【摘要】本文首先闡述了我國國庫集中收付制度改革的涵義及作用,分析了國庫集中收付制度改革的必要性,并深入分析了目前阻礙國庫集中收付制度改革的要素,最后針對這些問題提出了解決的對策和措施。
一、國庫集中收付制度的含義及作用
國庫集中支付制度就是對從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算,直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全程的監(jiān)控制度。其基本含義是:財政部門在中央銀行設(shè)立一個統(tǒng)一的銀行賬戶,各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立分類賬戶進(jìn)行集中管理;財政支出實行財政直接支付或授權(quán)預(yù)算單位支付,通過代理銀行將款項支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。財政資金的余額只保存在國庫單一賬戶。
實行集中支付,雖然不改變各部門、各單位的支出權(quán)限,但其作用在于建立起預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機(jī)制。財政部門掌握資金支付權(quán),可以根據(jù)資金的使用是否符合預(yù)算的規(guī)定而決定是否給予支付;將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者而不通過任何中間環(huán)節(jié),可以掌握每筆資金的最終去向,為從根本上杜絕在預(yù)算執(zhí)行中的克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象奠定基礎(chǔ)。如果這項改革實實在在地推進(jìn),不僅具有加強財務(wù)管理,提高資金使用效率的意義,更具有倡廉、堵亂的作用,意義非同一般。
二、國庫集中收付制度改革的必要性分析
我國現(xiàn)有的財政收付體系已越來越難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,嚴(yán)重影響了財政資金的使用效率。更主要的是財政收支信息遲緩,不能為及時編制預(yù)算,執(zhí)行分析和宏觀決策提供準(zhǔn)確依據(jù)。因此,改革現(xiàn)行的財政收付體系,實施國庫集中收付制度,創(chuàng)新財政管理方式和手段就顯得非常必要。
(一)實施國庫集中收付制度,是公共財政公開化、透明化的客觀需要
公共財政是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下,主要為滿足社會公共需要而進(jìn)行的政府收支活動,政府以社會和經(jīng)濟(jì)管理者的身份從市場上取得收入,并將這些收入用于政府的公共活動支出,為全社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù),保證國家機(jī)器的正常運轉(zhuǎn),實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。這就要求財政信息公開化、透明化,讓更多的公民有基本的知情權(quán),以公平與效率為原則,為預(yù)算的執(zhí)行創(chuàng)造良性的監(jiān)督環(huán)境,該管的一定要管理好,該辦的要集中財力辦好,不該辦的要堅決舍棄。而實施國庫集中收付制度可以使財政資金在收付上做到公平、公正和效率。
(二)實施國庫集中收付制度,是現(xiàn)代信息高速發(fā)展的客觀要求
人類最偉大的進(jìn)步可以說是網(wǎng)絡(luò)與人們生活的日益貼近。財政部門適應(yīng)信息化網(wǎng)絡(luò)化時代是大勢所趨。通過網(wǎng)絡(luò)化可以提高政府運行效率,減少財政開支,實現(xiàn)資源共享。同時通過網(wǎng)絡(luò)可以及時地對財政資金的執(zhí)行情況進(jìn)行信息反饋,有利于財政部門對預(yù)算執(zhí)行的分析和宏觀調(diào)控。
三、目前我國國庫集中收付制改革的障礙
我國國庫集中收支制度改革勢在必行,但有些相關(guān)政策和制度并沒有相應(yīng)地進(jìn)行改革,在一定程度上制約了國庫集中收付制度的全面推行。
(一)預(yù)算管理體制不規(guī)范
首先,我國財政資金中只有預(yù)算內(nèi)資金納入預(yù)算,成為國庫資金,所以當(dāng)前國庫集中收付制度只能是預(yù)算內(nèi)資金的集中收付。而真正意義上的國庫集中收付是指所有財政資金的集中收付,所以必須取消財政資金的預(yù)算內(nèi)外之分,并努力減少預(yù)算資金的流失,減少制度外資金。
