（陳漢文）
1.那什么是預算呢？什么是農(nóng)村中小學預算呢？有請陳漢文教授為大家做講解。
答：對我們很多人來說，預算是一個既熟悉，又陌生的概念。說它熟悉，是因為大家經(jīng)常聽到預算這個術語，說它陌生，是因為許多人還沒有認認真真過考慮預算到底是怎么回事兒。其實，預算是一個很平常的概念。比如說，一個家庭，夫妻兩人，一個孩子，一年有一些工資收入，同時還需要買一套房子，買了房子之后還需要添置彩電，冰箱等等。那么，一年之初，夫妻兩就需要計劃一下，今年的工資收入總共有多少，今年哪些地方要用錢。有哪些錢是必須要花的，比如說吃飯穿衣的錢和孩子讀書的錢，有些錢是可花可不花的，比如旅游，因此就要按照先后順序安排錢的支出，然后看看今年能夠剩多少錢，以便積累到以后買房子。夫妻倆的這個計劃就是我們所講的預算。又比如說，一個企業(yè)，明年計劃賺100萬，要賺這些錢，就要計劃明年要賣多少商品，要采購多少材料，要發(fā)放多少工資獎金等等，這個計劃就是我們所講的企業(yè)預算。同樣的道理，一個國家要做預算，計劃全國來年的收入與支出，一個省的政府要做預算，一個縣的政府要做預算，一個實施義務教育的農(nóng)村中小學校也要做預算。
從書面的定義來看，預算是指國家機關、團體和企事業(yè)單位經(jīng)法定程序編制、審查和批準的年度財政收支計劃，以及對該計劃的實施、調(diào)整、監(jiān)督和評價的過程。農(nóng)村中小學預算是指農(nóng)村中小學根據(jù)教育事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度財務收支計劃。這里，我們先看看農(nóng)村中小學預算在國家預算組成體系中的地位。如圖所示。我國實行一級政府一級預算，農(nóng)村中小學預算是單位預算，它是縣一級（縣級市）政府的教育部門預算的組成部分。
從農(nóng)村中小學預算在國家預算體系中的地位，就可以看出，農(nóng)村中小學預算，從形式上看，是一個財務計劃，是學校一年收入與支出的計劃，是一年學?？梢允盏蕉嗌馘X、可以支出多少錢的計劃；從實質(zhì)上看，預算是一項法律、是一個法案，它從法律上規(guī)定了學?？梢允盏蕉嗌馘X，可以用多少錢，具有法律的權威性和嚴肅性，如果有關的部門、包括我們學校沒有嚴格按照預算執(zhí)行，那么就是違反了法律，是違法行為，如果情節(jié)嚴重，有可能就是犯罪。預算作為一項法律，作為一個法案，它其實決定了一個標準，或者說是一個法律標準。這個標準體現(xiàn)在：
第一、對各級財政部門來說，預算是給不給我們學校錢的依據(jù)，是給多還是給少的標準。如果我們這個學校沒有編預算，財政部門就沒有依據(jù)給我們學校錢，因此也就不會給我們學校錢。
第二、對我們學校來說，預算是向財政要錢的依據(jù)，是能夠從財政哪兒要得多少錢的標準。如果我們學校沒有編預算，我們就從財政哪兒拿不到錢。如果我們已經(jīng)編了預算，但是有的項目沒有編全，比如說有的費用支出項目沒有列進去，那么沒有列進預算的這一塊我們學校還是要不到錢的。
第三、對于我們學校校長和管理人員來說，預算又是管理的依據(jù)。對于每個學校，每個教職員工，每年都要完成一些工作，做一些事情。做工作做事情，都需要用錢。預算就是哪些地方不應該用錢的依據(jù)，是哪些地方該用錢和該用多少錢的標準。
第四、對于學校老師和職工來說，預算是我們領工資領津貼的依據(jù)，也就是我們領錢的依據(jù)，是我們領多少錢的標準。比如說，教職員工出差，教職員工零星采購，這個時候，預算就是學校教職員工能不能拿著發(fā)票去報帳和能夠報多少帳的依據(jù)和標準。
第五、對于監(jiān)督部門來說，比如說人大、審計部門、教師代表、新聞媒體等等，要對義務教育經(jīng)費的實施情況和實施效果進行監(jiān)督和評價，要看看應該到學校的錢到位沒有，有沒有擠占、挪用義務教育經(jīng)費，要看看我們校長有沒有亂用錢，評價的標準是什么，標準就是預算。預算就是評價政府、評價財政部門、評價教育行政部門、評價學校、評價校長、評價教職員工等各方面行為與業(yè)績的依據(jù)和標準。
這里，我們需要指出的是，根據(jù)《中華人民共和國預算法》，如圖所示，預算包括預算編制、預算審查、預算批準、預算執(zhí)行、預算調(diào)整、決算、監(jiān)督評價等內(nèi)容，它是一個由上述七個內(nèi)容組成的環(huán)環(huán)相扣、依次推進的過程。
