國務院發(fā)展研究中心課題組
世界上很多國家在公共資產(chǎn)管理方面已有許多經(jīng)驗和探索。由于各國的政治體制、行政管理體制和財政管理體制不同，各國公共資產(chǎn)管理體制各具特色，其中較具代表性的有日韓模式、德澳模式、美加模式和巴西模式等四種管理模式。
一、日韓模式：由財政部直接負責政府公共資產(chǎn)的管理
日本、韓國兩國的行公共資產(chǎn)管理模式可以概括為“財政部--主管部門”模式。即由財政部門負責綜合管理，由各行政部門負責具體管理。
日本將國家提供的用于國家事務和事業(yè)的資產(chǎn)，如政府辦公樓、公務員宿舍、國立學校等稱為公用資產(chǎn)。日本公用資產(chǎn)的綜合管理由財務省負責，具體管理由各相關省、廳負責。財務省的綜合管理內容主要包括對各行政機構資產(chǎn)“購置”和“處置”進行審批，以及統(tǒng)計匯總各省、廳國有資產(chǎn)情況等。
韓國將政府用于辦公、事業(yè)和公務員居住的財產(chǎn)，如辦公樓、公務員住宅等稱為公用財產(chǎn)。韓國財政經(jīng)濟部是統(tǒng)籌和管理全國國有財產(chǎn)的部門，中央政府的各部門、團體負責本部門、團體國有財產(chǎn)的具體管理。但需要配置和處置財產(chǎn)時，各主管部門要制定處置計劃和預算，報財政經(jīng)濟部；財政經(jīng)濟部再根據(jù)各部門的情況制定統(tǒng)一的計劃和預算，報國務會議審議，最后由總統(tǒng)批準。財政經(jīng)濟部有權要求各主管部門提交國有財產(chǎn)管理報告和有關資料，有權要求各主管部門停止或改變國有財產(chǎn)的用途，也可改變國有財產(chǎn)的主管部門并轉走國有資產(chǎn)管理預算，或者由財政經(jīng)濟部直接管理。
二、德澳模式：由隸屬于財政部的專門機構負責聯(lián)邦政府公共資產(chǎn)管理
德國和澳大利亞，聯(lián)邦政府資產(chǎn)由財政部門所屬的機構負責，并在全國成立分支機構管理分布全國的聯(lián)邦資產(chǎn)，其特點可以概括為“財政部一直屬局”模式。
（一）在財政部下設立資產(chǎn)管理局統(tǒng)一管理政府資產(chǎn)。德澳模式的突出特點就是由財政部門統(tǒng)一管理所有政府資產(chǎn)，并通過下設資產(chǎn)管理局來實施具體管理。德國在聯(lián)邦、州、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府設有隸屬于同級財政部門的專門資產(chǎn)管理機構。聯(lián)邦資產(chǎn)管理局是管理聯(lián)邦資產(chǎn)的主要部門，負責資產(chǎn)管理的大部分具體工作，財政部負責資產(chǎn)的預算管理，并對一些重要資產(chǎn)的出售，如土地及其附屬物的出售，實行審批。澳大利亞聯(lián)邦資產(chǎn)主要由財政部下屬的資產(chǎn)管理局負責，具體包括房產(chǎn)、車輛的配置、維修和保養(yǎng)。聯(lián)邦、州和地方政府中實施具體的資產(chǎn)管理的機構，都要向同級財政部門報告資產(chǎn)管理的情況。同時財政部對資產(chǎn)管理機構及其他部門的資產(chǎn)保留一定的控制權，主要表現(xiàn)在財政部要制定資產(chǎn)使用、消耗、轉移等的規(guī)章制度和標準；資產(chǎn)管理機構必須向財政部證明他們有能力對資產(chǎn)實施有效管理；財政部有權向資產(chǎn)管理機構提出相關要求等。
（二）從形成到處置的全過程資產(chǎn)管理。澳大利亞財政部下設資產(chǎn)采購局、資產(chǎn)管理局、資產(chǎn)出售局，分別負責政府資產(chǎn)采購、管理和出售，構成了從形成到處置的資產(chǎn)管理鏈條。同時資產(chǎn)管理局、采購局和出售局必須向財政部定期提交資產(chǎn)和資金使用情況報告，財政部向國會提交預算并匯總資產(chǎn)管理情況，必要時對政府資產(chǎn)管理情況進行審計。
（三）政府辦公用房和設施設備商業(yè)化管理。澳大利亞聯(lián)邦政府通過財政部和金融管理部下設的資產(chǎn)管理機構對政府資產(chǎn)實行商業(yè)化管理。該機構的主要任務是為政府各部門提供辦公樓宇、設施設備維護、安裝和建設服務，以幫助用戶更好地利用他們的辦公樓宇、設施設備。該機構在全國各地都有分支機構和倉庫網(wǎng)絡。其商業(yè)化管理方式包括計劃管理、項目管理、整體項目服務、合同管理、專家咨詢等。它通過為政府公共部門用戶提供誠實的、職業(yè)化的服務，來實現(xiàn)政府資產(chǎn)的保全和有效利用。
三、美加模式：管理制度、資產(chǎn)預算由財政部負責，日常管理由獨立于財政部的機構負責
