投資項(xiàng)目 政府集中代建 風(fēng)險(xiǎn)管理
為解決我國(guó)傳統(tǒng)投資體制下項(xiàng)目建設(shè)“投資三超”、質(zhì)量缺陷、工期拖延、腐敗滋生等問(wèn)題，近幾年，各地紛紛進(jìn)行代建制的試點(diǎn)與實(shí)踐。根據(jù)代建單位的性質(zhì)不同，代建分為集中代建與企業(yè)代建兩種模式。其中集中代建是政府將原先分散的、由各個(gè)部門自行建設(shè)的投資項(xiàng)目集中到一個(gè)專門成立的、常設(shè)性的代建機(jī)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)。采用政府集中代建模式有其優(yōu)越性和必要性，作為非營(yíng)利性的常設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)，代建單位能夠?qū)φ顿Y項(xiàng)目進(jìn)行集中、統(tǒng)一的專業(yè)化管理，有效地解決了政府投資項(xiàng)目中的“一次性業(yè)主”問(wèn)題；代建單位通過(guò)對(duì)多個(gè)項(xiàng)目同時(shí)組織材料設(shè)備集中采購(gòu)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化的采購(gòu)效益，相比分散的建設(shè)管理模式，減少了大量人力投入和節(jié)省了不少建設(shè)管理費(fèi)，從而發(fā)揮了規(guī)?；芾硇б妫淮▎挝灰允聵I(yè)單位身份出現(xiàn)，方便協(xié)調(diào)建設(shè)中的各種問(wèn)題，利于政府實(shí)施監(jiān)督與控制；代建單位屬于專業(yè)性機(jī)構(gòu)，可以充分發(fā)揮專業(yè)人才、技術(shù)以及經(jīng)驗(yàn)等優(yōu)勢(shì)，有利于提高政府投資項(xiàng)目的管理成本。但目前的政府集中代建模式，因制約機(jī)制、管理體制的不完善，還存在很多管理漏洞和風(fēng)險(xiǎn)，因此有必要對(duì)政府集中代建的風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行研究。
一、政府集中代建風(fēng)險(xiǎn)管理的必要性
政府集中代建機(jī)構(gòu)在多方監(jiān)督的大環(huán)境下，作為項(xiàng)目業(yè)主對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)管理，既要對(duì)政府負(fù)責(zé)，又要對(duì)使用單位負(fù)責(zé)。在項(xiàng)目代建管理中政府依然面臨如何有效控制超概算、延工期現(xiàn)象，解決標(biāo)前的人為操作、標(biāo)中的圍標(biāo)串標(biāo)、標(biāo)后的管理不到位等問(wèn)題。政府集中代建機(jī)構(gòu)在接受代建任務(wù)的同時(shí)，也成為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)主體和管理主體。雖然，政府集中代建機(jī)構(gòu)已通過(guò)與工程項(xiàng)目的總承包企業(yè)或勘察、設(shè)計(jì)、設(shè)備供應(yīng)、施工等企業(yè)簽訂合同，以合同形式實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目部分風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)和轉(zhuǎn)移，但政府集中代建機(jī)構(gòu)在投資、工期、質(zhì)量、廉政等管理方面依然面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，有必要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。
二、政府集中代建的風(fēng)險(xiǎn)及其原因分析
政府集中代建過(guò)程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要存在于以下環(huán)節(jié)：
1、策劃立項(xiàng)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為決策缺乏民主態(tài)度、效益理念和責(zé)任意識(shí)，不切實(shí)際過(guò)分追究“洋、大、全”，造成重復(fù)建設(shè)或國(guó)家財(cái)力、人力、資源的損失浪費(fèi)。
2、勘察設(shè)計(jì)、工程預(yù)算環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為設(shè)計(jì)單位或項(xiàng)目預(yù)算編制機(jī)構(gòu)接受申請(qǐng)單位或使用單位的請(qǐng)托，超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超范圍編制預(yù)算或故意提高建設(shè)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，為相關(guān)企業(yè)獲取更大利益。
3、施工企業(yè)選擇、招標(biāo)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為肢解工程，規(guī)避招投標(biāo)或采取圍標(biāo)、串標(biāo)等不正當(dāng)手段，誤導(dǎo)招標(biāo)決策。特別嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)、插手工程項(xiàng)目招投標(biāo)。
4、施工管理環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為通過(guò)變更設(shè)計(jì)增加額外工程量，提高工程造價(jià)，非法轉(zhuǎn)包或分包，使一些資質(zhì)不達(dá)標(biāo)或掛靠施工隊(duì)伍進(jìn)場(chǎng)施工。
