【摘要】筆者認(rèn)為,正確處理農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題,不僅在很大程度上決定著農(nóng)村稅費(fèi)改革的成敗,而且會(huì)直接影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定。本文就此問(wèn)題的成因及對(duì)策進(jìn)行了探討。
從2003年開(kāi)始,我國(guó)進(jìn)行了轟轟烈烈的農(nóng)村稅費(fèi)改革工作。通過(guò)近幾年的工作,稅費(fèi)改革取得了階段性成果。但是,鄉(xiāng)村兩級(jí)確確實(shí)實(shí)存在的債務(wù)問(wèn)題對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展造成的負(fù)面影響,也是困擾農(nóng)村稅費(fèi)改革向縱深發(fā)展的一個(gè)最主要的問(wèn)題。
農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題是正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革的一大難題,它既表現(xiàn)在稅費(fèi)改革中對(duì)現(xiàn)有債務(wù)問(wèn)題難處理,也表現(xiàn)在對(duì)稅費(fèi)改革后可能出現(xiàn)的新債務(wù)的難以防范。農(nóng)村債務(wù)的形成既有市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育不健全的原因,也有管理體制的制約。解決農(nóng)村債務(wù)問(wèn)題,必須從舊債和新債兩個(gè)角度來(lái)尋找途徑。
一、農(nóng)村債務(wù)的構(gòu)成及產(chǎn)生的原因
(一)農(nóng)村債務(wù)的構(gòu)成
1.向銀行、信用社的借款。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村(組)為完成各項(xiàng)達(dá)標(biāo)、退耕還林、退田還湖、減災(zāi)防災(zāi)及連年遞增的稅收任務(wù),從銀行、信用社借了不少貸款,累積債務(wù)較重,加上利息滾動(dòng),這筆債務(wù)還在不斷擴(kuò)大。2.向干部職工借的集資款。盡管國(guó)家三令五申反對(duì)非法集資,但面對(duì)日益膨脹的支出和虛假的財(cái)政遞增,農(nóng)村基層組織無(wú)法維持其正常運(yùn)轉(zhuǎn),通過(guò)向干部和職工高息集資便成為化解矛盾的途徑之一。3.其它欠款。目前鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村(組)存在著如招待費(fèi)、工程勞務(wù)、拖欠職工工資等名目繁多的欠款,這一類的債務(wù)雖然零散,但累計(jì)起來(lái)也不是一個(gè)小數(shù)目。
(二)農(nóng)村債務(wù)的特點(diǎn)及產(chǎn)生的原因
農(nóng)村債務(wù)的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是債務(wù)面廣;二是債務(wù)額大。農(nóng)村債務(wù)的形成,有內(nèi)在成因、體制機(jī)制成因及管理成因。
1.內(nèi)在成因主要表現(xiàn)在:一是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢、市場(chǎng)機(jī)制不健全。雖然社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)促進(jìn)了農(nóng)村市場(chǎng)的發(fā)育和成長(zhǎng),也促使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)按照市場(chǎng)供求關(guān)系作了很大的調(diào)整,但在調(diào)整過(guò)程中市場(chǎng)信息不靈、行政干預(yù)過(guò)多的矛盾仍很突出,致使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程緩慢。二是農(nóng)業(yè)科技投入不高,農(nóng)業(yè)產(chǎn)品沒(méi)有特色、沒(méi)有質(zhì)量、更沒(méi)有品牌,缺乏對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行系列化的深加工。多年以來(lái)農(nóng)民生產(chǎn)出來(lái)的東西或是賣不出去、或是賣不出價(jià)錢,農(nóng)村集體及農(nóng)民個(gè)人的收入始終上不去。2.體制機(jī)制成因:一是機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹。在地方財(cái)力不足又無(wú)法再增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況下,只得借債維持機(jī)構(gòu)運(yùn)行。二是人事管理體制不協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)多而雜,且絕大部分受縣級(jí)以上的條條管轄,鄉(xiāng)鎮(zhèn)既無(wú)機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán),又無(wú)人事管理權(quán),而這些機(jī)構(gòu)的人員費(fèi)用卻要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入中解決,人事權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)脫鉤情況嚴(yán)重。三是干部任用機(jī)制錯(cuò)位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的升遷,主要是看他們的政績(jī),一些干部為了做政績(jī),想方設(shè)法甚至不惜巧立名目負(fù)債建設(shè)“形象工程”和示范達(dá)標(biāo)工程。成功了的干部可能會(huì)得到升遷,而舉借的債務(wù)留給后任打理,結(jié)果是一任留一任,層層累積,債務(wù)的包袱越來(lái)越重。四是政府職能不明確。在現(xiàn)實(shí)生活中,政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象仍很嚴(yán)重,其一是部分地方政府興辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺乏科學(xué)論證,技術(shù)含量低,運(yùn)行質(zhì)量差;其二是對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大包大攬,甚至不惜虧本貼息,市場(chǎng)格局一旦發(fā)生變化,出路沒(méi)有了,債務(wù)卻平添不少。3.管理成因:主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是財(cái)稅管理體制不順。