【摘要】隨著社會主義市場經(jīng)濟體制、投融資體制改革的深入和政府投資規(guī)模的擴大,基本建設(shè)和基建財務(wù)管理工作仍存在著財政監(jiān)管乏力、建設(shè)單位財務(wù)管理基礎(chǔ)工作薄弱、建設(shè)項目“三超”現(xiàn)象等普遍問題,需要進一步強化基本建設(shè)財務(wù)監(jiān)督管理,提高基本建設(shè)投資效益。
為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和投融資體制改革的需要,規(guī)范基本建設(shè)投資行為,切實履行財政職能,加強基本建設(shè)財務(wù)管理和監(jiān)督,強化財政支出預(yù)算管理,提高投資效益,財政部相繼出臺了《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》、《財政投資評審管理暫行規(guī)定》、《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》等一系列法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定,各級財政部門圍繞如何發(fā)揮財政財務(wù)管理職能進行了積極的探索,取得了明顯成效。由于基本建設(shè)工作專業(yè)性強、涉及面廣,財務(wù)制度比較獨立,管理難度大,在具體的實施中仍存在著體制不順、制度落實不到位、監(jiān)管力度不夠、資金浪費等問題,需要進一步研究和解決。為此,筆者就基本建設(shè)財政財務(wù)管理有關(guān)問題談?wù)勛约捍譁\的看法。
一、加強基本建設(shè)財務(wù)管理的必要性
(一)加強基本建設(shè)財務(wù)管理是進一步強化財政監(jiān)督的需要
基本建設(shè)財務(wù)管理制度明確了財政在基本建設(shè)管理中的主要職責(zé),一是貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī),制定基本建設(shè)資金管理辦法;二是組織調(diào)度財政性基本建設(shè)資金,編審、確定下達政府投資基本建設(shè)預(yù)算;三是在建設(shè)過程中參與基本建設(shè)資金的撥付、使用和管理,對政府投資的安全性、有效性進行監(jiān)管;四是對基本建設(shè)項目完工進行竣工結(jié)算審批和效益評價。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入,財政監(jiān)督職能不斷轉(zhuǎn)換和強化,管理監(jiān)督職能逐步擴張滲透到各個經(jīng)濟領(lǐng)域、涉及到方方面面,既有預(yù)算內(nèi)的,也有預(yù)算外的,既有國營的,也有集體的。但由于多種原因,財政的職能在基本建設(shè)領(lǐng)域沒有充分發(fā)揮,基建財政財務(wù)管理監(jiān)督相對滯后,投資效益不盡人意,進一步強化基本建設(shè)財務(wù)管理不僅是充分發(fā)揮財政職能的需要,更是規(guī)范建筑市場管理的需要。
(二)加強基本建設(shè)財務(wù)管理是進一步提高投資效益的需要
以最少的投入獲得最大的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益,是我國基本建設(shè)投資追求的最終目標。由于我國正處在社會主義初級階段,受生產(chǎn)力水平的局限,在基本建設(shè)方面不同程度地存在著超投資、超概算、超標準的“三超”現(xiàn)象,有的甚至出現(xiàn)“豆腐渣”工程、“半拉子”工程,勞民傷財。財政部門加強對基本建設(shè)財務(wù)管理監(jiān)督,對于推動經(jīng)濟建設(shè),提高基建投資效益有著極其重大的意義。
(三)是進一步加強廉政建設(shè)的需要
近幾年來,在我國基本建設(shè)領(lǐng)域里存在著不正當競爭、貪污受賄現(xiàn)象較為嚴重。為此,加大財政對基本建設(shè)財務(wù)監(jiān)督管理力度,能夠提高建設(shè)單位財務(wù)管理透明度,促進基本建設(shè)健康發(fā)展,能夠有效地解決基本建設(shè)中的不正當競爭,防止違法違紀、貪污受賄行為,抑制損失浪費現(xiàn)象的滋生和漫延。