美加模式中，財政部負責政府資產(chǎn)預算管理，制定統(tǒng)一的管理制度和法規(guī)，并設立相對獨立的專門的資產(chǎn)管理機構，負責政府公共資產(chǎn)管理的具體事務。該模式也可以概括為“財政部一管理局”模式，以美國、加拿大等國家為代表，主要有以下一些做法。
（一）聯(lián)邦政府的公共資產(chǎn)由專門資產(chǎn)管理機構統(tǒng)一管理。美國總務署是聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理的執(zhí)行機構，具體負責管理事務，專司聯(lián)邦政府機構的政府供應和采購管理、車輛購買和租賃服務管理、動產(chǎn)管理，以及政府閑置資產(chǎn)和房產(chǎn)管理。加拿大聯(lián)邦公共工程和政府服務部為政府公共資產(chǎn)管理機構，并負責為整個聯(lián)邦政府提供后勤服務。
（二）嚴格的預算管理及績效考核。美國和加拿大的政府資產(chǎn)預算管理都特別嚴格，政府各個部門的物資采購有預算控制，各個部門內設專人負責采購工作。美國財政部及總統(tǒng)行政預算管理辦公室負責聯(lián)邦政府資產(chǎn)的預算管理。辦公用房新建、修繕、日常管理等預算費用，由總務署統(tǒng)一向財政部和總統(tǒng)行政預算管理辦公室申請；房產(chǎn)以外的其他政府資產(chǎn)如計算機、汽車等，預算則體現(xiàn)在使用部門的預算當中，由各部門分別申請，上述預算都必須經(jīng)國會批準才能執(zhí)行。加拿大公共工程和政府服務部向財政部和國庫委員會申請房產(chǎn)購置預算，按統(tǒng)一標準配置各部門的辦公用房。美國總務署公共建筑服務中心還對聯(lián)邦政府的房產(chǎn)績效進行監(jiān)管。該機構對房產(chǎn)管理績效的目標設置和考核工作有許多指標：每平方英尺的營運費用、營運成本、營運盈余資金、無收益面積、客戶滿意度調查、安全滿意度調查、租賃成本與私營公司成本比較等。這些指標考核的內容，與預算安排直接掛鉤。
（三）集中化、專業(yè)化的車輛及房產(chǎn)管理。車輛及房產(chǎn)是政府公共資產(chǎn)中單位價值較大的主要資產(chǎn)，對其實行集中管理、專業(yè)化管理是美國和加拿大的共同做法。美國總務署下設的聯(lián)邦供應服務中心，專司聯(lián)邦政府機構的政府供應和采購管理，為各聯(lián)邦機構提供車輛購買和租賃專業(yè)化服務；公共建筑服務中心，專司政府閑置資產(chǎn)和房產(chǎn)管理。加拿大公共工程和政府服務部房地產(chǎn)服務公司集中統(tǒng)一管理聯(lián)邦政府所有房地產(chǎn)(包括國家公園、軍事基地、監(jiān)獄、港口、機場等)，并為各部門提供工程設計等專業(yè)和技術服務。這種管理方法的優(yōu)點是政府房地產(chǎn)資源能得到有效配置，既能及時滿足各部門辦公用房的需求，又使辦公用房得到充分合理利用。
（四）規(guī)范化、程序化的閑置資產(chǎn)處置管理。重視閑置資產(chǎn)的處置管理也是美加模式的一個顯著特點。加拿大法律規(guī)定，聯(lián)邦政府及各部門閑置資產(chǎn)，必須交由公共工程和政府服務部集中統(tǒng)一處理，其他任何部門不得擅自出售。政府不需要的動產(chǎn)，包括舊飛機、船舶、汽車、家具等，一般集中處理，或以舊換新。處置政府閑置資產(chǎn)堅持以下原則：使資產(chǎn)獲得最大經(jīng)濟價值；為各部提供的服務效率高、效益好；按閑置資產(chǎn)現(xiàn)狀就地銷售，減少交易的法律責任；出售要有競爭，公開、公平、公正，經(jīng)得起檢驗。美國聯(lián)邦政府閑置資產(chǎn)交由公共建筑服務中心負責處置，有調撥給其他聯(lián)邦機構、州、地方政府，贈與合格的非盈利性組織，公開出售等幾種處置方式。規(guī)范化、程序化、公開化的閑置資產(chǎn)處置，提高了資產(chǎn)再配置的效率，杜絕了政府公共資產(chǎn)“出口”的腐敗，為政府樹立了公開、公正的形象。
四、巴西模式：由計劃預算管理部的聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處負責日常管理
巴西的政府公共資產(chǎn)由計劃預算管理部負責，下設聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處負責具體管理。由于巴西與其他國家不同，管理預算的部門不是財政部，因此形成了特殊的“預算部-管理局”管理模式，但其管理特點的實質與“財政部-直屬局”模式相同。
