2006年9月 廣東省財(cái)政廳
按照公共財(cái)政的要求，為了進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全完整、合理配置和有效利用，同時(shí)深化部門預(yù)算改革，完善政府預(yù)算編制、執(zhí)行、報(bào)告體系，提高預(yù)算資金分配的科學(xué)性和有效性，廣東省財(cái)政廳從2005年開始，在政府預(yù)算管理與行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理相結(jié)合（以下簡(jiǎn)稱預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合）方面做了一些有益的探索。現(xiàn)將我們對(duì)推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的認(rèn)識(shí)、基本做法、主要成效和問(wèn)題，以及下一步工作思路和打算介紹如下。
一、提高推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的思想認(rèn)識(shí)
（一）充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的制衡關(guān)系
預(yù)算管理與資產(chǎn)管理是增量管理與存量管理的關(guān)系，二者互為前提和基礎(chǔ)，既相互促進(jìn)，又相互制約。一方面，財(cái)政預(yù)算是資產(chǎn)形成的主渠道,預(yù)算管理水平的高低決定著資產(chǎn)配置的合理性。行政事業(yè)單位資產(chǎn)的日常維持運(yùn)轉(zhuǎn)和價(jià)值補(bǔ)償主要依靠預(yù)算安排來(lái)實(shí)現(xiàn)，即資產(chǎn)存量是歷年財(cái)政預(yù)算資金積累形成的，其增量更直接來(lái)源于單位的年度預(yù)算。預(yù)算安排的不合理，將造成資產(chǎn)配置的不公平，導(dǎo)致資產(chǎn)的閑置浪費(fèi)，降低資產(chǎn)使用效益。另一方面，資產(chǎn)存量是核定單位預(yù)算的重要基礎(chǔ)，資產(chǎn)管理水平影響著預(yù)算資金分配的科學(xué)性和有效性。只有在全面規(guī)范、加強(qiáng)管理、準(zhǔn)確掌握單位資產(chǎn)存量、建立科學(xué)的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系的基礎(chǔ)上，才能結(jié)合單位履行職能的需要，科學(xué)核定單位資產(chǎn)收益、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)消耗等預(yù)算。
（二）充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理過(guò)程的統(tǒng)一性
資產(chǎn)的形成、調(diào)劑、使用、處置等增減變動(dòng)管理與預(yù)算編制、執(zhí)行和決算過(guò)程具有統(tǒng)一性。在預(yù)算的編制階段，需要資產(chǎn)管理部門通過(guò)分析期初的資產(chǎn)存量情況，提出資產(chǎn)配置審核意見，為預(yù)算部門編制預(yù)算草案提供準(zhǔn)確的支持信息；預(yù)算通過(guò)人大審批后，預(yù)算部門將正式預(yù)算的資產(chǎn)預(yù)算信息反饋給資產(chǎn)管理部門，為實(shí)施資產(chǎn)預(yù)算跟蹤管理提供依據(jù)。在預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整階段，預(yù)算執(zhí)行部門在履行采購(gòu)、資金撥付手續(xù)后形成的資產(chǎn)信息，動(dòng)態(tài)地傳遞給資產(chǎn)管理部門；資產(chǎn)管理部門及時(shí)跟蹤資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，輸出資產(chǎn)增減變化的數(shù)據(jù)，為預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整、資產(chǎn)調(diào)劑提供重要參考。在預(yù)算的報(bào)告分析階段，資產(chǎn)管理部門通過(guò)全面總結(jié)分析資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理情況，形成《期末資產(chǎn)報(bào)告》，與《決算報(bào)告》相互印證。（參見附圖）
（三）充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合對(duì)深化公共財(cái)政改革的現(xiàn)實(shí)意義
公共財(cái)政改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，財(cái)政支出改革是建立公共財(cái)政體制、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的重要環(huán)節(jié)和方面。近年來(lái)，財(cái)政支出改革步伐加快，部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、收支兩條線管理等領(lǐng)域的改革取得了顯著成績(jī)，但是行政事業(yè)資產(chǎn)管理領(lǐng)域的改革相對(duì)滯后，使得預(yù)算管理與資產(chǎn)管理結(jié)合不夠緊密。