最后，需要強調(diào)的是，盡管本次講座主要講解的是農(nóng)村中小學預算編制，但是，要記住，預算編制不是預算管理的全部內(nèi)容，預算編制工作僅僅是預算管理的起點，預算編制出來后，還需要政府部門的審查，人民代表大會的批準，批準之后的預算執(zhí)行，遇到特殊情況時的預算調(diào)整，以及預算執(zhí)行完了之后的決算和監(jiān)督評價（如審計監(jiān)督、公眾監(jiān)督）等重要環(huán)節(jié)。
2.聽了你的講解，我們了解到，預算從形式上看是一個年度的財務收支計劃，從實質(zhì)上看是一項法律，是財務收支的一項法定標準。接下來，我的問題是，為什么要編制農(nóng)村義務教育中小學預算呢？
答：對于這個問題，我們有必要從義務教育經(jīng)費的特點談起。一般來說，義務教育經(jīng)費具有如下特征：
第一，公益性。從社會學的角度看，人之所以成為某個社會的成員，關鍵在于這個人接受了這個社會的文化，認同了這個社會的價值觀念，并學會了作為這個社會成員所必須的一些生活和工作技能。實行義務教育的中小學時期正是實現(xiàn)個人社會化的關鍵時期，如果在這個時期，未來的社會成員接受了這個社會主要的價值觀念和基本的生存技能，那么在這些人長大之后，離開社會化的主要機構也就是學校，有資格成為社會的正式成員之后，在學校學到的態(tài)度和價值就成為維持和延續(xù)該社會的重要成分，而不至于威脅到這個社會的秩序。比如說，國家的認同、民族感情的形成就緣于義務教育階段國家與民族概念的教育。從這個意義上講，實施義務教育所發(fā)生的費用，其受益的是未來的全體公民，獲取的是社會效益。同時，這也說明，義務教育的投資效益不可能立竿見影，投資效益需要很長的時間才能顯現(xiàn)出來。
第二，必需性。義務教育階段在人的生理、心理發(fā)育階段中所占的地位和所發(fā)揮的作用，決定了義務教育經(jīng)費的必需性。義務教育階段對人的素質(zhì)形成具有的基礎性作用，對個體而言，將終身受用，對總體而言，則顯示在持續(xù)地推動社會文明和社會進步之中。如果不能保證義務教育經(jīng)費，其結果一般是少開課程，減少教學內(nèi)容，降低教學要求，降低學生培養(yǎng)質(zhì)量，這樣將給學生造成無可彌補的損失，影響他的一生，因為，孩子成長發(fā)育的時間畢竟是不可逆轉(zhuǎn)的；對于社會整體而言，則將是傷害社會的持續(xù)進步與和諧發(fā)展。
正由于義務教育經(jīng)費的公益性與必需性，目前世界上大多數(shù)國家都實行了義務教育，義務教育經(jīng)費由公共財政予以保障。但是，在我國，義務教育經(jīng)費真正由公共財政承擔，卻走過了一段漫長而曲折的艱辛旅程。
在中國教育發(fā)展史上，歷朝歷代政府的理財傳統(tǒng)之一就是，政府不在教育上進行大規(guī)模的投資，教育費用主要由政府機構之外的個人或組織，如宗族、社會團體提供。到了清末民初，新式教育在我國開始推行，確立了義務教育制度。當時國家內(nèi)憂外患，中央政府很難拿出足夠的經(jīng)費來推行義務教育，義務教育并沒有真正地推廣開來。改革開放之后，隨著稅費改革的進行，轉(zhuǎn)移支付制度的逐步確立，農(nóng)村義務教育經(jīng)費大為改觀。但是，財政投入總量不足，保障范圍偏窄；農(nóng)村義務教育階段學生繳費上學，農(nóng)村負擔較重等問題并未得到徹底解決。2005年，黨中央、國務院決定，用5年時間， 逐步把農(nóng)村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央地方分項目按比例分擔、省級政府統(tǒng)籌落實、管理“以縣為主”的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障新機制。農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障新機制的建立，意味著困擾我國義務教育近百年的難題，也就是義務教育經(jīng)費分擔問題將得到徹底解決，解決方略就是納入公共財政的保障范圍，實現(xiàn)“義務教育政府辦”的歷史性轉(zhuǎn)折。這是中國教育史上一項具有里程碑意義的重大舉措，它將直接造福于廣大農(nóng)民子弟，惠及數(shù)億的農(nóng)民兄弟，長遠來看將為中華民族的持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎。
