國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組
我國已有許多地方政府對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革進(jìn)行了多方面的探索，初步建立起了以財(cái)政部門為主導(dǎo)的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)模式，確立了“財(cái)政部門主導(dǎo)，從改革體制入手，成立專門機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)集中管理，建立調(diào)劑制度，均等化配置資源，資產(chǎn)統(tǒng)一運(yùn)營，收益集中管理”為共同特點(diǎn)的改革思路，在實(shí)踐中已取得良好成效。同時(shí)，日韓模式、德澳模式、美加模式和巴西模式等世界成熟的四種公共資產(chǎn)管理模式，也為我們確立我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)模式提供了很好的參考和借鑒。針對目前國內(nèi)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及其存在的問題，結(jié)合國內(nèi)地方政府已取得的改革經(jīng)驗(yàn)和國外成熟的管理模式，我們認(rèn)為，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革，應(yīng)在借鑒吸收國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持適合我國國情，分類管理，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理相結(jié)合，避免過度商業(yè)化等原則，以管理方式集約化、管理流程規(guī)范化、管理手段信息化、管理機(jī)構(gòu)專門化、管理規(guī)則法制化為目標(biāo)，建立起財(cái)政主導(dǎo)的、適合我國國情的新型管理體制。
一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革的原則
（一）借鑒吸收國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的原則
對比國內(nèi)改革經(jīng)驗(yàn)和國際成熟模式可以看到，成功的資產(chǎn)管理模式有很多共性，如在體制上以財(cái)政部門（預(yù)算主管部門）為主導(dǎo)，在機(jī)構(gòu)上設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，在管理上各個(gè)環(huán)節(jié)都比較規(guī)范，在管理手段上都是借助先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)進(jìn)行信息化管理等。對此，我們要認(rèn)真地學(xué)習(xí)，充分地借鑒。以信息化管理為例，世界先進(jìn)國家基本都運(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行公共資產(chǎn)管理。有效的信息管理系統(tǒng)簡化了國有資產(chǎn)管理工作流程，提高了管理效率，大大降低了管理成本，減少了開支；同時(shí)也有效降低或消除了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理過程中的非客觀因素影響，保證了國有資產(chǎn)管理的流程化、科學(xué)化、規(guī)范化，有效防止國有資產(chǎn)的流失。
（二）適合我國國情的原則
各國和各地的模式和做法既有共性也有差異，我們在學(xué)習(xí)借鑒時(shí)要特別注意選擇適合我國國情的經(jīng)驗(yàn)，尤其是在管理體制和管理方式的選擇上。
在我國，管理體制的選擇必須要考慮行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的歷史情況以及我國的政治體制特征。長期以來，我國的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)一直是由財(cái)政部門（含原國資局）或者財(cái)政部門委托的機(jī)構(gòu)管理的。中央一級是由財(cái)政部負(fù)責(zé)綜合管理，委托中直管理局、國管局、人大管理局和政協(xié)管理局等四個(gè)管理局分別負(fù)責(zé)本系統(tǒng)資產(chǎn)管理的具體事務(wù)。這是與我國的政治體制相適應(yīng)的，即行政單位由黨的有關(guān)部門、政府各部門及其直屬機(jī)構(gòu)、人大常委會機(jī)構(gòu)和政協(xié)機(jī)構(gòu)四個(gè)部分組成，這四個(gè)部分在機(jī)關(guān)事務(wù)管理上互不隸屬。在省一級，大部分地方行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)由財(cái)政部門直接管理，也有個(gè)別地方由財(cái)政部門委托管理局管理。我們在設(shè)計(jì)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理模式時(shí)，必須充分考慮這些歷史情況和我國政治體制的特點(diǎn)。
在我國，管理方式的選擇則必須考慮我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的經(jīng)濟(jì)體制特征。改革開放以來，我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開始向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，并初步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的框架。但總體講，我們的市場經(jīng)濟(jì)還不是發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)，在很多領(lǐng)域計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維和習(xí)慣還存在著很大影響，西方國家的一些管理方式不一定適合我國國情。例如，付費(fèi)式的管理方式，在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的美國、加拿大可以行得通，但在我國市場經(jīng)濟(jì)不夠完善，政府轉(zhuǎn)型尚未完成的情況下就不合適。即便是市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)很發(fā)達(dá)的韓國、日本等政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟(jì)國家都沒有選擇這種形式。