由于資產(chǎn)家底不清、配置標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范、基礎(chǔ)管理工作薄弱等問(wèn)題，預(yù)算編制、執(zhí)行和報(bào)告在一定程度上存在著不完整、不系統(tǒng)、不規(guī)范的問(wèn)題，兩者結(jié)合的范圍不夠全面、水平不夠高，制約著公共財(cái)政改革整體水平和整體效能的進(jìn)一步提升。如何進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理工作，推進(jìn)兩者的結(jié)合，是新一輪財(cái)政改革必須研究解決的重大課題。財(cái)政部確定在2007年的部門預(yù)算中推行新的政府收支科目分類，這是公共預(yù)算制度改革的新舉措。新的政府收支科目改革方案為預(yù)算管理和資產(chǎn)管理的結(jié)合創(chuàng)造了有利條件，特別需要指出的是，“資本性支出”科目的提出，具有前瞻性，隱含了預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的內(nèi)在聯(lián)系，也為資本性預(yù)算的建立指明了發(fā)展方向。由此也足以說(shuō)明，推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合，對(duì)深化部門預(yù)算改革具有十分重要的意義，是深化公共財(cái)政改革的現(xiàn)實(shí)需要。
二、推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的主要做法
改革開放以來(lái)，廣東省行政事業(yè)資產(chǎn)管理工作取得了一定的成效，但由于各種原因，行政事業(yè)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理存在“兩張皮”現(xiàn)象，影響著資產(chǎn)管理工作的開展，也制約了公共預(yù)算改革的進(jìn)一步深化。為此，廣東省財(cái)政廳在2004年成立行政事業(yè)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)之后，就明確提出“以預(yù)算管理為中心，加強(qiáng)行政事業(yè)資產(chǎn)管理，推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合”，并著力抓好兩者相結(jié)合的基礎(chǔ)工作。從當(dāng)前我省政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境看，推進(jìn)兩者結(jié)合有著較好的條件，進(jìn)展也比較順利。主要做法是：
（一）領(lǐng)導(dǎo)高度重視
廣東省領(lǐng)導(dǎo)一直高度重視政府預(yù)算管理和資產(chǎn)管理工作，中共中央政治局委員、省委書記張德江在省財(cái)政廳、省政府發(fā)展研究中心提交的《廣東省事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革研究報(bào)告》上指出，“事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理是個(gè)大問(wèn)題。這方面漏洞很多，潛力也很大。我認(rèn)為改革事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的投入、管理問(wèn)題，應(yīng)該提到日程上來(lái)了?！稄V東省事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革研究報(bào)告》提出了可資借鑒的思路?！笔∥睍?、省長(zhǎng)黃華華，省委常委、常務(wù)副省長(zhǎng)鐘陽(yáng)勝也作出重要批示，要求省財(cái)政廳及有關(guān)職能部門按照行政管理體制改革和預(yù)算改革要求，遵循資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則，抓緊研究制定行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法，推動(dòng)行政事業(yè)資產(chǎn)管理的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化，不斷建立健全從資產(chǎn)配置、購(gòu)置、使用、變動(dòng)到處置管理的行政事業(yè)資產(chǎn)監(jiān)控體系；要求各部門、各單位都要樹立行政成本和行政績(jī)效意識(shí)，積極探索加強(qiáng)單位資產(chǎn)管理的途徑和形式，努力降低行政成本，最大限度地提高行政資源的效能。廣東省財(cái)政廳黨組對(duì)此高度重視，認(rèn)真組織學(xué)習(xí)省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)指示精神，提出了關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的具體要求。省委、省政府及財(cái)政廳領(lǐng)導(dǎo)的重視為推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合提供了有力的支持。
（二）理論研究先行