農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障新機制的建立，意義重大，影響深遠，利在千秋。但是，新機制如何才能落到實處，也就是，如何才能保證義務教育經(jīng)費能夠真正到位，如何才能保證義務教育經(jīng)費不被擠占、挪用和截留，如何才能保證義務教育經(jīng)費得到恰當?shù)氖褂?，如何才能保證義務教育經(jīng)費不被亂用呢？
對這些問題的回答，最為關鍵的就是農(nóng)村義務教育中小學要編制預算，通過預算的編制，將學校的一切收支行為納入預算管理，進入法制化的軌道。具體而言，：
第一，農(nóng)村義務教育中小學編制預算，可以規(guī)范政府行為，完善公共財政體制，保證義務教育經(jīng)費的來源。由于預算的法制性，通過農(nóng)村中小學預算的編制，就以法律的形式明確了各級政府保障農(nóng)村義務教育投入的責任，尤其是明確了各級政府所應承擔的義務教育經(jīng)費數(shù)額；再加上，預算管理整個過程所具有的公開、透明性，使得各政府部門在預算管理過程中的責、權、利為社會所了解，處于社會公眾的監(jiān)督之下。這樣，通過預算的編制，就可以規(guī)范政府、財政部門和教育行政部門的行為。按規(guī)定，公共財政將更多地用于農(nóng)村義務教育等社會公共服務領域。從而，農(nóng)村中小學義務教育經(jīng)費就有了持續(xù)穩(wěn)定的來源，農(nóng)村義務教育事業(yè)必將得到持續(xù)、健康的發(fā)展。
第二，通過農(nóng)村中小學編制預算，可以規(guī)范教育行政部門的管理行為，規(guī)范學校內(nèi)部的管理行為，提高教育經(jīng)費使用效益。編制農(nóng)村中小學預算，要按部門預算的要求做到細編預算，因此，縣級教育行政部門就必須下大力氣徹底摸清學校的家底，加強部門基礎資料的管理；同時，由于預算要落實到具體項目，明確具體項目的投入金額和資金的安排時間，這樣教育行政部門就必須重視教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項目的研究論證，將最急迫、最重要、可行性最強的項目排在前面，進而提高財政資金的使用效益。由于預算管理的過程具有公開、透明的特點，在預算審議通過后，學校的一切收支都必須按照預算執(zhí)行，按預算規(guī)定的金額和規(guī)定的時間收錢和用錢，這樣，就增強了農(nóng)村中小學管理與經(jīng)費開支的計劃性和透明度，杜絕了經(jīng)費收支的隨意性和暗箱操作，比如說，沒有列入預算的那些亂收費項目就失去了收取的依據(jù)，如果再發(fā)生亂收費事項，以及私設小金庫等等，就違反了《預算法》、《會計法》等法規(guī)的規(guī)定，有關的校長和教育行政部門領導就要受到法律的制裁，因為根據(jù)《會計法》的規(guī)定，學校的校長和部門的第一把手就是會計責任的第一責任人。
第三，農(nóng)村中小學編制預算，也是法律的要求。既然義務教育經(jīng)費納入了公共財政的保障范圍，這就意味著農(nóng)村中小學用的錢是納稅人的錢，既然用的是納稅人的錢，每一分錢都要用得明明白白，清清楚楚。因此，就必須遵守《中華人民共和國預算法》和《中華人民共和國義務教育法》，嚴格編制農(nóng)村中小學預算。通過預算，說明所用的每一分錢的來源與去向。這樣，在預算編制過程中，人員經(jīng)費就要核算到個人，杜絕“吃空頭”的現(xiàn)象；公用經(jīng)費要按學生人數(shù)核定，學校開支要實現(xiàn)透明化；項目支出要經(jīng)多方論證，以提高項目預算的科學性和準確性。同時，農(nóng)村中小學預算草案提交縣級人民代表大會審議，審議通過后就必須嚴格執(zhí)行。這樣，在法律的框架下，通過預算編制，做到依法理財、民主理財和規(guī)范理財。
3.聽了你的講解，我們明白了為什么要編農(nóng)村義務教育中小學編制預算?，F(xiàn)在我的問題是，在編制農(nóng)村中小學預算時，應該遵循哪些基本原則？有哪些總體要求？
答：農(nóng)村中小學編制預算時，應該遵循的基本原則和總體要求包括六個方面：
第一、真實性原則