（一）巴西聯(lián)邦政府公共資產(chǎn)的主管機構為聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處。1998年以前，聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處（副部級）設在聯(lián)邦財政部，1999年，為了與預算管理相結合，將聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處由財政部劃入計劃預算管理部（巴西聯(lián)邦政府預算編制職能由計劃預算管理部負責）。聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處總部下轄7個局；在全國分設27個地區(qū)資產(chǎn)管理局和2個區(qū)域性資產(chǎn)管理代表處。聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處主要負責聯(lián)邦政府不動產(chǎn)的管理，管理對象是 2.4萬個政府大樓和52.4萬塊土地。聯(lián)邦政府的動產(chǎn)由各部門自己管理。
（二）巴西政府以法律形式確定對公共資產(chǎn)的保護和管理。巴西聯(lián)邦憲法是政府公共資產(chǎn)管理的根本法律基礎，對聯(lián)邦政府公共資產(chǎn)的范圍及管理原則作了明確規(guī)定。巴西政府的公共資產(chǎn)分為以下三類：1、一般資產(chǎn)，即人民共同所有、共同使用的資產(chǎn)，如公路、鐵路、碼頭等等。2、特殊資產(chǎn)，即各級國家機關占有、用來為公眾服務的資產(chǎn)，如各級立法、行政、司法機構占有使用的辦公樓、車輛、設備等。3、自然資產(chǎn)，即公有的土地、森林、湖泊、河流、礦產(chǎn)資源等。
（三）資產(chǎn)購置與處置的管理。聯(lián)邦政府各部門不動產(chǎn)的購置，均須報經(jīng)聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處審核、批準。聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處對各部門資產(chǎn)購置的申請，一般是按照調劑--承租--購買的程序研究解決。各部門動產(chǎn)的購置，由各部門在正常預算內自己決定和購買。巴西政府公共資產(chǎn)的處置是指資產(chǎn)產(chǎn)權的轉移和核銷，包括資產(chǎn)的出售、交換、贈送、報廢等多種形式。資產(chǎn)的出售，必須先由聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處組織專業(yè)人員進行調查和評估，確定底價，然后按照《拍賣法》通過拍賣等方式處置。資產(chǎn)的轉移分為三種情況：一是在同級政府之間的轉移，由資產(chǎn)調出、調入的兩部協(xié)商并報聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處核準即可。二是跨政府級次的資產(chǎn)轉移，需要報聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處進行調查評估和公示，然后由資產(chǎn)管理秘書處辦理資產(chǎn)劃轉手續(xù)。三是國家機構將資產(chǎn)轉讓（租）給非公有單位，需要報聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處進行價格調查和評估；如價格合理，且符合各項法律法規(guī)，則向社會公告；最后，由資產(chǎn)秘書處辦理公共資產(chǎn)劃轉手續(xù)。
（四）資產(chǎn)的使用及收入管理。巴西法律明確規(guī)定，各部門不能將占用的政府公共資產(chǎn)（辦公用房及各種設備）用于經(jīng)營活動。資產(chǎn)處置收入一律上交同級財政國庫。聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處可以將掌握的閑置公共資產(chǎn)（土地、礦產(chǎn)、水資源等）通過一定法律程序轉讓（租）給個人或私營部門使用，具體轉讓（租）的方式包括授權使用、許可使用、特別許可使用等等。使用公共資產(chǎn)的個人和私營部門必須向聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處交納租用費或轉讓費。聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處的各項資產(chǎn)收費收入，必須全額上繳聯(lián)邦財政國庫。為保證資產(chǎn)收入管理的規(guī)范，堵塞漏洞，各種資產(chǎn)收入和國家稅金、罰款一樣，按照聯(lián)邦財政部統(tǒng)一印制的稅費收繳憑證上繳國庫。