2004年，廣東省財(cái)政廳會(huì)同省政府發(fā)展研究中心對(duì)我省事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理開展了全方位的調(diào)研，歷時(shí)五個(gè)多月，通過(guò)三次大范圍論證研討會(huì)，年底形成了五萬(wàn)多字的《廣東省事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理改革研究報(bào)告》，報(bào)告闡述了事業(yè)單位資產(chǎn)管理改革的必要性，分析了現(xiàn)狀和原因，結(jié)合國(guó)內(nèi)外的做法和經(jīng)驗(yàn)，提出了改革思路和對(duì)策，《報(bào)告》獲得省委省政府領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。2006年1月，《廣東財(cái)政理論與實(shí)務(wù)》（2006年第1期）推出了“以預(yù)算管理為中心，推進(jìn)行政事業(yè)資產(chǎn)管理”的中心欄目，省財(cái)政廳劉昆廳長(zhǎng)發(fā)表了《建立與公共財(cái)政相適應(yīng)的行政事業(yè)資產(chǎn)管理新體制》，趙軍紀(jì)檢組長(zhǎng)發(fā)表了《開辟我省行政事業(yè)資產(chǎn)管理新局面》等專題文章，闡明了預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的必要性、重要性，探索了思路，明確了任務(wù)，提出了要求。欄目同時(shí)發(fā)表了財(cái)政部預(yù)算司李萍司長(zhǎng)、行政政法司李林池司長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)專家學(xué)者的文章，省財(cái)政廳預(yù)算處與行政事業(yè)資產(chǎn)管理處也共同發(fā)表了《推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的有效結(jié)合》的文章，收到了較好的宣傳效果，得到了普遍的認(rèn)同，為推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合提供了理論支持。
（三）成立專司機(jī)構(gòu)
2004年，省政府在批復(fù)“三定”方案時(shí)，規(guī)定了省財(cái)政廳除了“主管財(cái)政收支、財(cái)稅政策、財(cái)政監(jiān)督”三項(xiàng)職能外，還承擔(dān)“非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作”職能。這充分表明省委省政府對(duì)資產(chǎn)管理工作的重視，表明資產(chǎn)管理工作是財(cái)政部門的重要職責(zé)。經(jīng)批準(zhǔn)，2004年7月，廣東省財(cái)政廳成立了資產(chǎn)管理專司機(jī)構(gòu)--行政事業(yè)資產(chǎn)管理處，編制8人。該處的主要職責(zé)是：擬訂非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理制度；牽頭組織制定行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置辦法；負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位清產(chǎn)核資、財(cái)產(chǎn)清查工作，掌握全省行政事業(yè)性資產(chǎn)基本情況，參與提出有關(guān)年度預(yù)算計(jì)劃；負(fù)責(zé)審批行政事業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的處置等。從職責(zé)內(nèi)容看，行政事業(yè)資產(chǎn)的配置、處置和預(yù)算分配、資金管理是密不可分的。行政事業(yè)資產(chǎn)管理處設(shè)立后，開展了一系列基礎(chǔ)工作，積極推動(dòng)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合。
（四）制訂工作方案
預(yù)算管理與資產(chǎn)管理結(jié)合是一項(xiàng)開拓性工作，既要解放思想，又要實(shí)事求是，積極穩(wěn)妥地開展。在充分調(diào)查研究，廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，廣東省財(cái)政廳于2005年10月18日印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合有關(guān)問(wèn)題的通知》（粵財(cái)預(yù)〔2005〕145號(hào)）。該文件開門見山地提出要大力推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的結(jié)合，闡述了兩者緊密結(jié)合的重要意義，明確資產(chǎn)管理是預(yù)算管理的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)性工作，提出從建立完善資產(chǎn)管理制度和省直單位資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫(kù)入手，探索資產(chǎn)預(yù)算編制和管理模式，不斷深化部門預(yù)算改革。同時(shí)對(duì)如何推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的工作作了初步的安排：按照“先試點(diǎn)、后推開、再總結(jié)提高”的原則，從辦公用房、大型設(shè)備等重大資產(chǎn)的預(yù)算審核入手，從增量管理的預(yù)算審核入手，把增量管理與存量管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合工作。從2005年起三年內(nèi)逐步完善資產(chǎn)預(yù)算的信息和報(bào)表體系，逐步實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與部門預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付、財(cái)務(wù)核算監(jiān)管、績(jī)效考核的信息共享和平穩(wěn)對(duì)接。