（三）分類管理的原則
行政事業(yè)性資產(chǎn)與經(jīng)營性資產(chǎn)相比具有鮮明的特點(diǎn)：一是配置領(lǐng)域的非生產(chǎn)性；二是使用目的的服務(wù)性，即資產(chǎn)使用不以盈利為目的，而以服務(wù)為宗旨；三是資產(chǎn)補(bǔ)充擴(kuò)展的財(cái)政依賴性，行政事業(yè)性國有資產(chǎn)不產(chǎn)生利潤，不能自我再生產(chǎn)，其更新、購建與國家財(cái)政緊密相連，依賴國家財(cái)政資金的支持；四是占有使用的公共性等等。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的以上特點(diǎn)，決定了其在管理方式、管理目標(biāo)、管理體制等方面都不能與企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)的管理混為一談，也不可能采取“管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合”的經(jīng)營性資產(chǎn)管理模式。從目前國務(wù)院批準(zhǔn)的“三定”方案來看，各級國資委只負(fù)責(zé)國有企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)的監(jiān)管，各級財(cái)政部門負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，分類管理的思路是很清楚的。因此我們應(yīng)該堅(jiān)持分類管理的原則。
（四）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理相結(jié)合的原則
行政事業(yè)單位的資金管理與資產(chǎn)管理是一個(gè)事物的兩個(gè)方面。資金管理是價(jià)值形態(tài)的管理，資產(chǎn)管理是實(shí)物形態(tài)的管理，因此，財(cái)政管理和財(cái)務(wù)管理中，歷來都包括資產(chǎn)管理的內(nèi)容，資產(chǎn)管理一向是財(cái)政管理和財(cái)務(wù)管理的一個(gè)有機(jī)組成部分。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是由財(cái)政資金轉(zhuǎn)化為實(shí)物形態(tài)形成的，財(cái)政資金的分配，離不開對行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)的掌握，單位實(shí)物資產(chǎn)的使用管理，也離不開財(cái)政資金的支持。同時(shí)，通過增量來調(diào)節(jié)和控制存量還是資產(chǎn)管理最有效的手段。所以，資產(chǎn)管理必須與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理相結(jié)合，三者是不可分割的整體。三者的結(jié)合，既有利于有效開展資產(chǎn)管理工作，也有利于深化預(yù)算管理體制改革，科學(xué)編制預(yù)算，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理。相反，如果人為將三者割裂，將導(dǎo)致資產(chǎn)管理與財(cái)政預(yù)算管理以及財(cái)務(wù)管理脫節(jié)，形成“兩張皮”。
從世界各國的情況看，公共資產(chǎn)的管理都沒有脫離財(cái)政部門的職責(zé)范圍；國內(nèi)各地的探索中，改革比較成功的地方也都是由財(cái)政部門為主進(jìn)行管理。因此，行政事業(yè)單位資產(chǎn)的管理應(yīng)該堅(jiān)持資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理相結(jié)合的原則，這是加強(qiáng)資產(chǎn)管理的客觀需求。
（五）避免過度商業(yè)化的原則
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的最重要特征就是其非營利性、服務(wù)性和公共性。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，是我國各級行政事業(yè)單位履行各項(xiàng)職能、進(jìn)行社會管理，為社會提供公共服務(wù)的基本物質(zhì)保證，是保障和支持社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全面構(gòu)建社會主義和諧社會的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位屬于公共部門，追求的目標(biāo)是社會公共利益的最大化。這與企業(yè)的經(jīng)營性資產(chǎn)追求利潤最大化的目的是截然不同的。如果將行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)完全投入商業(yè)化經(jīng)營，不但背離了其公共服務(wù)的宗旨，而且會帶來極大的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，影響行政事業(yè)單位正常履行公共服務(wù)職能。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)中，可以將部分“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)投入到商業(yè)化經(jīng)營活動，但必須避免過度商業(yè)化，將參與商業(yè)化運(yùn)營資產(chǎn)的范圍嚴(yán)格控制在“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)之內(nèi)，參與的經(jīng)營項(xiàng)目必須限制在出租、出借等風(fēng)險(xiǎn)較小的領(lǐng)域，對于提供融資擔(dān)保等問題應(yīng)特別謹(jǐn)慎。