二、從目前現(xiàn)狀看,基本建設(shè)和基建財務(wù)管理方面仍存在以下問題
(一)政府職能轉(zhuǎn)變不到位,傳統(tǒng)體制對基本建設(shè)財務(wù)管理仍然影響較大
目前,相當一部分單位從建設(shè)項目勘察、設(shè)計到施工,由業(yè)主全過程實施管理,尤其政府投資項目,建設(shè)單位自己管理的居多。在這種模式下,投資、建設(shè)、管理混為一體,行政權(quán)力直接介入工程項目的實施,很難形成有效的財務(wù)管理和監(jiān)督機制,既不利于資金的安全使用,又使工程質(zhì)量得不到保證。
(二)建設(shè)項目超投資、超概算、超標準現(xiàn)象普遍,浪費嚴重
基本建設(shè)投資概算有很大的隨意性,投資效益不準確、不真實,財政資金損失浪費嚴重。一是建設(shè)單位從部門利益出發(fā),通過不同渠道爭取項目和資金,不重視項目前期基礎(chǔ)工作,千方百計擴大投資規(guī)模,提高項目檔次,造成資金浪費。二是由于基本建設(shè)投資風(fēng)險約束機制還不健全,一些部門和單位責(zé)任心不強,工作中有章不循,盲目決策,導(dǎo)致項目投資效益低下。三是“重投入、輕產(chǎn)出”、“重資金、輕資產(chǎn)”。項目完成后竣工決算手續(xù)滯后,轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)手續(xù)辦不了,使政府投資形成的國有資產(chǎn)擱置,資產(chǎn)管理、維護也跟不上,直接造成國有資產(chǎn)損失。
(三)缺乏專業(yè)人才,建設(shè)單位財務(wù)管理基礎(chǔ)工作薄弱
少數(shù)建設(shè)單位忽視單位財務(wù)管理,注重爭項目、爭建設(shè)、爭速度,不抓內(nèi)部財務(wù)管理,不抓財經(jīng)制度貫徹執(zhí)行,基建單位財務(wù)管理制度不健全、不完善,監(jiān)督約束機制失控。大部分單位沒有專職基建財務(wù)人員,建設(shè)項目開始后,單位通常臨時組建一個基建班子,管理人員和臨時財務(wù)人員往往對基本建設(shè)程序和相關(guān)法律法規(guī)不了解,缺乏工程技術(shù)、工程建設(shè)的專業(yè)知識和財務(wù)管理經(jīng)驗,難以做到建設(shè)資金使用管理的科學(xué)化和財務(wù)管理的規(guī)范化。項目剛剛建成,基建班子及管理人員隨之被解散或者轉(zhuǎn)入生產(chǎn)管理,基建管理和財務(wù)管理經(jīng)驗難以積累,會計信息資料不能有效保全。
(四)財政財務(wù)監(jiān)管乏力
由于管理體制等方面的原因,財政財務(wù)管理職能并沒有真正到位。一是部門預(yù)算與基本建設(shè)銜接不到位,基本建設(shè)預(yù)算編制不夠細化。二是政府采購在工程領(lǐng)域推進遲緩,部分基建項目招投標流于形式。三是財政對基建項目的參與深度不夠,包括概預(yù)算設(shè)計、實施過程監(jiān)控、項目效益評價等。
三、強化基本建設(shè)財政財務(wù)監(jiān)督管理,提高基本建設(shè)投資效益的思路
(一)各級地方政府要規(guī)范建筑市場管理
一是地方政府要出臺政策,將所有建設(shè)項目、建設(shè)單位的財務(wù)管理都要納入同級財政管理,接受同級財政監(jiān)督,為財政做好基建財務(wù)管理工作創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。二是財政部門要加強與相關(guān)基本建設(shè)管理部門之間的協(xié)作,包括計委、審計、監(jiān)察、建委、規(guī)劃局等部門,轉(zhuǎn)變舊體制下的基建管理意識和工作程序,理順關(guān)系,明確管理職責(zé)和分工,及時溝通信息,形成整體合力,建立起權(quán)責(zé)分明、相互制約、科學(xué)規(guī)范的基本建設(shè)項目管理體制和運行機制。三是建立基本建設(shè)財政財務(wù)管理公開制度。對工程的概算,工程招標,工程決算等情況要向社會公開,接受社會的監(jiān)督。
(二)完善基本建設(shè)財務(wù)管理制度