（五）建立健全制度
要實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合，必須制定與之相適應(yīng)的預(yù)算管理和資產(chǎn)管理制度。2004年以來(lái)，省財(cái)政廳在制度建設(shè)上做了以下幾項(xiàng)工作：一是組織力量對(duì)1998年以來(lái)中央和廣東省在行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理上行之有效的制度辦法進(jìn)行清理、分類，匯編《廣東省行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理制度選編》，并制成光盤，發(fā)送全省參考；二是經(jīng)省政府常務(wù)會(huì)議審批通過(guò)，出臺(tái)了《廣東省省直行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》，標(biāo)志著資產(chǎn)處置行為開始步入規(guī)范化管理的軌道；三是研究提出了《省直行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置管理辦法》工作方案，確立了以預(yù)算編審為龍頭的行政事業(yè)資產(chǎn)配置管理新理念。四是結(jié)合貫徹《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財(cái)政部令第35、36號(hào)），在《關(guān)于推進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合有關(guān)問(wèn)題的通知》（粵財(cái)預(yù)〔2005〕145號(hào)）的基礎(chǔ)上，提出了2007年預(yù)算管理與資產(chǎn)管理結(jié)合的實(shí)施意見，體現(xiàn)在《關(guān)于編制2007年省級(jí)部門預(yù)算的通知》（粵財(cái)預(yù)〔2006〕92號(hào)）文件中，主要內(nèi)容包括四個(gè)方面：第一，完善部門預(yù)算編制的指導(dǎo)思想和原則，即“資產(chǎn)購(gòu)置和存量資產(chǎn)維護(hù)維修預(yù)算安排要與存量資產(chǎn)管理相結(jié)合，充分考慮存量資產(chǎn)運(yùn)行情況，提高政府資產(chǎn)和財(cái)政資金使用效益”。第二，補(bǔ)充部門預(yù)算編制要點(diǎn)，即“加強(qiáng)人員和資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息庫(kù)建設(shè)，探索資產(chǎn)預(yù)算管理模式，凡涉及單位購(gòu)置或修繕?lè)课萁ㄖ?、?gòu)置車輛、購(gòu)置或維修大型設(shè)備（單件價(jià)值20萬(wàn)元以上）的支出預(yù)算，必須先提出增量資產(chǎn)申請(qǐng)計(jì)劃，由我廳結(jié)合存量資產(chǎn)審批，審批通過(guò)的才能列入部門預(yù)算安排資金”。第三，完善部門預(yù)算報(bào)表內(nèi)容，增加《資產(chǎn)存量情況表（房屋建筑物、車輛和大型設(shè)備）》，主要反映省直單位房屋建筑物、車輛和大型設(shè)備存量情況；增加《資產(chǎn)增量計(jì)劃表》，主要反映省直單位相對(duì)應(yīng)的2007年計(jì)劃新增資產(chǎn)情況。第四，完善審核流程，即按照財(cái)政部第35、36號(hào)令中規(guī)定的審核流程，對(duì)省直行政事業(yè)單位凡涉及購(gòu)置或修繕?lè)课萁ㄖ?、?gòu)置車輛、購(gòu)置和維修大型設(shè)備的支出，由行政事業(yè)資產(chǎn)管理處會(huì)同有關(guān)業(yè)務(wù)處結(jié)合存量資產(chǎn)和有關(guān)管理規(guī)定審批，同意購(gòu)置維護(hù)的才能考慮列入部門預(yù)算安排資金。
（六）開展資產(chǎn)清查
掌握預(yù)算單位家底是實(shí)施預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的基礎(chǔ)工作。幾年來(lái)，省財(cái)政廳做了三方面工作：一是摸清省直行政單位房屋建筑物基本情況。從2003年11月起，通過(guò)一年多的省直黨政機(jī)關(guān)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)清理工作，基本查清了統(tǒng)發(fā)工資和津貼的87部門120家省直黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位的房屋建筑物的基本情況。截止2003年底，87家省直單位占有房屋建筑物總面積385.87萬(wàn)平方米，其中辦公用房面積125.54萬(wàn)平方米，富余職工住房面積29.85萬(wàn)平方米，招待所面積23.19萬(wàn)平方米，其他房產(chǎn)面積181.46萬(wàn)平方米。二是摸清了省直事業(yè)單位大型設(shè)備基本情況。2005年11月，省財(cái)政廳組織開展了省直事業(yè)單位大型設(shè)備普查工作，摸清了省直600多個(gè)事業(yè)單位價(jià)值在20萬(wàn)元以上大型設(shè)備（包括小汽車）的存量、分布、結(jié)構(gòu)、使用等情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，大型設(shè)備上報(bào)總數(shù)8525臺(tái)（套），賬面價(jià)值754,739.22萬(wàn)元，其中教育、科學(xué)、衛(wèi)生等領(lǐng)域占有較大比重。三是摸清了省直文化體制改革試點(diǎn)單位家底。2005年10月，省財(cái)政廳按照省委統(tǒng)一部署，完成了南方廣播影視傳媒集團(tuán)等9家文化體制改革試點(diǎn)單位清產(chǎn)核資工作。以2004年6月30日為基準(zhǔn)日，9家單位資產(chǎn)總額87.19億元，負(fù)債總額28.61億元，少數(shù)股東權(quán)益2.25億元，凈資產(chǎn)總額56.33億元。
