［摘 要］隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)的發(fā)展和民主法治建設(shè)的推進(jìn)，國(guó)家審計(jì)在參與國(guó)家治理中的地位與作用更加突出。根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展水平，基于國(guó)家社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合現(xiàn)有的審計(jì)體制，深入研究國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的功能、戰(zhàn)略目標(biāo)及主要任務(wù)，著力探討為進(jìn)一步拓展和深化國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理以期達(dá)成目標(biāo)和完成任務(wù)所應(yīng)考慮的國(guó)家審計(jì)的效率和實(shí)施效果、國(guó)家審計(jì)的成本及預(yù)算約束、國(guó)家審計(jì)的培訓(xùn)和能力提升、國(guó)家審計(jì)的宣傳與信息溝通以及國(guó)家審計(jì)的責(zé)任和業(yè)務(wù)邊界等問題,具有極其重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。�
?。坳P(guān)鍵詞］國(guó)家審計(jì)；國(guó)家治理；善治；免疫系統(tǒng)功能；審計(jì)風(fēng)暴；政府審計(jì)�
?。壑袌D分類號(hào)］F239.44 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］10044833(2012)01001006��
一、 國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的“免疫”功能和治理作用�
審計(jì)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，國(guó)家審計(jì)是最早出現(xiàn)的一種審計(jì)類型（或形式）。從國(guó)家審計(jì)的歷史沿革來看，國(guó)家審計(jì)產(chǎn)生與發(fā)展的基礎(chǔ)是國(guó)家委托代理關(guān)系的產(chǎn)生與維系，其最初的基本職能就是在委托代理關(guān)系中承擔(dān)監(jiān)督職能，以促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理和政治管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[1]。國(guó)家治理是階級(jí)社會(huì)最重要的政治現(xiàn)象之一，是國(guó)家的最高權(quán)威機(jī)構(gòu)通過立法、行政和司法機(jī)關(guān)以及國(guó)家與地方之間的分權(quán)對(duì)社會(huì)實(shí)施控制和管理的動(dòng)態(tài)過程。國(guó)家治理的本質(zhì)在于通過國(guó)家屬性及其職能的發(fā)揮緩解社會(huì)矛盾，以維持社會(huì)秩序。國(guó)家治理首要的和最基本的目的是維護(hù)政治秩序，保證政府能夠持續(xù)地對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行權(quán)威性的有效分配。階級(jí)性和社會(huì)性是國(guó)家治理的根本屬性。在社會(huì)主義中國(guó)，國(guó)家治理突出的是其社會(huì)性，即通過政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)職能的發(fā)揮來實(shí)現(xiàn)治理。回顧歷史，人們不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)正經(jīng)歷從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型。面對(duì)有史以來最為復(fù)雜的制度變遷問題，我們只有厘清國(guó)家在轉(zhuǎn)型時(shí)期的基本特點(diǎn)，從國(guó)家戰(zhàn)略的高度和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度摸清國(guó)家治理的主要脈搏，從而將國(guó)家審計(jì)置于為國(guó)家戰(zhàn)略服務(wù)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)家治理系統(tǒng)，才能充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理系統(tǒng)中的‘免疫系統(tǒng)’功能，促進(jìn)國(guó)家治理“善治”目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)，保障國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)繁榮和發(fā)展。�
基于經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化及文化多樣性的國(guó)際社會(huì)背景，“善治”已成為人類社會(huì)政治發(fā)展和國(guó)家治理的理想目標(biāo)。作為人類最重要的政治合法性來源，“善治”就是政府與公民對(duì)公共生活進(jìn)行合作管理，并共同努力以使公共利益最大化的管理活動(dòng)。無(wú)疑，走向“善治”是一個(gè)政治國(guó)家與公民社會(huì)長(zhǎng)期的良性互動(dòng)和共同治理的社會(huì)管理過程。在此過程中，公民參與公共事務(wù)管理的作用日益重要，而國(guó)家及其政府作為最重要的政治權(quán)力主體在公共治理中仍然具有核心的地位，并起著決定性的作用，即政府及其實(shí)施的“良政”或“仁政”是國(guó)家及其治理達(dá)至“善治”的關(guān)鍵。換言之，國(guó)家治理欲達(dá)到善治，政府必須先實(shí)現(xiàn)良政[2]。�
國(guó)家的善治包括合法、法治、透明、責(zé)任、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等基本要件，而政府的良政則應(yīng)具備民主、法治、責(zé)任、服務(wù)、質(zhì)量、效益、專業(yè)、嚴(yán)謹(jǐn)、透明、廉潔等基本要素。因此，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的善治，政府不僅應(yīng)是精干、高效、服務(wù)、廉潔、親民的政府，而且應(yīng)是民主、法治、透明、創(chuàng)新、有為的政府。國(guó)家治理的有效性不僅集中表現(xiàn)為政府安邦定國(guó)的有效程度，而且取決于是否具備一種強(qiáng)大的、能自律的、有內(nèi)聚力的政治體制和高效的、有免疫力的治理機(jī)制。這與國(guó)家和政府的合法性、組織性、結(jié)構(gòu)性、穩(wěn)定性及可持續(xù)性等因素直接相關(guān)。改革開放以來，社會(huì)主義中國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制改革總體上是一個(gè)循序漸進(jìn)、與時(shí)俱進(jìn)、持續(xù)探索、不斷創(chuàng)新、主動(dòng)變革、自我調(diào)適的發(fā)展過程，并逐漸形成了一種具有轉(zhuǎn)型特點(diǎn)的國(guó)家治理模式，即堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，推進(jìn)民主法治，維護(hù)改善民生，實(shí)施國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)性和政治經(jīng)濟(jì)體制的適應(yīng)性變革。�
從世界各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程來看，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理的有效工具，也是政府運(yùn)用審計(jì)的一種有效手段，它在國(guó)家治理中發(fā)揮了不可替代的作用。目前，國(guó)家審計(jì)的功能已經(jīng)從傳統(tǒng)的審核監(jiān)督逐漸發(fā)展成為國(guó)家治理控制系統(tǒng)的重要部分，并發(fā)揮著積極參與國(guó)家治理的功能。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步及政治開明的需要，公眾期盼國(guó)家審計(jì)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，以促進(jìn)廉潔、高效、務(wù)實(shí)政府的建立。國(guó)家審計(jì)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，并不是要監(jiān)督政府，而是要對(duì)政府權(quán)力及其運(yùn)行進(jìn)行制約和監(jiān)督。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，不受制約和監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用和腐敗。要防止濫用權(quán)力與滋生腐敗，就必須加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督[3]。�
2011年7月在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上劉家義審計(jì)長(zhǎng)從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度、經(jīng)濟(jì)全球化及國(guó)家審計(jì)事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度，提出了“審計(jì)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)’，是國(guó)家治理的重要組成部分”的重要論斷，并從國(guó)家審計(jì)的歷史發(fā)展過程、政治制度變遷、審計(jì)運(yùn)行機(jī)制和參與治理績(jī)效等方面全面系統(tǒng)深入地論述了國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的重要作用[4]。其精辟論述立意深遠(yuǎn)、高屋建瓴，對(duì)推動(dòng)國(guó)家審計(jì)理論研究、國(guó)家審計(jì)實(shí)踐探索及國(guó)家審計(jì)事業(yè)科學(xué)發(fā)展具有非常重要的指導(dǎo)意義。�
