----事業(yè)資產管理的配置、使用、處置
財政部教科文司
作為今后一個時期規(guī)范和加強全國事業(yè)資產管理的指導性文件，《辦法》涵蓋的管理內容比較全面，包括對資產配置、使用、處置等各個不同環(huán)節(jié)都作了具體明確的規(guī)定。本文側重就資產處理的幾個主要環(huán)節(jié)及相關知識，進行講解。
一、事業(yè)資產的配置
事業(yè)單位資產配置的根本宗旨是為了滿足事業(yè)單位履行職能和促進事業(yè)發(fā)展的需要。配置的主體可以是財政部門或主管部門，也可以是事業(yè)單位自身。配置方式或途徑主要有購置和調劑兩種。
（一）事業(yè)資產配置的標準制定
《辦法》第六條第（二）款明確要求財政部門需承擔“研究制定本級事業(yè)單位實物資產配置標準和相關的費用標準”的職責。
事業(yè)單位資產配置標準的制訂，應把握三點基本原則：（1）分類制訂。由于事業(yè)單位涉及行業(yè)多、資產類型復雜，制定配置標準時應按不同行業(yè)、不同類型、不同規(guī)模、不同地區(qū)等多種類別來分別制訂;（2）以資產信息報告和資產使用績效為基礎。配置標準應該在全面、準確、詳細收集資產實物量、價值量信息，科學評價資產使用績效的基礎上測算、修正后生成;（3）為預算管理精細化服務。各級財政部門要結合當?shù)亟洕褪聵I(yè)發(fā)展實際情況及事業(yè)單位履行職能需要，以促進預算安排的科學合理和財政資源的優(yōu)化配置為目標，逐步建立和完善本級事業(yè)資產配置的標準體系。
（二）事業(yè)資產配置的必要條件
根據(jù)《辦法》第十二條的規(guī)定，一個單位是否需要配置資產應當具備三個必要條件：
--現(xiàn)有資產無法滿足事業(yè)單位履行職能的需要。
--難以與其他單位共享、共用已有資產。
--難以通過市場購買產品或者服務的方式代替配置資產，或者通過市場購買的方式成本過高。事業(yè)單位履行職能需要且難以與其他單位共享、共用已有資產的情況下，如果市場提供的產品或服務能滿足事業(yè)單位需要，并且購買該產品或服務的支出比購置所需資產的支出更加經濟，應通過購買市場服務的方式來滿足履行職能的需要。
（三）事業(yè)資產的整合和共享共用
我國事業(yè)單位占有大量的事業(yè)資源，但重復建設、共用共享程度低、使用效率不高的問題比較突出。在不斷加大社會事業(yè)投入的同時，只有從根本上解決事業(yè)資源重復、分散，使用效率低下問題，才不會造成大規(guī)模的浪費。
當前，推進事業(yè)資產整合與共享共用面臨著許多困難，如體制的局限，部門、單位、地方之間的利益局限等。《辦法》第六條第（三）款、第七條第 （四）款及第八條第（五）款分別明確了財政部門、主管部門、事業(yè)單位在促進事業(yè)資產整合與共享共用方面的職責。其中，財政部門主要負責建立事業(yè)單位國有資產整合、共享、共用機制;主管部門主要負責優(yōu)化本部門事業(yè)資產配置，促進本部門事業(yè)資產共享共用;事業(yè)單位則負責本單位存量資產的有效利用，積極參與大型儀器、設備等資產的共享、共用和公共研究平臺建設工作。
（四）事業(yè)資產購置的審批手續(xù)
《辦法》區(qū)分不同資金來源渠道，按照資產管理與預算管理相結合的思路，對規(guī)定限額以上的資產購置明確了不同的審批程序。
--事業(yè)單位向財政部門申請用財政性資金購置規(guī)定限額以上資產的（包括事業(yè)單位申請用財政性資金舉辦大型會議、活動需要進行的購置），無論是否屬于政府采購范圍，在單位編制年度部門預算前，都應先編制資產購置計劃。經財政部門審批同意的資產購置計劃方可列入單位的年度部門預算“一上”草案。經財政部門批準的資產購置計劃，作為財政部門批復部門預算的依據(jù)。資產購置的預算資金安排，由財政部門在批復部門預算時統(tǒng)籌財力綜合考慮。具體程序如《辦法》第十五條規(guī)定。