（七）創(chuàng)新管理手段
長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理一直存在“家底不清”、“前清后亂”等情況，難以為預(yù)算管理提供真實(shí)、準(zhǔn)確的依據(jù)。究其原因，主要是管理手段落后、資源無(wú)法共享。為了改變這種狀況，更好地為預(yù)算管理服務(wù)，必須充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，創(chuàng)新資產(chǎn)管理手段，提高資產(chǎn)管理水平。2005年，省財(cái)政廳建立了省直行政單位辦公用房數(shù)據(jù)庫(kù)、事業(yè)單位大型設(shè)備管理數(shù)據(jù)庫(kù)、恢復(fù)了2000年省直預(yù)算單位清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)；2006年，省財(cái)政廳下發(fā)了《廣東省省直行政事業(yè)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)試點(diǎn)方案》，確定在二、三家資產(chǎn)管理比較好的有代表性的省直單位進(jìn)行試點(diǎn)，嘗試建立省直行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。廣東省各地市在創(chuàng)新資產(chǎn)管理手段方面也作了多方面努力，如佛山市南海區(qū)財(cái)政局按照“以信息化手段依托，以規(guī)范化管理為基礎(chǔ)，采用陽(yáng)光化管理方式”的總體思路，建立了行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理系統(tǒng)，為推行和實(shí)現(xiàn)對(duì)資產(chǎn)的統(tǒng)一管理提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支持。
（八）嘗試統(tǒng)籌調(diào)劑
省財(cái)政廳積極嘗試采取資產(chǎn)統(tǒng)籌調(diào)劑的方式，以非貨幣化的手段解決行政事業(yè)單位的資產(chǎn)購(gòu)置預(yù)算申請(qǐng)項(xiàng)目。如2005年11月，省貿(mào)促會(huì)向省政府專題請(qǐng)示要求解決辦公用房問(wèn)題，預(yù)算部門在審核時(shí)，根據(jù)資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫(kù)提供的信息，提出了通過(guò)存量富余辦公用房調(diào)劑解決的方案，節(jié)約了財(cái)政資金。又比如，廣東外語(yǔ)藝術(shù)職業(yè)學(xué)院在編制2006年部門預(yù)算時(shí)，提出學(xué)校發(fā)展需要追加預(yù)算，為此，省財(cái)政廳會(huì)同省教育廳等相關(guān)部門，通過(guò)深入摸查各相關(guān)單位存量資產(chǎn)及使用情況后，提出將廣東工業(yè)大學(xué)在遷入大學(xué)城后騰出的五山校區(qū)調(diào)配（劃撥）給廣東外語(yǔ)藝術(shù)職業(yè)學(xué)院的意見，在報(bào)經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，于2006年6月份辦理了資產(chǎn)劃撥手續(xù)，既滿足了外語(yǔ)藝術(shù)學(xué)院教學(xué)發(fā)展的需要，又提高了存量資產(chǎn)的使用效益。
三、推進(jìn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的成效與問(wèn)題
（一）成效
預(yù)算管理的根本目的，就是通過(guò)分配和再分配手段，實(shí)現(xiàn)政府直接支配的這部分資源配置的公平合理與效率最大化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)全社會(huì)資源配置的宏觀調(diào)控作用。從預(yù)算支出管理目標(biāo)看，就是要通過(guò)科學(xué)合理地安排行政事業(yè)單位年度部門預(yù)算，保證各行政事業(yè)單位占有資源的公平合理。預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的目的，也要服從以上目的。廣東省通過(guò)開展預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的嘗試工作，取得了初步的成效。
一是樹立了新觀念。通過(guò)廣泛宣傳行政事業(yè)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合工作，財(cái)政部門內(nèi)部和省直有關(guān)單位普遍提高了認(rèn)識(shí)，確立了以預(yù)算編審為龍頭的資產(chǎn)配置新理念，樹立了行政績(jī)效、系統(tǒng)管理和資產(chǎn)預(yù)算新意識(shí)，形成了合理配置資產(chǎn)、努力提高資產(chǎn)使用效益、規(guī)范處置資產(chǎn)的良好工作氛圍。