其次,在預(yù)算批復(fù)的時間方面,我國目前預(yù)算批復(fù)不夠及時,從而造成預(yù)算執(zhí)行依據(jù)不充分、預(yù)算監(jiān)督不全面,無法滿足國庫集中收付制度中規(guī)定的“各支付單位的每項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)必須根據(jù)當(dāng)年批準(zhǔn)的預(yù)算收支計劃向財政部門按用途提出用款申請”的要求。
(二)財政信息系統(tǒng)的缺乏和銀行資金清算系統(tǒng)的不完善
我國的政府賬務(wù)是由征收機(jī)關(guān)、預(yù)算單位、財政部門和中央銀行的國庫部門同時管理的。財政部門只進(jìn)行經(jīng)費撥款等粗線條的核算,并不進(jìn)行逐筆支出核算,逐筆的支出核算是分散在預(yù)算單位進(jìn)行的,這樣財政無法實現(xiàn)對財政支出的逐筆審核和管理。即便有中央銀行的國庫會計,但由于我國中央銀行的國庫會計是不獨立的會計系統(tǒng),依附于中央銀行的銀行會計,不能體現(xiàn)自身的特點,不能充分和全面地反映國庫收支狀況,不能符合有效管理財政收支的要求。財政、征收機(jī)關(guān)、預(yù)算單位、國庫還沒能做到全面聯(lián)網(wǎng)。建設(shè)政府賬務(wù)網(wǎng)絡(luò),建立獨立的國庫會計,完善財政信息系統(tǒng)是勢在必行的。同時財政信息系統(tǒng)的完善不僅表現(xiàn)在設(shè)立政府財務(wù)網(wǎng)絡(luò),也表現(xiàn)在預(yù)算編制系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)等的建設(shè)上。另一方面,銀行資金清算系統(tǒng)的不完善影響了國庫資金及時有效地收付,因為在國庫集中收付制度中存在著大量的資金需要在中央銀行和各商業(yè)銀行,或商業(yè)銀行和商業(yè)銀行之間往來。
(三)國庫組織機(jī)構(gòu)不健全
經(jīng)過多年的改革完善,我們在財政部門和中央銀行基本建立了專門的國庫機(jī)構(gòu),但中央銀行中的國庫部門由于人員的觀念意識問題和曾經(jīng)國庫存款不計息、劃款不收費的無償代理等原因沒有受到足夠的重視,并缺乏一定的獨立性,嚴(yán)重影響了國庫部門各職能的發(fā)揮,尤其是監(jiān)督職能。同時有些地方的國庫委托商業(yè)銀行代理,有些地方未建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫等,這些問題的存在,使國庫的管理職能無法開展。實行國庫集中收付制度后,大量的財政資金撥付需通過財政國庫部門逐筆辦理,故組建有力的國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)是當(dāng)務(wù)之急。
四、完善國庫集中收付制度改革的對策
國庫集中收付制度的實施對提高財政資金使用效益、推進(jìn)財政管理的規(guī)范化、防止產(chǎn)生腐敗等都有重要的作用。因此,我們要結(jié)合實施過程中的實際情況及存在的問題,有的放矢地設(shè)計好對策。
(一)進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革
1.改革預(yù)算批復(fù)時間
目前,我國當(dāng)年預(yù)算由各屆人代會批準(zhǔn),再由財政部門、主管部門批復(fù)到基層單位,一般在當(dāng)年3月份左右才能到位。而國庫集中收付制度要求各部門、各單位在發(fā)生每項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時,須根據(jù)當(dāng)年年度預(yù)算向財政部門按用途提出用款申請,這顯然是不現(xiàn)實的。要實現(xiàn)按當(dāng)年批復(fù)的預(yù)算作為用款申請的依據(jù),我國各級財政預(yù)算批復(fù)的時間必須提前到上年12月31日前。在不能改變批復(fù)時間的情況下,也可以將預(yù)算執(zhí)行年度改為跨年制,即當(dāng)年的4月1日至次年的3月31日作為一個預(yù)算年度。
2.優(yōu)化預(yù)算科目
隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制和公共財政管理體制的建立,現(xiàn)行政府預(yù)算收支體系的缺點和局限性日益突出,如部門收支項目分類較粗,不利于細(xì)化預(yù)算編制和預(yù)算約束;分類方法和國際做法差別較大,缺乏可比性;財政、國庫對預(yù)算收支使用的科目歸類和口徑不一致。為了適應(yīng)當(dāng)前改革和發(fā)展的需要,必須對現(xiàn)有預(yù)算科目進(jìn)(上接第48頁)行全面、合理地改革。一方面要與國際慣例接軌;另一方面還要盡量與我國現(xiàn)行的科目體系銜接,體現(xiàn)現(xiàn)行收支分類的延續(xù)性和穩(wěn)定性?？颇矿w系的改革,既要包括財政預(yù)算內(nèi)收支,也要包括預(yù)算外收支,所有的政府收支都要在一套收支科目中反映。這樣,既為細(xì)化預(yù)算編制奠定了基礎(chǔ),又為國庫集中收付制度的建立提供了前提條件。