--為解決用項目經費購置資產與預算管理相脫節(jié)的問題，事業(yè)單位的主管部門或其他部門向事業(yè)單位撥付的項目經費，不論項目以何種方式管理，有關部門對項目評審完成后，在下達經費前，應當將涉及規(guī)定限額以上的資產購置事項報同級財政部門批準。在審定項目時，撥付項目經費的有關部門負責對項目確需資產進行審核。然后，財政部門負責對資產配置的方式進行審核，根據(jù)現(xiàn)行資產狀況決定是以購置的方式，還是以調劑或共享的方式來配置資產。
--為保證主管部門對所屬事業(yè)單位資源配置進行正確的引導和監(jiān)控，避免事業(yè)單位盲目擴張，《辦法》第十七條對事業(yè)單位利用其他資金購置資產的行為進行了規(guī)定。其他資金是指《辦法》十五條和十六條規(guī)定以外的資金，事業(yè)單位用其他資金購置規(guī)定限額以上資產的，報主管部門審批;主管部門應當將審批結果定期報同級財政部門備案。
二、事業(yè)資產對外投資、出租、出借、擔保
《辦法》取消了“非經營性資產轉經營性資產”的概念，明確了“事業(yè)單位國有資產的使用包括單位自用和對外投資、出租、出借、擔保等方式”。
（一）對外投資、出租、出借、擔保審批的必要性
事業(yè)單位對國有資產的占有使用權，是為了滿足和保障其履行職能、發(fā)展事業(yè)的需要。從理論上講，事業(yè)單位占有使用的資產不應用來對外投資或出租、出借、擔保。國家允許利用事業(yè)資產進行經營活動，是基于彌補事業(yè)單位財政經費供給不足和許多事業(yè)單位自身具有創(chuàng)收能力、可以通過投資等方式來滿足自身事業(yè)發(fā)展需要的現(xiàn)實考慮。
當前事業(yè)單位經營行為較為普遍，但由于缺乏有效的管理控制，違背了政策初衷，暴露出很多問題，在一定程度上擾亂了社會主義市場經濟秩序和收入分配秩序，造成了國有資產大量流失?！掇k法》第二十一條對事業(yè)單位經營行為的審批程序要求進行了明確的規(guī)定，即“事業(yè)單位利用國有資產對外投資、出租、出借和擔保等應當進行必要的可行性論證，并提出申請，經主管部門審核同意后，報同級財政部門審批。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！逼渲?，“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”是指《擔保法》、《土地法》、《證券法》、《公司法》等相關法律及其他行政法規(guī)對事業(yè)單位有關對外投資、出租、出借和擔保等行為及審批程序另有規(guī)定的，應當依照其規(guī)定執(zhí)行。鑒于實際工作中事業(yè)單位對外投資或出租、出借、擔保事項較多的現(xiàn)狀，為體現(xiàn)加強管理和提高效率并重的要求，按照《辦法》的第十條的規(guī)定，財政部門可以結合實際設定審批限額標準，在限額標準以下的由主管部門審批，同時抄報財政部門備案。
（二）事業(yè)資產有償使用收入管理
事業(yè)單位國有資產有償使用收入包括事業(yè)單位對外投資取得的投資收益，以及利用國有資產出租、出借或提供擔保等取得的收入，不包括事業(yè)單位國有資產處置取得的收入?？紤]到事業(yè)單位類型多、收入來源多元化等復雜情況，且事業(yè)單位改革總體方案尚未出臺，《辦法》沒有對國有資產有償使用收入全部實行“收支兩條線”管理?！掇k法》第二十三條規(guī)定，“事業(yè)單位對外投資收益以及利用國有資產出租、出借和擔保等取得的收入應當納入單位預算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。國家另有規(guī)定的除外?！边@里，“納入單位預算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理”是現(xiàn)行財務制度對事業(yè)單位收入管理的統(tǒng)一規(guī)定。今后將結合分類推進事業(yè)單位改革的進程，按照激勵和約束并重的原則，研究制定事業(yè)單位國有資產有償使用收入的具體管理辦法。
三、事業(yè)資產處置