二是探索了新機(jī)制。通過(guò)開展預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合工作，初步探索了資產(chǎn)預(yù)算管理模式，在部門預(yù)算編制的指導(dǎo)思想和原則、編制要點(diǎn)、報(bào)表內(nèi)容、審核流程等方面體現(xiàn)了兩者的結(jié)合，改變了以往重增量、輕存量，重資金、輕實(shí)物的管理模式。
三是完善了財(cái)政職能。預(yù)算分配是資金分配與資產(chǎn)配置相結(jié)合、存量管理與增量管理相結(jié)合的有機(jī)過(guò)程。預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的相結(jié)合，改變了長(zhǎng)期以來(lái)存在的預(yù)算編審與存量資產(chǎn)占用狀況聯(lián)系不緊、預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整與資產(chǎn)使用及變動(dòng)情況聯(lián)系不緊的狀況，拓展了預(yù)算管理的廣度和深度，規(guī)范了預(yù)算分配過(guò)程，使財(cái)政分配職能、資源配置職能和宏觀調(diào)控職能得到進(jìn)一步的完善。
四是提高了分配效率。在預(yù)算編審過(guò)程中，堅(jiān)持增量與存量相結(jié)合，既充分發(fā)揮了存量資產(chǎn)的作用，又可以從源頭上解決或減少不必要的重復(fù)或超標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)置，節(jié)省了財(cái)政資金。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，堅(jiān)持資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行與資產(chǎn)管理相結(jié)合，有利于建立與完善資產(chǎn)預(yù)算的執(zhí)行機(jī)制，即時(shí)跟蹤資產(chǎn)預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果，不斷增強(qiáng)資產(chǎn)預(yù)算的導(dǎo)向和約束功能，提高財(cái)政資金的使用效率和行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置效率，把有限的財(cái)政資金投入到更廣泛的公共服務(wù)領(lǐng)域。
（二）問(wèn)題
預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合是一個(gè)新的課題，從理論到實(shí)踐都需要一個(gè)逐步探索的過(guò)程。在這項(xiàng)工作的實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，還面臨著許多障礙和問(wèn)題，集中體現(xiàn)以下幾個(gè)方面。一是各方面的認(rèn)識(shí)尚不到位。各行政事業(yè)單位、政府及發(fā)展改革部門、財(cái)政部門對(duì)預(yù)算管理和資產(chǎn)管理相結(jié)合必要性和重要性認(rèn)識(shí)不足，成本意識(shí)和績(jī)效責(zé)任意識(shí)還不夠強(qiáng)。二是資產(chǎn)管理制度和財(cái)會(huì)制度相對(duì)滯后。如合理的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系和規(guī)范的資產(chǎn)配置程序尚未建立，績(jī)效責(zé)任考核和資產(chǎn)調(diào)劑機(jī)制尚未形成，國(guó)有資產(chǎn)收益核實(shí)和監(jiān)繳制度尚不完善等，有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度沒(méi)有根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和財(cái)政改革的需要進(jìn)行適時(shí)修訂等。三是行政事業(yè)單位家底不清。由于沒(méi)有開展全面資產(chǎn)清查，目前財(cái)政部門掌握的有關(guān)行政事業(yè)單位資產(chǎn)數(shù)據(jù)基本上是靜態(tài)數(shù)、賬面數(shù)，賬實(shí)不符情況普遍。而且從手段上看，絕大多數(shù)單位的資產(chǎn)管理還是靠手工操作，也無(wú)法滿足部門預(yù)算信息化管理和資產(chǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管的需要。四是現(xiàn)行管理體制制約了資產(chǎn)的整合與共享共用。行政事業(yè)資產(chǎn)通常被認(rèn)為是部門所有、單位所有，受部門利益、單位利益的局限，難以實(shí)現(xiàn)資源的合理布局和優(yōu)化組合；政府相關(guān)部門之間沒(méi)有建立一套行之有效的協(xié)作監(jiān)管機(jī)制，在投資決策和預(yù)算審核時(shí)缺乏必要和充分的溝通和聯(lián)系，有關(guān)信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效共享，資產(chǎn)預(yù)算審批與資產(chǎn)管理結(jié)合存在先天不足等。
四、下一步工作思路與打算