二、 國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的戰(zhàn)略目標(biāo)與主要任務(wù)�
國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展源于國(guó)家治理，國(guó)家治理的需求決定了國(guó)家審計(jì)的產(chǎn)生，國(guó)家治理的目標(biāo)決定了國(guó)家審計(jì)的方向。國(guó)家審計(jì)在特定歷史條件下遵循自身的內(nèi)在規(guī)律不斷演進(jìn)，其目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)和方式等都隨著國(guó)家治理的目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)和方式的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，并且始終在國(guó)家治理中發(fā)揮著不可替代的作用[4]。這些科學(xué)總結(jié)在國(guó)家審計(jì)領(lǐng)域變遷的過程中得到了有力的印證。中國(guó)國(guó)家審計(jì)事業(yè)發(fā)端于改革開放之后，那時(shí)的中國(guó)剛剛完成從以蘇聯(lián)為范例實(shí)現(xiàn)全能型國(guó)家治理到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展型國(guó)家治理的轉(zhuǎn)變。在摒棄高度全面計(jì)劃及全能國(guó)家治理體制之后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立，確立了以市場(chǎng)為資源配置的治理機(jī)制，強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)在國(guó)家治理中的重要作用。為配合價(jià)格機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)，市場(chǎng)迫切需要高質(zhì)量的會(huì)計(jì)信息，因而以監(jiān)督會(huì)計(jì)信息真實(shí)、公允為基礎(chǔ)，保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力的國(guó)家審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。1996年《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》明確規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立檢查被審計(jì)單位的會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、會(huì)計(jì)報(bào)表以及其他與財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益。�
黨的十六大以來，國(guó)家治理再次經(jīng)歷重大轉(zhuǎn)型，開始進(jìn)入社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)并重的新時(shí)代。黨的十六屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”，這標(biāo)志著國(guó)家治理理念發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，國(guó)家治理開始強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的、公正與和諧的社會(huì)建設(shè)?，F(xiàn)階段國(guó)家治理的特性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，國(guó)家治理經(jīng)歷著從注重效率優(yōu)先的發(fā)展型國(guó)家到公正價(jià)值訴求的和諧型國(guó)家治理模式的轉(zhuǎn)變；第二，國(guó)家治理從市場(chǎng)治理逐漸演變?yōu)槭袌?chǎng)、國(guó)家和社會(huì)多元并治；第三，國(guó)家治理作為一個(gè)滿足不同國(guó)家治理利益主體需求的過程，不僅是一種政治理論更是一場(chǎng)社會(huì)變革；第四，國(guó)家治理從被動(dòng)應(yīng)付到主動(dòng)應(yīng)對(duì)，再到推動(dòng)現(xiàn)代化和全球化的進(jìn)程。作為國(guó)家治理子系統(tǒng)的國(guó)家審計(jì)在特定的歷史環(huán)境下必然會(huì)轉(zhuǎn)變。我們?nèi)缒軌蚨聪ず桶盐諊?guó)家審計(jì)的特質(zhì)與發(fā)展態(tài)勢(shì)，則不難回答或解決不少有關(guān)國(guó)家審計(jì)的理論與實(shí)踐問題。