湖南路橋建設(shè)集團(tuán)公司 文藝
摘要：行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)占我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的35%，在國(guó)家管理和國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展中，起著十分重要的作用。本文針對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)分布、特點(diǎn)、管理現(xiàn)狀及問(wèn)題，闡述了加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理、建立健全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政要求的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制、進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理的必要性。
據(jù)新華網(wǎng)2003年6月5日發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映，到2002年我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量就已達(dá)到118299.20億元，其中經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)76937.8億元，占國(guó)有資產(chǎn)總量的65％，行政事業(yè)等單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)41361.4億元，占國(guó)有資產(chǎn)總量的35％。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)還顯示，九十年代以來(lái)我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量平均每年遞增17.9%。到二十一世紀(jì)初，國(guó)有資產(chǎn)總量隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增長(zhǎng)速度更快。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)，由于分散在各個(gè)部門，管理制度不盡統(tǒng)一，管理的手段不盡規(guī)范。而且，隨著非經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位的改革，將有相當(dāng)部分國(guó)有資產(chǎn)要由非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)。因此，在當(dāng)前，加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理，對(duì)維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全、完整、高效，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失，促進(jìn)改革健康有序發(fā)展，更具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。
一、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)
行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位占有、使用的，在法律上確立為國(guó)家所有、能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。其中，行政單位是指進(jìn)行國(guó)家行政管理，組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)，維護(hù)社會(huì)公共秩序的單位，即國(guó)家管理事務(wù)的機(jī)關(guān)；事業(yè)單位是指受國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，直接或間接為上層建筑服務(wù)，為生產(chǎn)建設(shè)和人民生活服務(wù)的單位，即從事各種事業(yè)活動(dòng)的單位。
（一）行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)分布：
一是黨政部門為了正常運(yùn)轉(zhuǎn)和履行職能需要而購(gòu)建和配備的各類國(guó)有資產(chǎn)，如設(shè)立的各種具有行政職能的事業(yè)單位等。
二是為了社會(huì)公共使用而提供的國(guó)有資產(chǎn)。這部分資產(chǎn)是政府為社會(huì)無(wú)償提供，不僅不能帶來(lái)任何收入，就連日常維護(hù)管理經(jīng)費(fèi)也要財(cái)政補(bǔ)貼。其具體資產(chǎn)形態(tài)主要為：城鄉(xiāng)公路、防洪排澇、廣場(chǎng)街道、公共照明、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境等項(xiàng)目。
三是低收費(fèi)和低盈余公共項(xiàng)目的國(guó)有資產(chǎn)。如城市供水。、供氣、公交和水庫(kù)等等。
四是教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生和體育等項(xiàng)目的國(guó)有資產(chǎn)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期這些基本是政府補(bǔ)貼的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已改變這一現(xiàn)象，近年來(lái)已有大量民間資本投入。
五是政府擁有專營(yíng)權(quán)且又有盈利的國(guó)有資產(chǎn)項(xiàng)目。如電信網(wǎng)絡(luò)、交通線路、過(guò)境橋隧、水電廠站、停車場(chǎng)所等資源性經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。這些資產(chǎn)本身是政府擁有和控制的專營(yíng)權(quán)。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，其資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值含量不斷增加，盈利前景不斷看好。
需要說(shuō)明的是，這種分類不是絕對(duì)的，經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性又是相互依存、相互融合、相互轉(zhuǎn)化的。
（二）行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的特點(diǎn)：
行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)包括國(guó)家撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位按照國(guó)家政策規(guī)定運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)獲取收入形成的資產(chǎn)。
（1）配置的非生產(chǎn)性。行政事業(yè)單位的資產(chǎn)分布在非生產(chǎn)領(lǐng)域
的各單位中，如各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、部隊(duì)、政法、科學(xué)、教育、衛(wèi)生等行政事業(yè)單位，具有顯著的非生產(chǎn)性。
（2）使用目的的服務(wù)性。行政事業(yè)單位的資產(chǎn)的作用，在于保
證各項(xiàng)事業(yè)能順利開(kāi)展，保證整個(gè)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，支持經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的營(yíng)運(yùn)。行政事業(yè)單位的資產(chǎn)使用不以盈利為目的，它只能以服務(wù)為根本目的。
（3）補(bǔ)償和擴(kuò)充資金來(lái)源的非直接性。行政事業(yè)單位的國(guó)有資