預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合是深化財(cái)政改革的必然要求，做好這項(xiàng)工作，有利于準(zhǔn)確核算政府行政成本和事業(yè)成本，進(jìn)一步推進(jìn)公共行政管理體制和事業(yè)單位體制改革；有利于建立資本性支出預(yù)算（資產(chǎn)預(yù)算）制度，進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革；有利于從源頭上公平合理配置資源，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置效率。最近出臺(tái)的《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）確立了“資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合”為資產(chǎn)管理的第一原則，對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置、使用、處置、管理、審批流程等內(nèi)容作了新的規(guī)范，這是我們做好預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合工作的重要指南。廣東省將認(rèn)真遵循《辦法》規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)、提高認(rèn)識(shí)、理清思路、理順體制、完善制度、講究方法，努力探索預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的有效途徑。
（一）進(jìn)一步提高預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合必要性和重要性的認(rèn)識(shí)
正如前面所述，無(wú)論是從財(cái)政理論上說(shuō)，還是從實(shí)際工作需要來(lái)說(shuō)，預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合都是十分必要和重要的，而且在當(dāng)前尤其具有緊迫性。各級(jí)政府及發(fā)展改革、財(cái)政部門及行政事業(yè)單位要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)，把預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合工作擺上重要議事日程，切實(shí)抓緊抓好、抓出成效。
（二）完善投資決策和預(yù)算決策制度
深化投資體制改革、規(guī)范政府投資行為是“十一五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，也是加快建設(shè)法治政府、全面推進(jìn)依法行政的客觀要求。投資決策部門應(yīng)科學(xué)合理地把住投資（資產(chǎn)）入口關(guān)，實(shí)現(xiàn)增量投入與存量資產(chǎn)的有機(jī)結(jié)合。財(cái)政部門要把資產(chǎn)管理有機(jī)地結(jié)合到預(yù)算程序之中。一是在預(yù)算編審環(huán)節(jié)，制定資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，把住資產(chǎn)入口關(guān)，科學(xué)合理配置資產(chǎn)，從源頭上解決重復(fù)、超標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)置的問(wèn)題。逐步構(gòu)建資產(chǎn)預(yù)算制度，堅(jiān)持增量投入與存量管理相結(jié)合。對(duì)現(xiàn)行的預(yù)算編審環(huán)節(jié)進(jìn)行逐步完善，建立并充實(shí)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)庫(kù)，將其作為資產(chǎn)購(gòu)置和維護(hù)預(yù)算安排的重要依據(jù)。二是在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，要建立資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行報(bào)告制度，跟蹤資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，規(guī)范資產(chǎn)購(gòu)建和使用行為，檢查督促資產(chǎn)占有使用單位不斷提高使用效率。財(cái)政部門在審核追加、追減預(yù)算時(shí)，要首先考慮現(xiàn)有資產(chǎn)的使用狀況。要建立有效的資產(chǎn)調(diào)劑制度，促進(jìn)存量資產(chǎn)的優(yōu)化配置。三是在決算報(bào)告環(huán)節(jié)，要及時(shí)反映各單位的資產(chǎn)狀況，年終形成年度資產(chǎn)報(bào)告，并與決算報(bào)告有關(guān)項(xiàng)目相互印證，作為今后預(yù)算編審和資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。
（三）抓緊制定和完善資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)制度
堅(jiān)持以部門預(yù)算改革為中心，配合政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付改革，科學(xué)合理分配資源，節(jié)約、高效使用資源，分類制定或完善資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)充完善房屋建筑物、小汽車等配置標(biāo)準(zhǔn)，制定大型設(shè)備、電腦等配置標(biāo)準(zhǔn)。在制定配置標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不僅要考慮人員定額、而且還要考慮資產(chǎn)費(fèi)用定額（初始購(gòu)建費(fèi)用定額和日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用定額）。廣東省財(cái)政廳爭(zhēng)取在二、三年內(nèi)逐步建立、健全行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度，初步建立與預(yù)算管理相適應(yīng)的資產(chǎn)管理制度，規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，為預(yù)算管理與改革提供制度基礎(chǔ)。