目前縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多實(shí)行收入上繳、支出下?lián)?按國(guó)稅、地稅、財(cái)政三塊包干分成的財(cái)政管理體制。這種雁過(guò)拔毛、層層集中財(cái)力的分配格局,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可用財(cái)力遠(yuǎn)不能維持正常需要,而且還存在“上面開(kāi)口子,下面拿票子”的現(xiàn)象,國(guó)家不斷出臺(tái)政策性增資,對(duì)一些支出標(biāo)準(zhǔn)作出硬性規(guī)定,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻無(wú)力承擔(dān)這些支出負(fù)擔(dān)。同時(shí),由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)普遍落后,導(dǎo)致征管中欠收嚴(yán)重、入庫(kù)不及時(shí),財(cái)政收入任務(wù)難以實(shí)現(xiàn),而上級(jí)下達(dá)的收入計(jì)劃盲目遞增,導(dǎo)致基層不得不借貸上交,違法操作。二是財(cái)務(wù)監(jiān)督不力。目前,在我國(guó)基層政權(quán)中,“以權(quán)代法”的現(xiàn)象非常普遍。在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn),以行政決議來(lái)確定收支框架,財(cái)政預(yù)算形同虛設(shè),預(yù)算執(zhí)行的隨意性大,預(yù)算與執(zhí)行兩張皮。在村(組)雖然實(shí)行了“村賬鎮(zhèn)管”、“村務(wù)公開(kāi)”,但收支無(wú)計(jì)劃,管理無(wú)秩序,缺乏內(nèi)部控制,群眾監(jiān)督更是一紙空文,大多數(shù)流于形式。加之一些鄉(xiāng)村干部搞短期行為,生活上講排場(chǎng),攀比成風(fēng),導(dǎo)致支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)收入,不得不高息舉債度日。
二、制止與防范新債的對(duì)策與思考
(一)開(kāi)展一批化解鄉(xiāng)村債務(wù)的試點(diǎn)
按照中央“制止新債、摸清底數(shù)、明確責(zé)任、分類處理、逐步化解”的要求,開(kāi)展一批化解鄉(xiāng)村債務(wù)的試點(diǎn),通過(guò)試點(diǎn)工作,推進(jìn)鄉(xiāng)村債務(wù)化解工作。
(二)規(guī)范基層政府行為,縮減支出
目前,對(duì)地方各級(jí)政府的事權(quán)缺乏明確的法律規(guī)范,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)做什么、不應(yīng)做什么缺乏明確的界定。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)應(yīng)按照公共財(cái)政的觀點(diǎn)予以理順,把基層政府的職能界定在行使國(guó)家政權(quán)及管理公共事務(wù)的范圍以內(nèi)。興辦任何企業(yè),不應(yīng)有政府行為,政府只能是從政策上扶持、從環(huán)境上創(chuàng)造、從工作上協(xié)調(diào)。進(jìn)行的集鎮(zhèn)建設(shè)和其他公益事業(yè)要量體裁衣,不能只求政績(jī),只講形象,而應(yīng)更多地考慮自身的承受能力。不要以“達(dá)標(biāo)升級(jí)”、“資金配套”等要求迫使基層政府直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。改革現(xiàn)有的人事用人制度,實(shí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、用人制度與財(cái)力配套相結(jié)合,事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合,精減機(jī)構(gòu),縮減人員開(kāi)支。比如,前幾年進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量上看是減少了,但人員的分流沒(méi)有得到妥善安置,基本上是“廟拆了,和尚沒(méi)有少”。由于資金有限,有的地方拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)外欠賬,甚至不惜擠占挪用上級(jí)撥付的各項(xiàng)?？?。因此,要真真實(shí)實(shí)精減機(jī)構(gòu),縮減人員開(kāi)支。
(三)強(qiáng)化鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制
為了加強(qiáng)鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理,鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)都實(shí)行了“縣管鄉(xiāng)用”和“鄉(xiāng)管村用”的管理制度,但可以說(shuō)大多數(shù)都流于形式。所以說(shuō)加強(qiáng)管理監(jiān)督機(jī)制、嚴(yán)格執(zhí)行制度是杜絕鄉(xiāng)村經(jīng)費(fèi)支出膨脹不可或缺的手段之一。而且,更重要的是要逐步建立健全鄉(xiāng)村財(cái)務(wù)管理體制,同時(shí)加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督,嚴(yán)格控制管理性支出。另外,還要提高鄉(xiāng)村干部的財(cái)務(wù)管理水平、強(qiáng)化其責(zé)任意識(shí)和公仆意識(shí)。
(四)發(fā)展經(jīng)濟(jì),增加集體收入
鄉(xiāng)村應(yīng)立足本地資源優(yōu)勢(shì),因地制宜,積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),增加集體收入,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。一方面,可選擇合適的項(xiàng)目,積極發(fā)展多種經(jīng)營(yíng),變資源優(yōu)勢(shì)為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì);另一方面,應(yīng)積極鼓勵(lì)農(nóng)戶發(fā)展個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)。村級(jí)可通過(guò)承包、租賃、入股和招商引資等形式獲得收入,增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。有了較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力,不但可用于清償舊債,更重要的是可降低農(nóng)村財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn),避免沒(méi)有經(jīng)濟(jì)承受能力的大額度債務(wù)再度發(fā)生。
作者：徐 昕