產(chǎn)，其使用過(guò)程是一個(gè)非生產(chǎn)性消費(fèi)過(guò)程,它在使用過(guò)程中的消耗要依靠經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的收益和各種財(cái)政預(yù)算給以補(bǔ)償。
（三）目前行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的主要問(wèn)題：
一是重購(gòu)建、輕管理。管理體制不完善，權(quán)責(zé)不明確。行政事業(yè)單位購(gòu)建資產(chǎn)的資金來(lái)源主要是通過(guò)財(cái)政撥款、上級(jí)部門調(diào)劑補(bǔ)助和相關(guān)收費(fèi)來(lái)籌措。目前行政事業(yè)單位缺乏獨(dú)立統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，資產(chǎn)管理粗放，使用效益低下，結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題較為突出。使用者較少考慮資產(chǎn)的實(shí)際使用效果和日常維護(hù)上的費(fèi)用成本、因而物質(zhì)配置過(guò)剩、閑置以及超標(biāo)、超容的現(xiàn)象較多。如辦公樓、食堂、小汽車、電腦、辦公用具等。
二是重財(cái)政投入，輕多頭融資。由于行政事業(yè)單位資產(chǎn)權(quán)屬的國(guó)有性，傳統(tǒng)的投資資金來(lái)源渠道相對(duì)狹窄，一方面是許多國(guó)有無(wú)形資產(chǎn)處于流失與閑置狀態(tài)，而另一方面，是資金投入的不足給財(cái)政的壓力很大，呈現(xiàn)出行政事業(yè)單位在發(fā)展過(guò)程中的資金饑渴癥。
三是重部門利益，輕總體效益。因管理上的條塊分隔，形成重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，不僅使投資成本加大，資產(chǎn)總體效益上不去。而且造成國(guó)有資產(chǎn)的部門化和部門利益化，而導(dǎo)致社會(huì)分配不公。
四是重具體問(wèn)題的解決，輕體制設(shè)計(jì)規(guī)劃及資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作。行政部門注重為解決某一問(wèn)題和行政執(zhí)法上的需要而購(gòu)建資產(chǎn)，如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中結(jié)合資產(chǎn)的保值增值，形成資產(chǎn)的投入、營(yíng)運(yùn)、積累、回收和分配的循環(huán)機(jī)制考慮不夠。一些單位缺乏嚴(yán)密的資產(chǎn)管理制度，資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作較差，一些單位的資產(chǎn)長(zhǎng)期未進(jìn)行清查登記，核算失真。某些單位國(guó)有資產(chǎn)管理意識(shí)淡薄，出售、轉(zhuǎn)讓、出租資產(chǎn)時(shí)，報(bào)批和評(píng)估缺乏嚴(yán)格審批，交易過(guò)程不透明，資產(chǎn)處置收入不規(guī)范，造成損失。
二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的必要性
（一）行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理關(guān)系到維護(hù)社會(huì)生活正?；幕緱l件。在現(xiàn)代社會(huì)中，國(guó)家是承擔(dān)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行組織和管理重任的主體。國(guó)家要做好這種組織管理工作，在全國(guó)開(kāi)展宏觀決策和宏觀調(diào)控及宏觀經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，必須具備一定的物質(zhì)條件，否則就成了一句空話。同時(shí)，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理又關(guān)系到建設(shè)社會(huì)主義精神文明最直接的物質(zhì)基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位建設(shè)社會(huì)主義精神文明的一部分、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理將促進(jìn)社會(huì)朝著進(jìn)步、科學(xué)、規(guī)范、有序的方向發(fā)展，是構(gòu)建社會(huì)主義精神財(cái)富的重要手段。
加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理不僅是直接維護(hù)國(guó)家管理、維護(hù)國(guó)家資財(cái)?shù)男枰?，同時(shí)也是構(gòu)建社會(huì)文明、有序管理的需要。
（二）加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理是適應(yīng)行政單位、事業(yè)單位體制改革，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，杜絕腐敗的需要。為適應(yīng)行政事業(yè)單位改革分流、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、一些行政事業(yè)單位內(nèi)部的服務(wù)性部門或經(jīng)營(yíng)性單位必須從原單位分離出來(lái)，由此而帶來(lái)了大量非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的問(wèn)題。事實(shí)上，體制改革前就已有一些單位出于利益及諸多因素的考慮，已經(jīng)通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、合伙、開(kāi)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體等方式將本屬于非經(jīng)營(yíng)性的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成了經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)來(lái)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)獲利?？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，這個(gè)轉(zhuǎn)化過(guò)程中很容易產(chǎn)生監(jiān)管不力，出現(xiàn)錢權(quán)交易、暗箱操作、而滋生腐敗現(xiàn)象，造成國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)家資金的流失，損害了行政事業(yè)單位管理國(guó)家的公仆形象。
三、強(qiáng)化行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的幾點(diǎn)建議
為充分發(fā)揮行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)有的作用，不斷提高資產(chǎn)使用效益，規(guī)避行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，必須根據(jù)改革的需要，建立健全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的新的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體系和制度，進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的管理。
（一）嚴(yán)格施行規(guī)范的行政單位、事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理法規(guī)