《辦法》第二十四條規(guī)定：“事業(yè)單位國有資產處置，是指事業(yè)單位對其占有、使用的國有資產進行產權轉讓或者注銷產權的行為。處置方式包括出售、出讓、轉讓、對外捐贈、報廢、報損以及貨幣性資產損失核銷等?！睂⒇泿判再Y產損失核銷也列為資產處置的一種形式。這主要是考慮到，事業(yè)單位國有資產處置應包括事業(yè)單位的全部財產，即不僅包含實物資產，而且包含無形資產，以及應收賬款、對外投資形成的股權等貨幣性資產。因此，對事業(yè)單位國有資產處置的管理范圍也應延伸到事業(yè)單位全部財產。
（一）處置的原則
《辦法》第二十八條規(guī)定:“事業(yè)單位國有資產處置應當遵循公開、公正、公平的原則。事業(yè)單位出售、出讓、轉讓、變賣資產數(shù)量較多或者價值較高的，應當通過拍賣等市場競價方式公開處置”。處置資產的公開主要是指國有資產出售要信息公開透明，避免“暗箱操作”;公正是指國有資產處置嚴格遵守國有資產管理的有關規(guī)定，履行規(guī)定的程序;公平是指要對每一個購買者給予相同的待遇，不能有歧視和特殊的優(yōu)惠。
事業(yè)單位國有資產的出售、出讓、轉讓、變賣等要逐步市場化。應通過競價、多方案比較，選擇、確定受讓者，以實現(xiàn)轉讓資產價值的最大化。對于處置資產數(shù)量較多或者價值較高的，必須通過拍賣、產權交易市場以公開競價方式出售或轉讓。
（二）房屋建筑物、土地、車輛的處置和貨幣性資產損失核銷的審批權限
對事業(yè)單位占有、使用的房屋建筑物、土地、車輛和貨幣性資產等單位的主要資產的處置，直接影響到單位工作的正常開展，并且處置過程易受人為主觀因素的影響，造成國有資產的流失，《辦法》規(guī)定，上述資產無論其金額大小，一律報經主管部門審核同意后報財政部門審批。近期財政部將另行出臺具體的資產處理辦法，對事業(yè)單位資產處置進行詳細和可操作性的規(guī)定。基本思路是:
--房屋建筑物
對房屋建筑物處置要區(qū)分具體情況進行審批。對于已達到使用年限的房屋建筑物報廢，事業(yè)單位要按照財務制度有關規(guī)定，并附有關材料后報主管部門批復，主管部門將審批結果報財政部門備案即可。對未達到使用年限，但事業(yè)單位根據(jù)事業(yè)發(fā)展需要，需提前報廢的房屋建筑物，在專業(yè)技術鑒定機構科學鑒定后，經主管部門審核后報財政部門審批。根據(jù)市政建設規(guī)劃要求需拆遷的，主管部門審核后報財政部門進行合規(guī)性批復，如市政規(guī)劃建設需要處置的、基建立項需原地拆除重建等。對于房屋建筑物的轉讓，應委托中介機構進行評估后，按照規(guī)定履行報批。
為充分體現(xiàn)主管部門資產管理的責任，提高資產管理工作效率，對按照上述思路需報財政部門審批的房屋建筑物處置事項，財政部門也可根據(jù)工作需要，授予主管部門一定的審批權限，即限額以下的處置事項由主管部門審批，報財政部門備案。主管部門在審批后應當加強收益的監(jiān)繳，保證資產處置收益上繳財政專戶。
--土地
土地資產的配置和處置由國土資源等部門管理、處置較為復雜，也較特殊，國家相關的法律、部門行政法規(guī)均有規(guī)定，具體處置要按照現(xiàn)行的有關規(guī)定執(zhí)行。但土地作為事業(yè)單位的重要資產，在辦理土地處置手續(xù)前，主管部門和財政部門應進行前置性審批（審核）。即事業(yè)單位應在主管部門和財政部門同意處置此類資產事項后，事業(yè)單位才能辦理土地處置手續(xù)。沒有財政部門和主管部門審核意見，事業(yè)單位不得擅自申請辦理土地處置事項。財政部門和主管部門對這類資產的審批（審核）只是代表資產所有者對該資產是否應該處置所做出的一種判斷和決定，并不代替國家相關法律、行政法規(guī)的程序性和實體性決定。
--車輛
車輛處置事項比較普遍，相對土地和房屋建筑物來講較容易操作，具體也可以分兩種情況審批。一是對達到法定報廢年限或強制報廢標準的車輛，各車輛占有、使用單位按國家有關強制規(guī)定處置后，憑相關部門的處置文書報財政部門和主管部門備案;二是對未達到報廢年限的車輛處置，各車輛占有、使用單位應按規(guī)定報批（附有關材料）。其中規(guī)定限額以下的授權主管部門審批，規(guī)定限額以上的由財政部門審批。資產處置收益要上繳財政專戶。