細(xì)化部門預(yù)算編制。實行部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍做法,是市場經(jīng)濟(jì)體制對財政管理體制的基本要求,是我國推行國庫集中收付制度的前提和基礎(chǔ)。部門預(yù)算是由各部門編制,經(jīng)財政部門審核后報人大審議通過的反映部門所有收入和支出的預(yù)算。細(xì)化部門預(yù)算編制,不僅可以提高預(yù)算編制的透明度,而且有利于防止預(yù)算執(zhí)行中的不規(guī)范做法,有利于人大等部門對預(yù)算的審查和監(jiān)督。同時,也能加強國庫對預(yù)算支出的剛性約束,充分發(fā)揮國庫的監(jiān)督作用。
(二)建立發(fā)達(dá)的財政管理信息系統(tǒng)和現(xiàn)代化的銀行支付系統(tǒng)
現(xiàn)代財政國庫管理應(yīng)與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的運用相匹配,繼續(xù)沿用傳統(tǒng)手工操作的做法是行不通的。在這方面,既有國外的成熟做法作借鑒,也有國內(nèi)其他領(lǐng)域的改革為榜樣。為了保證這項制度改革的有效性,需要建立管理先進(jìn)、操作可靠的財政管理信息系統(tǒng)和全國性的銀行清算系統(tǒng)。應(yīng)抓緊建立財政管理信息系統(tǒng)和國庫管理操作系統(tǒng),包括預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)、收入管理系統(tǒng)、國庫現(xiàn)金管理系統(tǒng)、國庫收入總分類賬系統(tǒng)、債務(wù)管理系統(tǒng)等。同時,還要建立和完善現(xiàn)代化的銀行支付系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng),為國庫集中收付制度的高效運行提供強大的技術(shù)支撐。
(三)充實國庫組織機(jī)構(gòu)
中央銀行代理國家金庫是現(xiàn)行法律所賦予的職責(zé),各級國家金庫應(yīng)充實人員、轉(zhuǎn)換角色、創(chuàng)新方法、充分發(fā)揮監(jiān)督職能。各級財政部門在單獨組建國庫管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上,應(yīng)按我國試點方案的要求,組建強有力的國庫支付執(zhí)行機(jī)構(gòu),即國庫支付中心,對財政資金審核、撥付和監(jiān)督工作進(jìn)一步延伸。
(四)完善其他配套措施
除完善上述三個方面的措施外,國庫集中收付管理制度改革還需完善以下配套措施:
1.科學(xué)選擇代理銀行
在改革初始階段,為減少改革成本,要充分利用現(xiàn)有商業(yè)銀行的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。確定代理銀行,原則上要按照市場經(jīng)濟(jì)原則,引進(jìn)競爭機(jī)制,通過招投標(biāo)進(jìn)行。根據(jù)目前我國實際,應(yīng)選擇國有商業(yè)銀行作為財政日常支付業(yè)務(wù)的代理銀行。對一些單項支付業(yè)務(wù),也可以指定資金實力雄厚、運行安全、清算系統(tǒng)發(fā)達(dá)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)設(shè)施健全的其他商業(yè)銀行負(fù)責(zé)代理。
2.解決國庫支票問題
在國庫集中收付制度改革中,應(yīng)引入國庫支票這一新型的金融工具。這種以財政資金作保證的金融工具,資信程度高,在支付過程中可以跨行、異地通兌,流動性強,易于為社會接受。但在國庫支票流通過程中,要有安全保障措施,需要制定《國庫支票管理辦法》和相應(yīng)的《專用支票管理辦法》。
3.進(jìn)一步規(guī)范會計集中核算制度
實行國庫集中收付制度改革,要充分發(fā)揮原有會計工作站或會計核算中心的作用,在此基礎(chǔ)上應(yīng)盡快制訂使原會計集中核算和現(xiàn)國庫集中收付銜接的相關(guān)規(guī)定和辦法,重新明確各預(yù)算單位的會計主體責(zé)任和義務(wù),以提高其加強財務(wù)管理的責(zé)任感,有效防止各預(yù)算單位轉(zhuǎn)嫁財務(wù)違規(guī)風(fēng)險。同時還要建立區(qū)域網(wǎng)絡(luò),實現(xiàn)信息共享,鞏固公共支出改革成果,加快國庫集中收付制度改革的步伐。
作者：孫 娟