二、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的目標(biāo)模式
在堅(jiān)持以上原則的基礎(chǔ)上，綜合對國內(nèi)、外各種模式的比較分析，我們認(rèn)為我國的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革的目標(biāo)模式是：
（一）財(cái)政部門主導(dǎo)的管理體制
財(cái)政部門負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，符合分類管理的原則和資產(chǎn)管理與財(cái)政管理、財(cái)務(wù)管理相結(jié)合的原則，也適合我國的國情，是加強(qiáng)資產(chǎn)管理的客觀要求。當(dāng)然，這并不意味著財(cái)政部門要事無巨細(xì)地進(jìn)行管理，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，既包括相關(guān)政策和規(guī)章制度的制定、大項(xiàng)資產(chǎn)的審批控制等綜合管理，又包括清查統(tǒng)計(jì)、審批事項(xiàng)的初步審核等具體管理，還包括資產(chǎn)的日常使用管理。各地財(cái)政部門可根據(jù)情況適當(dāng)?shù)貙⒁恍┞氊?zé)委托給一些單位來完成，形成多層次、合理分工的模式。一般講，由于所有權(quán)與使用權(quán)的分離，資產(chǎn)的綜合管理、具體管理必然與資產(chǎn)的使用管理分開，資產(chǎn)的使用管理由占用資產(chǎn)的行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)。而資產(chǎn)的綜合管理和具體管理則要根據(jù)管理方式、工作量、機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制情況，以及資產(chǎn)總量、資產(chǎn)類型、信息化管理程度等情況而定，財(cái)政部門既可以自己獨(dú)立完成，也可以委托合適的機(jī)構(gòu)承擔(dān)。
（二）集約化的管理方式
產(chǎn)權(quán)集中管理，收益專戶管理，“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)統(tǒng)一運(yùn)營，是各地改革成功的重要經(jīng)驗(yàn)，有利于打破我國多年來形成的“部門所有制”、“單位所有制”等弊端，有利于提高管理效率，符合我國的特殊國情。產(chǎn)權(quán)的集中管理，可以根據(jù)各地實(shí)際情況采取統(tǒng)一更名到財(cái)政部門名下或財(cái)政部門授權(quán)的管理部門名下的做法，也可以不進(jìn)行更名，而是將產(chǎn)權(quán)證統(tǒng)一由財(cái)政部門或者由其指定的部門管理的做法。對于資產(chǎn)收益，應(yīng)該按照收支兩條線的原則，全部繳入國庫或行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收入專戶管理。對于“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)，應(yīng)該由財(cái)政部門或者其委托的部門或者公司進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)營。
（三）規(guī)范化的管理流程
規(guī)范化的管理是各國和各地行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的共同經(jīng)驗(yàn)，是我國目標(biāo)模式的重要組成部分。
在配置環(huán)節(jié)要建立科學(xué)合理的資產(chǎn)購置預(yù)算制度。財(cái)政部門對行政事業(yè)單位的資產(chǎn)購置需求進(jìn)行審核時(shí)，預(yù)算處（室）主要從資金角度進(jìn)行審核，資產(chǎn)處（室）主要從行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的現(xiàn)狀、配置標(biāo)準(zhǔn)以及其履行工作職能需要的角度進(jìn)行審核，這樣可以實(shí)現(xiàn)均等化合理配置資產(chǎn)的目標(biāo)。
在使用環(huán)節(jié)建立資產(chǎn)調(diào)劑制度。對于各行政事業(yè)單位需要新購建資產(chǎn)，首先要考慮能否從現(xiàn)有資產(chǎn)中調(diào)劑解決。在對行政事業(yè)單位資產(chǎn)進(jìn)行全面清查的基礎(chǔ)上，開展閑置資產(chǎn)的申報(bào)、登記和評估定價(jià)，在采取必要的行政手段的同時(shí)，也可以按照有償轉(zhuǎn)讓的原則進(jìn)行調(diào)劑，促進(jìn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)的優(yōu)化組合。
在資產(chǎn)處置環(huán)節(jié)實(shí)行陽光操作。在出售行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)時(shí)，要采取公開交易、公平競爭的辦法?？梢酝ㄟ^成立集中的交易大廳掛牌出售的辦法實(shí)現(xiàn)，也可以委托拍賣行進(jìn)行拍賣。資產(chǎn)出售行為的政策制定和宏觀管理應(yīng)該由財(cái)政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，資產(chǎn)出售的具體事宜可以由財(cái)政部門直接完成，也可以委托其他單位完成。對于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)報(bào)廢、報(bào)損，應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定履行嚴(yán)格審批手續(xù)，需要強(qiáng)調(diào)的是，報(bào)廢報(bào)損的審批中，要特別注意技術(shù)機(jī)構(gòu)的審核，只有通過了財(cái)政部門認(rèn)可的權(quán)威技術(shù)機(jī)構(gòu)的審核認(rèn)定才能予以批準(zhǔn)，這樣才能避免出現(xiàn)目前實(shí)際工作中存在的“假報(bào)損、真轉(zhuǎn)移，假報(bào)廢、真多占”等問題。