--貨幣性資產損失
在前面已予以表述，貨幣性資產損失無論金額大小，都要按照財務制度和《辦法》的規(guī)定，經主管部門審核并報財政部門審批后，方可核銷。
（三）非特定資產的處置審批
對于房屋建筑物、土地、車輛的處置和貨幣性資產以外的非特定資產，《辦法》按擬處置資產金額的不同，明確了財政部門和主管部門不同的審批權限。即資產單位價值或者批量價值在規(guī)定限額以上資產的處置，經主管部門審核后報同級財政部門審批;規(guī)定限額以下資產的處置報主管部門審批，主管部門將審批結果定期報同級財政部門備案。與1995年的17號文件相比，《辦法》除考慮資產“單位價值”外，還增加了“批量價值”的要求。這里的價值指的是事業(yè)單位資產的賬面原值。
從事業(yè)單位來講，非特定資產是指除房屋建筑物、土地、車輛、貨幣性資產以外的資產。如:事業(yè)單位占有使用的廣播電視發(fā)射機、采編設備，計算機、體育器材、檢查設備等專用設備、專用儀器等。特別要強調的是，事業(yè)單位要加強對本單位專利權、商標權、著作權、土地使用權、非專利技術、商譽等無形資產的出售、轉讓行為的管理，防止無形資產流失。
同樣，國家相關的法律、行政法規(guī)對部分類別的資產有規(guī)定使用年限和強制性報廢規(guī)定的，《辦法》中規(guī)定，“法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。即對于達到使用年限的專用設備，或達到國家強制性規(guī)定報廢的資產處置事項，財政部門和主管部門不設置前置審批程序，各占有使用單位按國家有關強制規(guī)定處置后，憑相關部門的處置文書報財政部門和主管部門備案。但非正常報廢的資產，須報主管部門或同級財政部門審批。
（四）事業(yè)資產處置收入管理
《辦法》第二十九條規(guī)定:“事業(yè)單位國有資產處置收入屬于國家所有，應當按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實行‘收支兩條線’管理”。即事業(yè)單位的國有資產屬于國家所有，其國有資產處置收入理應由國家根據(jù)發(fā)展和改革需要來作出相應規(guī)定。《辦法》重新對資產處置收入作出了新的規(guī)定。即事業(yè)單位資產處置收入要及時、足額上繳同級財政專戶或者國庫，實行“收支兩條線”管理。之所以這樣要求，主要基于以下考慮：
--建立公共財政體制的需要。資產管理是財政管理的重要內容，是建立健全公共財政體制的要求，隨著財政改革的不斷深入，資產管理與預算管理的結合將越來越緊密，改革要求對資產處置收入作出新的規(guī)定。
--加強非稅收入管理的要求。非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，而國有資產收益又是非稅收入的重要組成部分，按照要求應加強管理。從當前看，國有資產收益包括國有資產有償使用收入和國有資產處置收入，應根據(jù)管理的需要，相應分別實行納入單位預算統(tǒng)一管理和實行“收支兩條線”管理。
--改革收入分配制度和規(guī)范資產處置的要求。資產管理薄弱是津貼補貼發(fā)放混亂的根源之一，規(guī)范收入分配秩序和津補貼發(fā)放客觀上要求規(guī)范和加強事業(yè)單位資產處置收益的管理。由于資產管理的有關制度滯后，近幾年來事業(yè)單位的資產處置及其收入的管理不太規(guī)范，如將處置收入違反規(guī)定用于職工補貼等，這些問題都應加以規(guī)范。
《辦法》2006年7月1日實施后，事業(yè)單位的資產處置收入應按照政府非稅收入管理的規(guī)定，實行“收支兩條線”管理。財政部將研究制定事業(yè)單位國有資產處置收入管理的具體辦法。省級財政部門應按照《辦法》要求盡快出臺具體辦法。主管部門在審批規(guī)定限額以下的資產處置事項后，要按照《辦法》的要求，切實履行起資產處置收入上繳的監(jiān)管，將資產處置收入及時、足額上繳財政專戶。
