變現(xiàn)也可以優(yōu)化國有資本經(jīng)營預(yù)算收入支出的結(jié)構(gòu)。因此，要擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍，逐步將鐵道、水利等中央部門管理企業(yè)以及中科院等事業(yè)單位管理企業(yè)納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算范圍。
4、硬化預(yù)算約束，加強(qiáng)審計監(jiān)督
國有資本經(jīng)營預(yù)算制度尚未完全構(gòu)建，監(jiān)管體系存在漏洞。結(jié)合當(dāng)前公共預(yù)算中出現(xiàn)對于“三公”經(jīng)費(fèi)的質(zhì)疑，如果已經(jīng)形成既得利益群體，阻礙改革的困難將會更大，因此國有資本經(jīng)營預(yù)算初步建立，應(yīng)當(dāng)自試行之初即嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明、權(quán)責(zé)明晰，一方面從外部監(jiān)督入手，要敢于接受社會的檢閱與批評，加強(qiáng)國資、財政、審計等部門之間的協(xié)調(diào)與配合，盡快制定國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的相關(guān)法規(guī)，嚴(yán)格對國有資產(chǎn)收益收繳、使用情況的審計監(jiān)督，另一方面從內(nèi)部監(jiān)督入手，組建團(tuán)隊(duì)、科學(xué)編制、加強(qiáng)監(jiān)督，以確保國有資產(chǎn)收益計劃的有效合理執(zhí)行。如果國有資本經(jīng)營預(yù)算無法做到公開公正，面對社會公眾日益高漲的參與國家管理的熱情，也必將成為社會公眾的眾矢之的。