預算編制成功與否的一個先決條件，就是作為預算編制依據(jù)的基礎信息的質(zhì)量要高。高質(zhì)量的基礎信息體現(xiàn)在，信息必須是真實的、準確的、及時的、便于理解的。具體而言，首先，預算的數(shù)據(jù)要做到真實，要求各項收入的來源要可靠、穩(wěn)定，對沒有把握的收入項目和數(shù)額，不能計入收入預算，不能隨意夸大或隱瞞收入；其次，各項支出要有依據(jù)、要有標準，要符合國家的規(guī)定，保工資、保安全、保運轉(zhuǎn)等必要的支出預算要打足，原則上不能預留“硬”缺口，當然更不能憑主觀或人為提高開支標準。并且，預算的安排要細，每項收入、每項支出要落實到具體部門、具體人員，有的還要細化到具體時間。最后，特別要注意的是，由于編制預算的很多基礎資料是來自會計，是一些會計資料。根據(jù)《會計法》的規(guī)定，學校的校長對會計資料的真實性負責，校長是會計責任的第一責任人。因此，如果這些資料是虛假的，一旦被發(fā)現(xiàn)，校長就有可能承擔法律上的后果。
第二、完整性原則
體現(xiàn)在：其一，要將學校的預算內(nèi)、預算外財政資金和其他依法取得的收入及相應的支出全部納入預算，不得在預算之外保留收支項目；其二，要把學校維持基本運轉(zhuǎn)的日常經(jīng)費和保證事業(yè)發(fā)展的建設經(jīng)費全部納入預算，也就是說，“吃飯”的錢和“建設”的錢都要有。
第三、重點性原則
也就是本著“一要吃飯，二要建設”的方針，先保證基本支出，后安排項目支出；項目支出應根據(jù)財力情況，按輕重緩急的原則進行安排。
第四、科學性原則
也就是預算收入的預測和預算支出的安排要科學，尤其是經(jīng)費測算要用定額；同時，預算編制的程序設置也要有科學性，以提高編制效率。
第五、透明性原則
透明原則體現(xiàn)在：
第一，在農(nóng)村中小學預算的編制過程中，在最初編制時，要有教師、總務、財務、教學等方面的代表參與編制，編制的基本原則要公開，預算分配過程要公開透明；
第二，預算審議批準后，就必須嚴格執(zhí)行，不得隨意變更，各項收支要透明，應該用于公用的不能用于人員，應該用于建設的不能用于運轉(zhuǎn)，應該用于學生的不能用于教師。
第三，學校年度預算、決算以及每季度的財務報表信息，要在全校顯著位置予以公示，接受全校師生和當?shù)厝罕姷谋O(jiān)督。
第四，各級審計部門，包括教育行政部門的內(nèi)部審計部門，將定期對預、決算進行審計，并實施審計結果公開制度。
從上述意義上講，我們每一位校長，作為單位會計責任的第一負責人，都要以身作則，從自身做起，遵守財經(jīng)紀律，同時，還要督促財務人員按照財務制度的規(guī)定，管好用好學校的各項資金。
第六項原則，績效性原則
也就是財政部門和教育行政部門應當建立農(nóng)村中小學預算項目支出的績效考評制度，對預算執(zhí)行過程和完成結果進行全面追蹤問效，促使預算資金安排由“重分配”向“分配與管理并重”轉(zhuǎn)變。學校不僅要重視爭取預算，更要注意將取得的資金用好，用出效益。 當然，千萬不能亂用，更不能盜竊挪用。因為，在使用公共資源的任何一個地方都有監(jiān)督的存在。
4.在了解農(nóng)村義務教育中小學預算編制的基本原則之后，接下來的問題是，農(nóng)村義務教育中小學預算的編制程序又是怎樣的呢？
參照現(xiàn)行的部門預算編制程序，農(nóng)村中小學預算編制流程一般采用“二上二下”的流程。請看圖：
“一上”：是指縣級教育行政部門編報預算建議數(shù)。在這一階段，農(nóng)村中小學首先編制年度預算建議草案，上報縣級教育行政部門，由縣級教育行政部門匯編成部門預算建議數(shù)，報送縣級財政部門。
“一下”：是指縣級財政部門下達預算控制數(shù)?？h級財政部門編制縣本級財政預算初步草案報縣級人民政府審定，經(jīng)批準后下達預算控制數(shù)。
“二上”：是指縣級教育行政部門上報預算草案。根據(jù)財政部門下達的預算控制數(shù)，教育行政部門向中小學布置編制年度預算草案，然后匯總各中小學上報的年度預算草案，再報送同級財政部門。
“二下”：是指縣級財政部門批復預算?？h級財政部門審核匯總各部門預算草案，送縣級人民政府審批后，報縣級人民代表大會審議。在縣級人民代表大會審議通過一個月內(nèi)，縣級財政部門向縣級教育行政部門正式批復年度預算，縣級教育行政部門收到年度預算批復數(shù)后，正式向中小學傳達年度預算批復