比如，為什么中國(guó)廣泛開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)而國(guó)外并不存在？這可以從“國(guó)家審計(jì)需要相應(yīng)的國(guó)家治理公正價(jià)值訴求”中找到答案。又如，為什么近些年來國(guó)家審計(jì)逐步降低企業(yè)財(cái)務(wù)收支審計(jì)在全部審計(jì)工作中的比重而相應(yīng)提高效益審計(jì)的比重？這可以從“國(guó)家審計(jì)需要響應(yīng)市場(chǎng)、國(guó)家和社會(huì)多元并治”中找到答案。再如，為什么中國(guó)的國(guó)家審計(jì)堅(jiān)持以財(cái)政審計(jì)為永恒主題、2009年溫家寶總理在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上提出“財(cái)政資金運(yùn)用到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里”以及2010年新的《審計(jì)法實(shí)施條例》明確增加了對(duì)財(cái)政資金運(yùn)用實(shí)行跟蹤審計(jì)的范圍的規(guī)定？這更可以從“國(guó)家審計(jì)響應(yīng)國(guó)家治理作為一個(gè)滿足不同國(guó)家治理利益主體需求的過程，不僅是一種政治理論更是一場(chǎng)社會(huì)變革”中找到答案。�
最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織(INTOSAI)在其2005年至2010年策略規(guī)劃中曾提出最高審計(jì)組織的愿景：提供各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)最佳實(shí)務(wù)治理，協(xié)助各國(guó)政府增進(jìn)績(jī)效、強(qiáng)化透明度、明確責(zé)任、保持可信度、對(duì)抗貪污、提升公共信賴以及滿足公共利益的需要有效運(yùn)用公共資源等。也就是說，世界各國(guó)國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境的變化由傳統(tǒng)的監(jiān)督目標(biāo)向治理目標(biāo)轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)時(shí)代變革的需要。根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（2006年修訂）的規(guī)定，國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)是加強(qiáng)國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展?！笆濉币?guī)劃和《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》更加強(qiáng)調(diào)政府職能的有限性和有效性，將政府的作為限定在宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)與社會(huì)管理上，并明確提出政府創(chuàng)新管理，增強(qiáng)政府的執(zhí)行力和公信力。這表明政府改革已從政府的權(quán)利本位向責(zé)任本位轉(zhuǎn)變，而政府職能的轉(zhuǎn)變客觀上也要求審計(jì)職能創(chuàng)新，因此國(guó)家審計(jì)需要調(diào)整自身的工作重點(diǎn)，拓展新的審計(jì)領(lǐng)域，確立新的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。實(shí)際上，國(guó)家審計(jì)可以監(jiān)督被審計(jì)單位依法執(zhí)行國(guó)家的預(yù)算，進(jìn)而促進(jìn)政府依法行政，規(guī)范政府的行政行為，促進(jìn)政府行政的公開、公正和公平，促進(jìn)財(cái)政資金的有效使用，減少國(guó)家財(cái)政資金的損失浪費(fèi)，從而有利于廉潔高效政府的建設(shè)。�
三、 進(jìn)一步拓展和深化國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理應(yīng)注意的幾個(gè)問題�
為了進(jìn)一步拓展和深化國(guó)家審計(jì)參與國(guó)家治理，更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的“免疫”功能和治理作用，中國(guó)的國(guó)家審計(jì)宜立足于本國(guó)、著眼于世界，立足于民生、著眼于國(guó)計(jì)，立足于監(jiān)督、著眼于免疫，立足于審計(jì)、著眼于治理，并應(yīng)重視研究和解決國(guó)家審計(jì)的效率和實(shí)施效果、國(guó)家審計(jì)的成本與預(yù)算約束、國(guó)家審計(jì)的培訓(xùn)及審計(jì)能力、國(guó)家審計(jì)的宣傳和信息溝通以及國(guó)家審計(jì)的責(zé)任及業(yè)務(wù)邊界等審計(jì)理論與實(shí)踐問題。�
?。ㄒ唬?關(guān)于提高國(guó)家審計(jì)的效率和實(shí)施效果問題�
一般說來，監(jiān)督包括事前監(jiān)督、過程監(jiān)督和事后監(jiān)督。加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的事前監(jiān)督，可以防患于未然，但會(huì)增加審計(jì)的工作量，降低審計(jì)效率，加大審計(jì)的法律責(zé)任。在國(guó)家機(jī)關(guān)均已建立和實(shí)施內(nèi)部控制的環(huán)境下，國(guó)家審計(jì)的重點(diǎn)放在內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與審核方面可以提高審計(jì)效率，并發(fā)揮提前預(yù)防的作用。傳統(tǒng)意義上的審計(jì)監(jiān)督大多是事后監(jiān)督。國(guó)家審計(jì)要想在國(guó)家治理中更有效地發(fā)揮作用，則需要考慮和實(shí)施過程監(jiān)督，參與監(jiān)督戰(zhàn)略、安全政策的制定以及民主法治改革與建設(shè)的過程，但不應(yīng)直接參與決策及其制定過程。一般說來，過程監(jiān)督能夠較容易地獲得審計(jì)證據(jù)和相關(guān)資料，從而有利于降低事后審計(jì)的難度，減少事后審計(jì)的工作量。西方有曰：“陽(yáng)光系適宜的防腐劑，燈光是較好的警察”。過程監(jiān)督的效果類似于陽(yáng)光與燈光的作用，便于適時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)加以解決或提請(qǐng)?zhí)幚恚欣跍p少或避免損失浪費(fèi)。近年來，國(guó)家審計(jì)所實(shí)施的全過程監(jiān)督的跟蹤審計(jì)就是一種有益的實(shí)踐創(chuàng)新與探索[5]。�
十年前刮起的那場(chǎng)“審計(jì)風(fēng)暴”，客觀上也具有擴(kuò)大國(guó)家審計(jì)的影響、增進(jìn)人們對(duì)國(guó)家審計(jì)的認(rèn)識(shí)與理解、促進(jìn)社會(huì)對(duì)國(guó)家審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的重視及思考等積極意義。在那場(chǎng)“審計(jì)風(fēng)暴”中，審計(jì)人員的勞動(dòng)成果理當(dāng)?shù)玫綉?yīng)有的尊重、積極的肯定與評(píng)價(jià)。但囿于當(dāng)時(shí)的客觀條件及主觀認(rèn)識(shí)，嚴(yán)格的“問責(zé)風(fēng)暴”并沒有形成，即問責(zé)機(jī)制沒有真正建立和運(yùn)行，以致引起社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家審計(jì)的權(quán)威性和效果產(chǎn)生質(zhì)疑。這一方面反映了社會(huì)公眾對(duì)國(guó)家審計(jì)發(fā)揮促進(jìn)建立廉潔高效政府作用的關(guān)注與期望，另一方面也反映了國(guó)家審計(jì)在參與國(guó)家治理過程中尚有不少需要考慮和解決的問題。因此審計(jì)人員有必要深入研究和思考國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)與功能、效率和效果等問題。從某種意義上說，這也表明國(guó)家審計(jì)在走向“善治”的國(guó)家治理中具有重要性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、艱巨性及復(fù)雜性等特征。�
一般說來，國(guó)家建設(shè)及其成效可以通過國(guó)家能力與政治問責(zé)兩個(gè)維度加以考量，而實(shí)現(xiàn)政治問責(zé)主要依賴選舉、預(yù)算及審計(jì)制度，問責(zé)包括官僚問責(zé)、公民（參與式）問責(zé)以及水平問責(zé)等三種形式?！皶?huì)計(jì)資料是推進(jìn)民主的保姆，審計(jì)信息是政治問責(zé)的依據(jù)”。國(guó)家審計(jì)可以通過參與國(guó)家治理和推進(jìn)國(guó)家建設(shè)來實(shí)現(xiàn)政治問責(zé)，它主要是查核會(huì)計(jì)資料及其他信息，評(píng)價(jià)財(cái)政預(yù)算績(jī)效，進(jìn)而提出審計(jì)意見和建議。�
近十年來，審計(jì)人員及有關(guān)專家學(xué)者對(duì)影響審計(jì)效果的原因和對(duì)策進(jìn)行了較為深入的研究，并形成一些研究成果。諸多研究表明，國(guó)家審計(jì)效果的取得需要政府、審計(jì)機(jī)關(guān)及社會(huì)各界的共同努力。提高執(zhí)行力并建立問責(zé)機(jī)制是政府的責(zé)任，國(guó)家審計(jì)的責(zé)任是基于整個(gè)國(guó)家管理的需要，監(jiān)督政府是否有效履行了職責(zé)，并發(fā)現(xiàn)影響國(guó)家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種問題，提供相應(yīng)的建議和策略。社會(huì)各界的責(zé)任在于對(duì)國(guó)家審計(jì)的正確認(rèn)識(shí)及理解、積極支持和配合，以及有效溝通與鞭策，創(chuàng)造國(guó)家審計(jì)正常開展并發(fā)揮作用的有利條件，營(yíng)造有利于國(guó)家審計(jì)事業(yè)科學(xué)發(fā)展的良好氛圍[6]。�
?。ǘ?關(guān)于對(duì)待國(guó)家審計(jì)的成本與預(yù)算約束問題�
開展傳統(tǒng)的審計(jì)業(yè)務(wù)需要花費(fèi)一定的成本。國(guó)家審計(jì)要發(fā)揮強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督及預(yù)防功能，則需要一批高素質(zhì)的審計(jì)人員，也需要各領(lǐng)域?qū)I(yè)人士的參與和民眾的配合，因此較多的資源投入必然帶來較高的審計(jì)成本。國(guó)家審計(jì)的對(duì)象主要是與社會(huì)性公共資金的管理、使用有關(guān)的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其相關(guān)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支活動(dòng)，這些活動(dòng)的范圍非常大，有限的審計(jì)資源必然會(huì)直接影響審計(jì)的效果，加之，國(guó)家審計(jì)還要承接國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略方面的綜合審計(jì)等任務(wù)，審計(jì)經(jīng)費(fèi)不足問題更加凸顯。根據(jù)最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織的有關(guān)會(huì)議記錄，許多國(guó)家的審計(jì)機(jī)關(guān)都認(rèn)為預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足直接影響了審計(jì)工作的推行及成效。�
美國(guó)審計(jì)總署(GAO)的做法是將其專業(yè)稽核人員的職稱改為評(píng)估人員，將財(cái)務(wù)審計(jì)作為美國(guó)審計(jì)總署職責(zé)范圍中的一個(gè)較小部分，工作重心放在辦理計(jì)劃評(píng)估、專案調(diào)查、政策分析等業(yè)務(wù)上[7]。為了利用有限的審計(jì)資源，使國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中發(fā)揮更好的作用，國(guó)家審計(jì)需要明確最主要的審計(jì)范圍和最關(guān)鍵的審計(jì)領(lǐng)域。2008年3月，劉家義審計(jì)長(zhǎng)在中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)五屆三次理事會(huì)暨第二次理事論壇上指出:“按照審計(jì)目標(biāo)的要求，審計(jì)工作的首要任務(wù)就是維護(hù)國(guó)家安全，保障國(guó)家利益，推進(jìn)民主法治，促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?！?#65533;
在成本控制和預(yù)算約束的條件下，國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)將關(guān)系國(guó)計(jì)民生等重要領(lǐng)域的公共性社會(huì)資金和問題作為重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象，如能源領(lǐng)域、金融領(lǐng)域、糧食儲(chǔ)備、環(huán)境問題、產(chǎn)業(yè)安全問題、失業(yè)問題、政府公職人員的貪污腐敗問題等，按照重要程度的不同安排有限的國(guó)家審計(jì)資源，將審計(jì)人力、時(shí)間及經(jīng)費(fèi)集中安排于高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，并進(jìn)行嚴(yán)密而深入的查核。�
?。ㄈ?關(guān)于增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的培訓(xùn)及審計(jì)能力問題�
國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)任務(wù)繁重，每年要忙于實(shí)施各種審計(jì)，因而在審計(jì)人員的培養(yǎng)、審計(jì)知識(shí)的溝通交流等方面的安排比較有限。為了進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的新要求和社會(huì)公眾的新期待，更好地發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的“免疫”功能和治理作用，國(guó)家審計(jì)需要從專業(yè)技能、管理知識(shí)、服務(wù)理念等諸多方面加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的培訓(xùn)力度，提高其執(zhí)業(yè)能力。