5、工程監(jiān)理環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)為工程監(jiān)理單位只收費(fèi)不監(jiān)理或不認(rèn)真監(jiān)理，監(jiān)理工程師不到位或現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理人員與招投標(biāo)報(bào)名時(shí)人員不一致或形同虛設(shè)。
以上政府集中代建過(guò)程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)，究其原因主要在于：
?。ㄒ唬┐ㄖ品煞ㄒ?guī)不健全
地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐恼顿Y項(xiàng)目建設(shè)需要，紛紛試行政府集中代建制，但全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一成熟的政府集中代建模式可供參考，代建制目前仍處于試點(diǎn)與完善之中，尚未出臺(tái)相關(guān)的法律與規(guī)范性文件，各地的政府集中代建管理既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有困惑的瓶頸，往往在項(xiàng)目管理中找不到法律依據(jù)與具體的實(shí)施細(xì)則，存在管理盲區(qū)，缺少法律保障。
?。ǘ└髡块T職責(zé)不明確
實(shí)行政府集中代建后，投資、建設(shè)、審計(jì)、監(jiān)察等部門職責(zé)定位不明，時(shí)有缺位與越位現(xiàn)象。如投資主管部門、財(cái)政部門因存在信息不對(duì)稱等原因，對(duì)政府代建機(jī)構(gòu)提交的工程概算，缺少專業(yè)的審核環(huán)節(jié)，難以確定合理的建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及設(shè)定“真實(shí)”的項(xiàng)目投資控制目標(biāo)，對(duì)代建機(jī)構(gòu)也缺少合理的考核依據(jù)，因而在項(xiàng)目投資控制方面存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)主管部門、資源交易管理部門因過(guò)于追求程序時(shí)限與前置的細(xì)節(jié)問(wèn)題而牽制了代建機(jī)構(gòu)大量的時(shí)間與精力，從而影響整個(gè)工程進(jìn)度。審計(jì)部門在工程審計(jì)與財(cái)務(wù)竣工決算審計(jì)時(shí)的及時(shí)性問(wèn)題，影響了代建機(jī)構(gòu)后續(xù)的資產(chǎn)移交并實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的真正意義上的完結(jié)。在整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)過(guò)程中，紀(jì)檢監(jiān)察部門未能在重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理，為政府投資項(xiàng)目的健康建設(shè)保駕護(hù)航。
（三）使用單位角色定位不清晰
在項(xiàng)目建設(shè)的前期階段，使用單位往往主動(dòng)性不強(qiáng)，對(duì)使用功能、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、裝修標(biāo)準(zhǔn)等草率確認(rèn)，而在施工過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)不合理或不滿意的地方提出大量的功能變更或標(biāo)準(zhǔn)變化，有時(shí)政府集中代建機(jī)構(gòu)只能“屈從”使用單位的一些變更要求，從而不能對(duì)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及至建設(shè)內(nèi)容進(jìn)行有效的控制，并為此超投資和延誤工期。
（四）集中代建機(jī)構(gòu)組織、管理模式不盡完善
集中代建機(jī)構(gòu)內(nèi)部各環(huán)節(jié)信息流動(dòng)緩慢，投資控制的側(cè)重點(diǎn)與關(guān)鍵環(huán)節(jié)點(diǎn)把握不準(zhǔn)等問(wèn)題，有時(shí)造成“釣魚工程”、“三超工程”因素的滋生。由于建筑市場(chǎng)不完善，監(jiān)理單位發(fā)揮的作用比較有限，往往形成了“大業(yè)主、小監(jiān)理”現(xiàn)象。因此高素質(zhì)的施工、監(jiān)理、材料供應(yīng)單位的選擇，為政府投資項(xiàng)目提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，將大大減輕代建機(jī)構(gòu)對(duì)合同的標(biāo)后管理壓力。
?。ㄎ澹┘写C(jī)構(gòu)責(zé)任約束與績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全
由于人事制度改革和行政管理體制改革的滯后，使事業(yè)性質(zhì)的集中代建機(jī)構(gòu)在監(jiān)督制約與責(zé)任約束方面存在先天不足。對(duì)事業(yè)性代建機(jī)構(gòu)及其相關(guān)責(zé)任人本身的行政處罰，比法律制約力和經(jīng)濟(jì)利益制約力要弱得多?？?jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制缺乏或不盡完善，也影響了事業(yè)性代建機(jī)構(gòu)的監(jiān)督制約效應(yīng)。