（四）完善資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)
通過(guò)開展資產(chǎn)清查，摸清行政事業(yè)單位家底情況，扎實(shí)做好預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集整理工作。要以規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理流程和明確管理責(zé)任為基礎(chǔ)，建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，推進(jìn)資產(chǎn)管理手段創(chuàng)新，為預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合提供技術(shù)支撐。廣東省財(cái)政廳已擬定了省直行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè)試點(diǎn)方案，力爭(zhēng)用三年左右的時(shí)間在“金財(cái)工程”框架中初步建立省直行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息子系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)省直單位日常資產(chǎn)管理信息化、動(dòng)態(tài)化。
（五）有計(jì)劃、有步驟組織實(shí)施預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的結(jié)合工作
按照“先試點(diǎn)、后擴(kuò)大、再推廣”和“抓重點(diǎn)、抓關(guān)鍵”的原則，以資本性支出預(yù)算（資產(chǎn)增量預(yù)算）審核為起點(diǎn)，把資產(chǎn)增量審核與資產(chǎn)存量結(jié)合起來(lái)，并延伸到資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行和資產(chǎn)的購(gòu)建、使用、變動(dòng)、處置等動(dòng)態(tài)管理過(guò)程之中。要改革和完善現(xiàn)行部門預(yù)算收支項(xiàng)目，逐步細(xì)化、補(bǔ)充有關(guān)資本性支出預(yù)算（資產(chǎn)預(yù)算）編審內(nèi)容和編審程序：一是在預(yù)算編審階段，明確各部門存量資產(chǎn)情況報(bào)告作為申報(bào)部門預(yù)算的要件一并附上，同級(jí)財(cái)政部門根據(jù)單位資產(chǎn)狀況對(duì)行政事業(yè)單位提出的資產(chǎn)購(gòu)置項(xiàng)目進(jìn)行審批，經(jīng)財(cái)政部門審批同意后方可考慮列入部門預(yù)算安排資金。二是在預(yù)算執(zhí)行階段，要以資產(chǎn)預(yù)算指標(biāo)作為資產(chǎn)購(gòu)建、使用、變動(dòng)、處置管理的重要依據(jù)，加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行的跟蹤管理。資產(chǎn)管理部門要及時(shí)統(tǒng)計(jì)和反映資產(chǎn)購(gòu)建、使用、變動(dòng)、處置管理情況，并及時(shí)反饋給預(yù)算編審部門。三是在決算報(bào)告階段，通過(guò)全面總結(jié)分析資產(chǎn)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理情況，形成期末資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告，與財(cái)政和單位決算報(bào)告相互印證，為準(zhǔn)確評(píng)價(jià)部門有關(guān)資產(chǎn)使用績(jī)效情況和編制下一年度預(yù)算提供重要依據(jù)。
（六）大力推進(jìn)資源整合
政府及發(fā)展改革、財(cái)政等部門在配置資產(chǎn)時(shí)應(yīng)首先著眼于充分利用存量資產(chǎn)，通過(guò)建立共享共用機(jī)制實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)整合與優(yōu)化配置；在存量資產(chǎn)不能滿足需求的情況下，再考慮通過(guò)購(gòu)置資產(chǎn)的辦法予以解決，購(gòu)置資金可從多種渠道籌集解決，如由財(cái)政以項(xiàng)目支出、貼息、補(bǔ)助等方式，或由事業(yè)單位自籌、接受捐贈(zèng)或其他方式配置資產(chǎn)。要大力支持同領(lǐng)域同部門資源整合，積極探索跨領(lǐng)域、跨部門的資源整合方式；積極探索事業(yè)發(fā)展資金的最佳投入渠道，確保資金方便、快捷、安全到位，防止擠占、截留或挪用，提高資金使用效益。要緊密結(jié)合行政事業(yè)單位體制改革目標(biāo)要求，總體設(shè)計(jì)，分類推進(jìn)，大力促進(jìn)行政事業(yè)資產(chǎn)共享共用新機(jī)制的建立。