制度。為了規(guī)范和加強(qiáng)行政單位、事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全及完整，合理配置國(guó)有資產(chǎn)，提高國(guó)有資產(chǎn)使用效益，保障行政單位履行職能，保障和促進(jìn)各項(xiàng)公共事業(yè)健康發(fā)展，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政要求的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制，最近，財(cái)政部已出臺(tái)《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》（中華人民共和國(guó)財(cái)政部令第35號(hào)）和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》（中華人民共和國(guó)財(cái)政部令第36號(hào)），并要求于7月1日起施行。上述辦法適用于各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、黨派機(jī)關(guān)及各級(jí)各類事業(yè)單位。要求行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理遵循資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的原則、資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合的原則、實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合的原則。實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。上述辦法從管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、資產(chǎn)配置及使用、處置、清查、評(píng)估、統(tǒng)計(jì)、報(bào)告、監(jiān)督、檢查、糾紛調(diào)處、法律責(zé)任等方面對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理作了統(tǒng)一規(guī)定，這是加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的法律規(guī)范，各級(jí)各類行政事業(yè)單位必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。
（二）以部門管理為基礎(chǔ)，結(jié)合各自管理及資產(chǎn)的特點(diǎn)，制定
與財(cái)政管理相結(jié)合的、有操作性的資產(chǎn)管理細(xì)則及制度。
部門管理的職責(zé)、任務(wù)、方法、手段千差萬(wàn)別，資產(chǎn)管理的運(yùn)行及管理各不相同，但行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠財(cái)政撥款卻是相同的。因此，有必要根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)一規(guī)定，結(jié)合部門行政管理、事業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)及需要，建立各部門、各單位資產(chǎn)管理制度，加強(qiáng)監(jiān)督管理，監(jiān)督資產(chǎn)合理配置，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，并健全國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效考核機(jī)制、獎(jiǎng)罰機(jī)制，促進(jìn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用效益全面提高。
（三）建立相應(yīng)的資產(chǎn)管理基礎(chǔ)工作和監(jiān)督管理機(jī)制。
強(qiáng)化資產(chǎn)監(jiān)督管理，嚴(yán)格會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)工作，是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理納入法制管理的基礎(chǔ)。建立健全并執(zhí)行行政事業(yè)單位資產(chǎn)構(gòu)建預(yù)算、購(gòu)建、登記、保管、使用、處置制度。建立資產(chǎn)帳表，對(duì)資產(chǎn)實(shí)物進(jìn)行分類，及時(shí)、準(zhǔn)確地記錄資產(chǎn)的結(jié)存、增減、分布等情況。建立并執(zhí)行非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的審批、有償使用及分配制度。建立健全并執(zhí)行資產(chǎn)清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)登記、損失賠償和資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)的報(bào)告制度，并完善國(guó)有資產(chǎn)保值增值考核體系。通過(guò)資產(chǎn)基礎(chǔ)工作的規(guī)范化，逐步將行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作納入科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的軌道。
建立健全行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理機(jī)制。對(duì)行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、政府公共資源、無(wú)形資產(chǎn)及其他存量資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理開(kāi)發(fā)、綜合利用、監(jiān)督審計(jì)、嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，以彌補(bǔ)公共事業(yè)投資不足，拓寬資金渠道。同時(shí)，維護(hù)資產(chǎn)安全、完整，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展。
（四）強(qiáng)化非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的管理。
非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是行政事業(yè)單位在保證完成本單位正常工作的前
提下，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定用于從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的資產(chǎn)。將非經(jīng)營(yíng)性
資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)有利于充分挖掘資產(chǎn)潛力、盤(pán)活資產(chǎn)存量，拓寬籌融資渠道。但非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的管理不善，也將出現(xiàn)暗箱操作、錢權(quán)交易、滋生腐敗，造成國(guó)有資產(chǎn)流失和損失。因此，單位用非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，首先必須建立健全非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的審批制度和審批程序，必須報(bào)經(jīng)同級(jí)財(cái)政管理部門批準(zhǔn)。其次，必須通過(guò)資產(chǎn)評(píng)估，由具有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)該項(xiàng)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。第三，單位必須建立非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)專項(xiàng)管理制度。包括設(shè)立臺(tái)帳、建立經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)保值增值目標(biāo)考核辦法。第四，實(shí)行非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的有償使用制度，收取資產(chǎn)占用費(fèi)，嚴(yán)格規(guī)范資產(chǎn)所有者、投資者、經(jīng)營(yíng)者之間關(guān)系，杜絕化國(guó)有為集體、化集體為個(gè)人的現(xiàn)象，確保行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)獲得好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。