一是各級財政部門要根據(jù)財政部已經(jīng)出臺的制度規(guī)定,配合有關(guān)部門,結(jié)合本地實際,建立和完善基本建設(shè)支出預(yù)算編制制度,投資項目概、預(yù)、決算審查和財務(wù)報表審核制度,投資效益分析報告制度。二是加強基本建設(shè)資金管理。不管是預(yù)算內(nèi)投資的,還是自籌資金投資的,其資金都應(yīng)進入財政基本建設(shè)資金管理“籠子”,接受同級財政部門的監(jiān)督,否則,財政部門不得辦理有關(guān)手續(xù),計委等部門不得批準投資項目計劃。
(三)嚴格預(yù)算管理,強化約束機制
基本建設(shè)預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分,各部門在編制年度預(yù)算時,將本部門的基本建設(shè)預(yù)算一并納入部門預(yù)算,既有利于統(tǒng)籌安排資金,提高建設(shè)資金使用效益,又能提高資金分配透明度,嚴格財政支出管理,防止擠占、挪用建設(shè)資金的行為。財政部門要從基建支出和財務(wù)管理入手,積極參與基建項目決策、組織、實施、監(jiān)督、控制、分析、總結(jié)等全過程。一是要把好項目建設(shè)的立項關(guān),財政部門必須參與建設(shè)項目技術(shù)的經(jīng)濟可行性分析和論證,確保立項準確性、科學(xué)性、項目建設(shè)的先進性、經(jīng)濟上的可行性、規(guī)模上的適度性、經(jīng)濟與環(huán)境生態(tài)上的同步性,防止重復(fù)建設(shè)、“半拉子”工程和“釣魚”工程。二是要強化財政投資評審制度,逐步形成有效的政府投資約束機制,財政部門要組織力量或委托社會中介機構(gòu)對建設(shè)項目概算、預(yù)算、價款結(jié)算和決算的單項審查以及項目全過程的審查,建設(shè)工程預(yù)算未經(jīng)財政部門及其委托中介機構(gòu)審查的,財政部門應(yīng)停止撥款,不辦理有關(guān)手續(xù),并限期糾正。三是要把好正在實施項目建設(shè)關(guān),進行定期或不定期的檢查,監(jiān)督項目是否按撥款進度進行施工,是否按施工圖方案施工,是否有偷工減料,是否使用假冒偽劣建筑材料等。對重點項目和財政投資的項目要派出專人進行負責(zé)管理,要建立一戶一卡檔案和臺賬管理,確保項目建設(shè)質(zhì)量和項目建設(shè)速度。四是要把好建設(shè)項目竣工決算關(guān),建設(shè)工程項目完工后,財政部門要會同中介機構(gòu)、建設(shè)單位,以設(shè)計概算和工程預(yù)算為依據(jù),認真審查建設(shè)項目的投資完成情況和交付使用資產(chǎn)情況,審查建設(shè)成本、費用開支,結(jié)余資金等,全面分析投資效果,并會同國有資產(chǎn)管理等部門,做好交付使用國有資產(chǎn)部分的審查。建設(shè)單位接到財政、審計等有關(guān)部門審查批復(fù)的意見后,建設(shè)項目方可投入使用。
(四)推行政府投資建設(shè)工程政府采購制度
實施建設(shè)工程政府采購,是落實國務(wù)院“標本兼治,重在治本”要求的具體措施,是加強建設(shè)項目管理和財務(wù)管理的治本之策。工程建設(shè)項目實施政府采購,由政府委托有建設(shè)、管理能力的機構(gòu)管理和建設(shè)。項目實行投資、建設(shè)、管理和使用四者分離,形成有效的監(jiān)督機制,達到提高政府投資效益和工程質(zhì)量的目的。
(五)落實基本建設(shè)管理程序
基本建設(shè)項目的時間跨度大都比較長,無論從技術(shù)上還是組織管理來看,都非常復(fù)雜,任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯,勢必影響全局,造成不可彌補的損失?；窘ㄔO(shè)必須嚴格按照規(guī)定的程序進行,資金在使用上要嚴格按照“先存后批,先批后用”的原則,具體撥款時,一是要按照基本建設(shè)進度撥款,二是要按照基本建設(shè)支出計劃撥款,三是要按照基本建設(shè)管理程序撥款,四是要按照各種來源渠道的資金同比例到位的原則撥款。
作者：段保明