（五）資產(chǎn)的信息化管理。巴西政府非常重視利用信息化手段管理聯(lián)邦政府資產(chǎn)。各部門在資產(chǎn)管理中，普遍使用了資產(chǎn)條形碼掃描采集技術，實行計算機管理。聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處建立了資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，將資產(chǎn)登記、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)收費等工作統(tǒng)一納入了信息系統(tǒng)，提高了資產(chǎn)管理的效率和準確性。目前，聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處正在籌建聯(lián)邦資產(chǎn)管理信息共享系統(tǒng)，將現(xiàn)有的聯(lián)邦資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)與國庫、中央銀行及財政監(jiān)察等系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，以實現(xiàn)管理數(shù)據(jù)共享，提高工作效率。該系統(tǒng)建成后，將大大提高巴西聯(lián)邦政府資產(chǎn)管理的能力和水平。
五、各國行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理的共同點
世界各國雖然沒有統(tǒng)一的政府公共資產(chǎn)管理模式，但是卻有一些共同的管理特點。
一是財政部門主管。世界各國雖然沒有統(tǒng)一的公共資產(chǎn)管理模式，但是卻有一個共同的管理特點，那就是世界主要國家都是由財政部門（預算主管部門）主導政府公共資產(chǎn)管理，區(qū)別之處只是在不同的管理模式下，財政部門的職責范圍有所差異。在政府干預型市場經(jīng)濟國家，財政的職責最強，如韓日模式中政府公共資產(chǎn)管理直接由財政部門負責。在自由經(jīng)濟型市場經(jīng)濟國家，財政的職責范圍較小，如美加模式中，財政部門僅負責政府公共資產(chǎn)管理規(guī)章制度的制定和預算管理。但無論在哪種模式下，政府公共資產(chǎn)的管理都沒有脫離財政部門的職能范圍。
二是專門機構負責。世界各國公共資產(chǎn)的管理都由專門的機構負責。日本和韓國分別是由財務省和財政經(jīng)濟部直接負責；德國成立了隸屬于財政部的資產(chǎn)管理局，澳大利亞成立了隸屬于財政部的資產(chǎn)采購局、資產(chǎn)管理局、資產(chǎn)出售局；美國和加拿大在財政部門外，分別成立了總務署和公共工程和政府服務部負責具體事務;巴西在預算管理部下成立了聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處。專門的機構為公共資產(chǎn)管理提供了組織保證，促進了公共資產(chǎn)管理水平的提高。
三是管理規(guī)范。各個環(huán)節(jié)管理規(guī)范是各國公共資產(chǎn)管理的一個共同特點。如韓國的政府機構需要配置和處置財產(chǎn)時，各主管部門要制定處置計劃和預算，報財政經(jīng)濟部；財政經(jīng)濟部再根據(jù)各部門的情況制定統(tǒng)一的計劃和預算，直至報國務會議審議，最后由總統(tǒng)批準。巴西聯(lián)邦政府各部門不動產(chǎn)的購置，均須報經(jīng)聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處審核、批準。美國對公共資產(chǎn)則實行嚴格的預算管理及績效考核，美國財政部及總統(tǒng)行政預算管理辦公室負責聯(lián)邦政府資產(chǎn)的預算管理，辦公用房新建、修繕、日常管理等預算費用，由總務署統(tǒng)一向財政部和總統(tǒng)預算辦公室申請；房產(chǎn)以外的其他政府資產(chǎn)如計算機、汽車等，預算則體現(xiàn)在使用部門的預算當中，由各部門分別申請，上述預算都必須經(jīng)國會批準才能執(zhí)行。加拿大還上升到法律層次，法律條文明確規(guī)定，聯(lián)邦政府及各部門閑置資產(chǎn)必須交由公共工程和政府服務部集中統(tǒng)一處理，其他任何部門不得擅自出售。