對“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)的管理要建立嚴(yán)格的審批制度和有償使用制度。每一個(gè)“非轉(zhuǎn)經(jīng)”申報(bào)項(xiàng)目都要進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，并必須經(jīng)過各級財(cái)政部門的批準(zhǔn)和備案。對于資產(chǎn)收益要統(tǒng)一管理。對行政單位國有資產(chǎn)的收益要制定統(tǒng)一具體的收繳辦法和計(jì)算方法，加強(qiáng)征收管理，并將收入上繳國庫或者財(cái)政專戶。
（四）信息化的管理手段
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)信息化管理具有非常重要的意義，是重要的成功經(jīng)驗(yàn)。信息化建設(shè)能夠提高國有資產(chǎn)管理效率；有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)閑置國有資產(chǎn)，促進(jìn)國有資產(chǎn)的調(diào)劑或調(diào)配，優(yōu)化國有資產(chǎn)配置和分布，提高國有資產(chǎn)的利用率，保證國有資產(chǎn)的安全。因此可以說，信息化是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理目標(biāo)模式的最基本組成部分。
行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息化建設(shè)應(yīng)切合實(shí)際，根據(jù)各地信息化建設(shè)現(xiàn)狀和國有資產(chǎn)管理、財(cái)政管理、分級授權(quán)等不同情況，選擇符合各地特點(diǎn)、滿足實(shí)際需求的建設(shè)方案。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的信息化建設(shè)一般要經(jīng)過規(guī)劃、招標(biāo)、研發(fā)、實(shí)施、服務(wù)等階段。其中：規(guī)劃階段主要根據(jù)國有資產(chǎn)改革思路，制定出符合實(shí)際需要的、全面細(xì)致的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息化建設(shè)規(guī)劃，可以為年度規(guī)劃或者跨年度規(guī)劃；招標(biāo)階段是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)主管單位根據(jù)項(xiàng)目規(guī)劃和進(jìn)度，對規(guī)劃中涉及的一個(gè)或者多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，選擇適當(dāng)?shù)姆桨柑峁┥?、系統(tǒng)提供商、服務(wù)提供商；研發(fā)階段主要是根據(jù)系統(tǒng)方案，研究、開發(fā)、交付符合要求的軟件或系統(tǒng)；實(shí)施階段一般由系統(tǒng)提供商輔助完成，實(shí)施階段包括試驗(yàn)環(huán)境實(shí)施和運(yùn)行環(huán)境實(shí)施，對在實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)及時(shí)解決；服務(wù)階段指的是系統(tǒng)的運(yùn)營和維護(hù)階段，該階段工作可以由專業(yè)的服務(wù)提供商完成，也可以委托系統(tǒng)提供商完成，目前采用后者較多一些，主要原因是當(dāng)出現(xiàn)新的需求時(shí)，系統(tǒng)服務(wù)商能夠比較容易地修改、實(shí)施和交付。
（五）專門化的管理機(jī)構(gòu)
建立隸屬于財(cái)政部門(預(yù)算主管部門)的專門化的國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，是搞好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的前提，也是國際模式和國內(nèi)探索的一條重要經(jīng)驗(yàn)。因此，目標(biāo)模式中，必須健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的行政機(jī)構(gòu)，并確保機(jī)構(gòu)、編制、職能、人員四到位。同時(shí)，要加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)管理干部隊(duì)伍建設(shè)，加大干部的培養(yǎng)和培訓(xùn)力度，加強(qiáng)業(yè)務(wù)交流，造就一支有事業(yè)心、有開拓精神、有較高業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)的行政事業(yè)資產(chǎn)管理干部隊(duì)伍。
（六）法制化的管理規(guī)則
法制化是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征，是資產(chǎn)管理的必然趨勢，因此，應(yīng)該是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理目標(biāo)模式的組成部分。目前，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的立法仍然比較滯后，管理制度不健全、不規(guī)范的問題仍十分突出。對此，我們應(yīng)該充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，抓緊研究制定《國有資產(chǎn)法》和行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理辦法；同時(shí)要抓緊制定資產(chǎn)配置、處置、使用、評估、收入管理、境外資產(chǎn)管理等一系列配套制度。