審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督各級(jí)政府財(cái)政收支和國(guó)有企事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支，業(yè)務(wù)量巨大，國(guó)家審計(jì)人員只有在具備了財(cái)務(wù)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)等多方面專業(yè)知識(shí)的基礎(chǔ)上，才有可能很好地勝任工作，不辱使命。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展客觀上也要求審計(jì)人員必須具備較高的專業(yè)理論素養(yǎng)、實(shí)際業(yè)務(wù)水平、溝通交流技巧及職業(yè)判斷能力等綜合素質(zhì)。為確保審計(jì)人員具備必要的知識(shí)與技能以及一定的專業(yè)水準(zhǔn)與勝任能力，更好地適應(yīng)參與國(guó)家治理的實(shí)際需要，國(guó)家審計(jì)應(yīng)更加重視和加強(qiáng)培訓(xùn)工作，不斷提升審計(jì)人員的執(zhí)業(yè)能力。�
最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在成立50周年之際所提出的未來五年策略規(guī)劃不僅包括以任務(wù)為導(dǎo)向的專業(yè)能力培養(yǎng)目標(biāo)，而且還包括專業(yè)準(zhǔn)則制訂和審計(jì)知識(shí)分享等目標(biāo)。其中，專業(yè)能力培養(yǎng)的目的是通過訓(xùn)練、技術(shù)支持及各項(xiàng)發(fā)展計(jì)劃，加強(qiáng)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的專業(yè)能力，具體的訓(xùn)練措施包括研討會(huì)、地區(qū)性小組訓(xùn)練、國(guó)際組織技術(shù)發(fā)展計(jì)劃。�
鑒于此，國(guó)家審計(jì)需要根據(jù)現(xiàn)有的審計(jì)體制和審計(jì)業(yè)務(wù)實(shí)際，借鑒國(guó)內(nèi)外成熟的培訓(xùn)經(jīng)驗(yàn)，建立國(guó)家審計(jì)人員培訓(xùn)發(fā)展體系，增加國(guó)家審計(jì)人員培訓(xùn)力度，確保國(guó)家審計(jì)人員具備相應(yīng)的專業(yè)水準(zhǔn)與勝任能力，以適應(yīng)其參與國(guó)家治理的客觀需要。�
?。ㄋ模?關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的宣傳和信息溝通問題�
在現(xiàn)代政府新公共管理中，國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)扮演著更加重要的角色，它不僅要履行傳統(tǒng)的財(cái)政審計(jì)職責(zé)，而且還要承擔(dān)政府績(jī)效考核的職責(zé)?，F(xiàn)代國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府的行為及其結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和控制，不僅有利于政府治理和風(fēng)險(xiǎn)管理，而且也有利于廉潔高效政府的建立。�
國(guó)家審計(jì)工作的開展需要進(jìn)行充分而有效的溝通以取得相關(guān)部門的理解與配合，進(jìn)而提高審計(jì)效率并節(jié)約審計(jì)資源，同時(shí)也需要公眾的積極參與和密切關(guān)注，公眾的參與和關(guān)注有利于增強(qiáng)審計(jì)審計(jì)建議的執(zhí)行力，提高相關(guān)問題解決的效率。在法律許可的范圍內(nèi)，國(guó)家審計(jì)應(yīng)采取各種有效的方式及方法，包括與網(wǎng)絡(luò)、媒體間建立起良好的互動(dòng)關(guān)系，以增強(qiáng)審計(jì)的透明度。�
加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的宣傳和信息溝通工作，有利于國(guó)家審計(jì)工作的順利開展及其“免疫”功能與治理作用的正常發(fā)揮，有利于提高政府工作及其成效的透明度，有利于公民有序地參與政治，進(jìn)而推進(jìn)國(guó)家的民主法治并促進(jìn)國(guó)家走向“善治”。�
?。ㄎ澹?關(guān)于明確國(guó)家審計(jì)的責(zé)任及業(yè)務(wù)邊界問題�
國(guó)家審計(jì)的責(zé)任是通過對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審核、評(píng)價(jià)和控制等一系列的監(jiān)督活動(dòng)，保證國(guó)家公共資金的安全和效益，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康運(yùn)行。1977年10月最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在秘魯利馬召開的第九屆大會(huì)上通過的《利馬宣言――審計(jì)規(guī)則指南》曾指出：審計(jì)本身是整個(gè)控制系統(tǒng)必不可少的組成部分，其目的是要盡早地揭露背離公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、違背資源管理的合法性、效率、效果和經(jīng)濟(jì)原則的現(xiàn)象，以便在發(fā)現(xiàn)上述各種情況時(shí)，盡可能早地采取改正措施，使當(dāng)事人承擔(dān)責(zé)任、賠償經(jīng)濟(jì)損失或采取措施防止重犯。國(guó)家和政府的責(zé)任是保證國(guó)家公共資金的安全和效益，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康運(yùn)行。�
國(guó)家審計(jì)的業(yè)務(wù)邊界或國(guó)家審計(jì)的領(lǐng)域，與國(guó)家審計(jì)的責(zé)任直接相關(guān)，隨國(guó)家治理內(nèi)涵的豐富而豐富，隨國(guó)家治理外延的拓展而拓展。國(guó)家審計(jì)可以在國(guó)家治理中發(fā)揮監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議等作用，但不能擔(dān)任決策者的角色，應(yīng)避免參與行政決策和經(jīng)濟(jì)決策。國(guó)家審計(jì)如參與行政決策和經(jīng)濟(jì)決策，將會(huì)從形式上和實(shí)質(zhì)上失去其獨(dú)立性和公信力，并且還會(huì)增加本應(yīng)由政府和企業(yè)承擔(dān)的法律責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，國(guó)家審計(jì)在中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期特殊領(lǐng)域內(nèi)持續(xù)、高效、有力地發(fā)揮作用也不能脫離國(guó)家治理內(nèi)在變遷的特定要求。�
劉家義審計(jì)長(zhǎng)提出的“免疫系統(tǒng)”理論正是在洞悉了國(guó)家治理轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)家審計(jì)的實(shí)際，對(duì)國(guó)家審計(jì)這個(gè)國(guó)家治理的子系統(tǒng)進(jìn)行了特定化與概念化。作為國(guó)家治理“免疫系統(tǒng)”的國(guó)家審計(jì)以“推進(jìn)法治，維護(hù)民生，推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展”作為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)，來實(shí)現(xiàn)維護(hù)人民群眾根本利益的目標(biāo)。“免疫系統(tǒng)”理論的提出響應(yīng)了國(guó)家治理從被動(dòng)應(yīng)付到主動(dòng)應(yīng)對(duì)的轉(zhuǎn)變。但正如國(guó)家治理受到現(xiàn)代化和全球化的挑戰(zhàn)一樣，國(guó)家審計(jì)“免疫”作用同樣面臨著現(xiàn)代化和全球化的沖擊，即在全球化的壓力下自我修正、自我進(jìn)化，同時(shí)符合國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)代化的發(fā)展需要，而在全球化壓力下，自我修正和自我進(jìn)化又推進(jìn)著全面現(xiàn)代化進(jìn)程。全球化既帶來了國(guó)際制度國(guó)內(nèi)化和國(guó)內(nèi)制度國(guó)際化的全新工作情景及思維方式，又帶來了國(guó)外發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)潮流與國(guó)內(nèi)不完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度之間的碰撞，還帶來了權(quán)力資本、金融資本和產(chǎn)業(yè)資本的深層次、多維度交織。因此，國(guó)家審計(jì)人員開展審計(jì)工作需要同時(shí)兼具國(guó)際化與民族化的思維方式，對(duì)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要有正確的認(rèn)識(shí)，具有超越市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身而結(jié)合政治、法律、民生、社會(huì)等多元因素的開闊視角，擁有足夠的勝任能力以發(fā)現(xiàn)并處理審計(jì)問題，從而有效保證國(guó)家治理機(jī)制的長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)。�
由此可見，國(guó)家審計(jì)在參與國(guó)家治理并走向善治的過程中，應(yīng)當(dāng)服從并服務(wù)于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，在國(guó)家治理中發(fā)揮不可替代的作用。當(dāng)然，國(guó)家審計(jì)并非萬(wàn)能，不能“包打天下”，不應(yīng)超越本身的職能和基本性質(zhì)以及法定的權(quán)限與業(yè)務(wù)邊界去承擔(dān)無(wú)法實(shí)施的任務(wù)和無(wú)法履行的責(zé)任。�
