江蘇?。簱屪C(jī)遇 加強(qiáng)監(jiān)管積
極探索事業(yè)單位資產(chǎn)管理新途徑
2006年9月 江蘇省財政廳
近年來，江蘇經(jīng)濟(jì)和各項社會事業(yè)得到了快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展連續(xù)14年保持兩位數(shù)的增長，財政實力不斷增強(qiáng)?！笆濉逼陂g，全省財政一般預(yù)算收入由448億元增加到1323億元，年均增長23%；財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，據(jù)決算統(tǒng)計，2005年我省科學(xué)技術(shù)、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障財政支出分別達(dá)到35億元、301億元、182億元，分別比2004年增長33.01%、22.19%、31.94%?！笆濉逼谀┤⌒姓聵I(yè)固定資產(chǎn)總額達(dá)到2316億元，其中事業(yè)單位國定資產(chǎn)達(dá)到1734億元，占行政事業(yè)資產(chǎn)的75%。事業(yè)單位數(shù)量也大幅增加，達(dá)到3.2萬個。在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，我省加大各項改革力度，如事業(yè)單位分類改革進(jìn)一步推進(jìn)、預(yù)算管理體制改革不斷深化、財政反腐敗預(yù)警機(jī)制全面實施等等。發(fā)展和改革的新形勢對我省相對滯后的事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作提出了新挑戰(zhàn)、新要求，以新體制、新機(jī)制、新思路、新方法、新手段引領(lǐng)新形勢下的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作，成為迫切需要。
對此，我們結(jié)合省情，搶抓機(jī)遇，主動實踐，積極推進(jìn)事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作，抓工作要點、抓重要環(huán)節(jié)、抓重點突破，構(gòu)建制度體系、創(chuàng)新管理模式、革新方法手段、探索現(xiàn)實途徑，開創(chuàng)我省行政事業(yè)資產(chǎn)管理的新路子。
一、我省加強(qiáng)事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作的具體做法
（一）以理論為先導(dǎo)，明確目標(biāo)思路
首先，我們在學(xué)習(xí)研究公共財政理論的基礎(chǔ)上，確定了我省事業(yè)單位資產(chǎn)管理的工作目標(biāo)：即以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，圍繞財政工作的中心任務(wù)，努力實現(xiàn)在管理理念、管理體制、管理方法等三方面的創(chuàng)新，進(jìn)一步樹立法治意識、改革意識、服務(wù)意識和實踐意識等四種意識。根據(jù)深化財政改革，建立預(yù)算編制、執(zhí)行、評價監(jiān)督相結(jié)合的公共財政管理體制的要求，探索建立事業(yè)單位資產(chǎn)管理新的體制和機(jī)制。同時，提出以下工作思路：即圍繞事業(yè)單位資產(chǎn)管理的重點環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)工作切入點，狠抓工作突破，全面提升管理水平。并通過創(chuàng)新事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度、建立全省事業(yè)單位資產(chǎn)管理的組織機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)事業(yè)單位改制中的資產(chǎn)監(jiān)管、開展事業(yè)單位資產(chǎn)清查等，有力地推進(jìn)全省事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作。
（二）開展制度創(chuàng)新，制定管理規(guī)范
我省在事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作中始終把制度建設(shè)放在重要位置，并將2006年定為制度建設(shè)年。第一，省財政廳重點開展了《江蘇省事業(yè)單位資產(chǎn)管理暫行辦法》（以下簡稱“辦法”）調(diào)研和起草工作，該辦法結(jié)合江蘇省的實際情況，充分吸納財政部第36號令的主要精神，并對各地成功經(jīng)驗和做法進(jìn)行了總結(jié)和提煉，在管理體制、管理環(huán)節(jié)、管理方式和手段等方面，對有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了充實和細(xì)化，一是強(qiáng)化資產(chǎn)管理的體制和職能。強(qiáng)調(diào)和明確了事業(yè)單位改革、改制工作中的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能。二是突出了績效管理。結(jié)合財政支出績效評價工作的實踐，我們在“辦法”中對事業(yè)單位資產(chǎn)績效管理單列成章，進(jìn)一步作了強(qiáng)調(diào)，以促進(jìn)提高資產(chǎn)使用效率和效益，推進(jìn)實現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)和節(jié)約型社會的建設(shè)。三是在資產(chǎn)配置、使用、處置等管理環(huán)節(jié)，突出了“統(tǒng)一政策、監(jiān)管有效、陽光操作”的特點。對產(chǎn)權(quán)登記，采取了產(chǎn)權(quán)登記備案制度；對用課題經(jīng)費(fèi)配置和處置資產(chǎn)的情況，統(tǒng)一作了規(guī)定；規(guī)定處置數(shù)量較多或價值較大的資產(chǎn)交由財政部門以招標(biāo)方式確定的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場競價，公開處置，使資產(chǎn)處置得以進(jìn)一步規(guī)范。
同時，各地財政部門在制度建設(shè)方面，也積極制定資產(chǎn)管理辦法和相應(yīng)配套制度，并結(jié)合實際進(jìn)行制度創(chuàng)新。如，有的地方建立縣鄉(xiāng)事業(yè)單位資產(chǎn)專管員制度，使事業(yè)單位資產(chǎn)監(jiān)管延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。有的地方實行了資產(chǎn)績效問責(zé)制度，使資產(chǎn)監(jiān)管落到了實處，增強(qiáng)了制度的有效性。省、市、縣各級事業(yè)單位資產(chǎn)管理的制度規(guī)范體系正在建立和形成。
（三）明確機(jī)構(gòu)職責(zé)，建立有效模式
針對長期以來事業(yè)單位資產(chǎn)管理中普遍存在的體制不順，職責(zé)不清，缺乏有效監(jiān)管機(jī)制的問題，我省重點開展了兩方面的工作：
一是調(diào)整機(jī)構(gòu)職能，理順工作關(guān)系。2005年省財政廳成立了績效評價處，賦予行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理職責(zé)，全省14個市也都明確了行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理在財政部門的職能，并成立了相應(yīng)機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)職能調(diào)整順利完成并落實到位。
二是建立切合實際的有效工作模式，對內(nèi)部資產(chǎn)管理工作流程加以規(guī)范。有的地市實行了有效的內(nèi)部工作機(jī)制：即由財政局資產(chǎn)管理處扎口負(fù)責(zé)，其他相關(guān)處室具體負(fù)責(zé)實施，局資產(chǎn)管理處會同預(yù)算負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位資產(chǎn)預(yù)算的審批，參與新增資產(chǎn)的審核。通過規(guī)范內(nèi)部工作流程，實現(xiàn)了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、政府采購管理、財務(wù)管理有機(jī)結(jié)合和有效監(jiān)管。
此外，省財政廳還結(jié)合事業(yè)單位體制改革，積極探索事業(yè)單位自身資產(chǎn)管理的新模式。如，省財政部門與有關(guān)部門共同對南京奧體中心的管理模式和資產(chǎn)管理方式進(jìn)行調(diào)研和論證，提出了實行企業(yè)化運(yùn)作、資產(chǎn)管理按照非經(jīng)營性資產(chǎn)管理方式進(jìn)行的事業(yè)單位資產(chǎn)管理的新模式，管理和運(yùn)作效果良好。
目前，國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制，及由財政行使事業(yè)單位資產(chǎn)管理職責(zé)的我省事業(yè)單位資產(chǎn)管理的基本模式已初步形成。
（四）著力資產(chǎn)監(jiān)管，配合改革發(fā)展
近年來我省事業(yè)單位改革工作力度大、影響深遠(yuǎn)，去年底，全省生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革已基本完成，社會公益類事業(yè)單位的改革有所突破，行政管理類事業(yè)單位改革正在積極探索中。人員安置、資產(chǎn)處置是事業(yè)單位改制的重要工作。規(guī)范資產(chǎn)處置、嚴(yán)格資產(chǎn)監(jiān)管是財政部門重要職責(zé)，是防止國有資產(chǎn)流失的重要環(huán)節(jié)，也是事業(yè)單位改革成敗的關(guān)鍵。對此，我們以事業(yè)單位改革為契機(jī)，以改革過程中的資產(chǎn)處置為突破口，圍繞資產(chǎn)處置的七個階段，出臺了一系列政策和辦法，對國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓、交易、轉(zhuǎn)讓收入的管理使用，不良資產(chǎn)的處置和追索等作了系統(tǒng)的、嚴(yán)格的規(guī)定，使國有資產(chǎn)的處置處于多關(guān)口、全過程的動態(tài)監(jiān)控之中。
一是在資產(chǎn)清查階段，規(guī)定：必須制定資產(chǎn)清查實施方案；對資產(chǎn)進(jìn)行登記、清理和核查；按規(guī)定進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定；出具資產(chǎn)清查結(jié)果報告。
二是在財務(wù)審計和資產(chǎn)評估階段，規(guī)定：改制單位不得委托同一中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計和評估；必須由經(jīng)招標(biāo)確認(rèn)的中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)對改革單位的財務(wù)審計和資產(chǎn)評估；財務(wù)審計和資產(chǎn)評估結(jié)果必須公示并報主管部門審核同意。
三是在財政部門審批、備案、核準(zhǔn)階段，規(guī)定：由專家小組（由財政部門聘請注冊會計師、審計師、資產(chǎn)評估師、律師組成）對中介機(jī)構(gòu)的財務(wù)審計、資產(chǎn)評估報告進(jìn)行復(fù)核，并出具復(fù)核意見；主管部門根據(jù)財政部門對資產(chǎn)評估結(jié)果的備案或核準(zhǔn)情況，提出凈資產(chǎn)處置意見；財政部門根據(jù)專家小組出具的復(fù)核意見和政策規(guī)定進(jìn)行批復(fù)，包括對中介機(jī)構(gòu)的財務(wù)審計和資產(chǎn)評估結(jié)果進(jìn)行備案或核準(zhǔn)，以及對主管部門提出的凈資產(chǎn)處置意見進(jìn)行批復(fù)。
四是在凈資產(chǎn)處置階段，要求所有國有資產(chǎn)的處置必須按照公開、公平、公正的原則進(jìn)場交易，實行公開掛牌、競標(biāo)轉(zhuǎn)讓。堅決防止借核銷、轉(zhuǎn)讓之名弄虛作假，侵吞國有資產(chǎn)，還要防止資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后可能出現(xiàn)的法律糾紛。規(guī)定：經(jīng)批準(zhǔn)核銷的不良資產(chǎn)移交必須到財政指定的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一處置；轉(zhuǎn)企改革單位的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須到財政指定的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易和轉(zhuǎn)讓，交易轉(zhuǎn)讓必須采取公開競價的方式，不得采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓；產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓在省級以上報刊公告；國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的收入統(tǒng)籌用于支付改革成本，結(jié)余繳入事業(yè)單位改革國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入財政專戶。
五是在簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同階段，規(guī)定：受讓方承諾在改制和交易過程中如出現(xiàn)違反《國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理工作暫行辦法 》、《國有產(chǎn)權(quán)向管理層轉(zhuǎn)讓暫行規(guī)定》相關(guān)規(guī)定的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，財政部門有權(quán)變更或終止合同；事業(yè)單位國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同書在省產(chǎn)交所備案的同時，必須在同級財政部門備案。
六是在權(quán)益差審計階段，規(guī)定：重點是對資產(chǎn)量較大、來信來訪反映問題較多的單位由財政部門委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行權(quán)益差審計，對改制單位改制過程進(jìn)行終結(jié)性審核，建立資產(chǎn)處置監(jiān)管的后期防線。改制基準(zhǔn)日至新單位工商登記注冊日之間增加的權(quán)益上繳財政。
七是在改制單位會計檔案移交管理階段，規(guī)定：改制單位的會計檔案要實行責(zé)任管理。省財政廳專此印發(fā)文件（《關(guān)于做好改制單位會計檔案管理工作的通知》），明確責(zé)任。同時，財政部門對改革單位的財政審批檔案也實行了專門保管，從而為改革后的信訪、舉報的追索和檢查提供核實依據(jù)和證據(jù)保全，構(gòu)筑最后的監(jiān)督防線。
至去年底，91家省屬生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位全部完成改革。其中，清理撤消51家，轉(zhuǎn)企改制40家。注銷事業(yè)編制3386名。原有在職職工1938人，其中，置換身份1331人（包括自謀職業(yè)185人），提前退休505人，同經(jīng)費(fèi)渠道安置102人。清理撤消單位由主管部門收回凈資產(chǎn)0.6億元，取得事業(yè)單位國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入2.46億元。
到目前為止，我省省屬生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革中未發(fā)生一起因資產(chǎn)處置不當(dāng)引起的群眾上訪和法律糾紛。確保了改革的順利進(jìn)行。實踐證明，以上措施對改制過程中的資產(chǎn)處置發(fā)揮了極為有效的監(jiān)管作用，也為研究建立事業(yè)單位資產(chǎn)監(jiān)控新機(jī)制積累了經(jīng)驗。
（五）抓實“兩項清理” ，切實摸清家底
今年，我省把事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)清理以及事業(yè)單位非經(jīng)營性資產(chǎn)的全面清理作為工作重點。今年年底，我省省級事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)的清理工作即將全面展開，并與非稅收入收繳管理制度改革工作同步推進(jìn)，涉及1000多個單位。清理的重點是房屋、土地等，目前準(zhǔn)備工作已全部就緒，已向省政府匯報了具體實施意見、工作方案，起草了文件通知，設(shè)計了清理報表，組織研發(fā)了資產(chǎn)清理軟件。并計劃在全面準(zhǔn)確掌握事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)情況的基礎(chǔ)上，分別情況、分類處理、分步實施，全面推進(jìn)資產(chǎn)清理工作。對事業(yè)單位，按其職能和性質(zhì)的不同，結(jié)合經(jīng)營性資產(chǎn)清理的具體情況，逐步實施分類管理，確保資產(chǎn)的安全完整和有效使用。針對開展這項工作存在的操作難度大、情況復(fù)雜、部門單位不積極以及以往“清產(chǎn)核資”前清后亂、走過場、效果差等方面的問題，省委、省政府已下定決心，采取堅決措施，明確紀(jì)律要求，從廉政建設(shè)、陽光工程、財政改革的角度將資產(chǎn)清理工作積極向前推進(jìn)。我省各市的資產(chǎn)清理工作也已陸續(xù)啟動，南京、蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、徐州、連云港、張家港、昆山、沛縣等市、縣都先后開展了以房地產(chǎn)為主的事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)的清理工作，并已取得明顯成效。
（六）采用先進(jìn)技術(shù)，強(qiáng)化基礎(chǔ)工作
針對資產(chǎn)管理基礎(chǔ)薄弱的狀況，我省在事業(yè)單位資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)性工作方面，重視采用先進(jìn)手段，突出資產(chǎn)管理信息化建設(shè)，加強(qiáng)與預(yù)算管理和金財工程的有機(jī)結(jié)合，重點開展了以下幾項工作：
一是大力推進(jìn)資產(chǎn)管理信息化建設(shè)。1．修訂完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)分類目錄?，F(xiàn)行的事業(yè)單位原有的資產(chǎn)分類目錄已極不適應(yīng)新形勢下資產(chǎn)管理的需要，建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的資產(chǎn)分類目錄的新結(jié)構(gòu)和體系迫在眉睫。目錄修訂工作按照突出“重點”兼顧“一般”，先“通用”后“專用”，突出大類規(guī)范整合、分級開放管理、易于及時更新體現(xiàn)財政管理資產(chǎn)與單位管理資產(chǎn)的各自重點的思路進(jìn)行。2．在資產(chǎn)清理的基礎(chǔ)上，建立事業(yè)單位資產(chǎn)信息庫，依托先進(jìn)的信息技術(shù)，在“金財工程”的統(tǒng)一平臺上研發(fā)資產(chǎn)動態(tài)管理信息軟件系統(tǒng)，加強(qiáng)資產(chǎn)管理信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實施事業(yè)單位資產(chǎn)的動態(tài)管理。目前，南京、鎮(zhèn)江等市已開發(fā)和啟用了信息軟件系統(tǒng)，并在不斷修正完善。昆山市結(jié)合經(jīng)營性資產(chǎn)清理工作，把工作重點向資產(chǎn)管理的長效管理和信息化科學(xué)化方面延伸，建立全市行政事業(yè)單位資產(chǎn)信息動態(tài)管理系統(tǒng)，與建設(shè)、房產(chǎn)、工商、審計、中介、公安等多個部門聯(lián)手，實施行政事業(yè)資產(chǎn)管理多渠道、全方位的動態(tài)監(jiān)控。
二是實行統(tǒng)一的票據(jù)管理，加強(qiáng)資產(chǎn)收益監(jiān)管。今年我省已推行了非稅收入收繳制度改革試點工作，對試點單位的經(jīng)營性資產(chǎn)收入實行了統(tǒng)一票據(jù)管理制度，有效地規(guī)范了事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)的收益管理。
三是研究制定資產(chǎn)實物配置定額標(biāo)準(zhǔn)，以進(jìn)一步細(xì)化部門預(yù)算編制過程中的資產(chǎn)購建預(yù)算，建立資產(chǎn)購建預(yù)算與資產(chǎn)存量、資產(chǎn)使用績效掛鉤的激勵約束機(jī)制。我省南京市已出臺了市級機(jī)關(guān)單位實物資產(chǎn)定額標(biāo)準(zhǔn)。無錫市結(jié)合部門預(yù)算正在出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。
此外，我省還建立了事業(yè)單位資產(chǎn)管理專家?guī)?。建立由專家學(xué)者、人大代表、事業(yè)單位財務(wù)專業(yè)人員、資產(chǎn)管理職能部門、資產(chǎn)主管部門、資產(chǎn)使用單位領(lǐng)導(dǎo)、審計師、會計師等組成的專家組，對資產(chǎn)管理問題進(jìn)行鑒定、論證、咨詢等。
二、幾點體會
一是領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持是推動工作的堅強(qiáng)后盾。我省事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作受到了全省各級政府的高度重視。梁保華省長專門對事業(yè)單位資產(chǎn)清理工作作出批示，省政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊進(jìn)行專題調(diào)研。包國新廳長對資產(chǎn)清理、貫徹“財政部兩個辦法”等工作多次直接提出工作意見和要求。分管廳長直接領(lǐng)導(dǎo)事業(yè)單位改革的財政審批工作，親自參加重要會議，直接處理重大事項等。從而使我省事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作中政策性強(qiáng)，牽涉面廣、操作難度大的許多涉及到各方面切身利益各種“難事”，在解決過程中得以充分理解和支持。
二是理論運(yùn)用和理性指導(dǎo)是提高工作水平的實踐動力。新形勢下的資產(chǎn)管理工作是一項全新的工作，我省的工作能有所起色，得益于我們主動運(yùn)用理論指導(dǎo)實踐的自覺意識，得益于以強(qiáng)烈的機(jī)遇意識謀劃我省事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作新路的主動探索精神。及時確立事業(yè)單位資產(chǎn)管理的指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)，提出用改革、發(fā)展、創(chuàng)新、實踐、服務(wù)的新理念開拓工作新局面的新思路，以及資產(chǎn)管理工作要善于結(jié)合預(yù)算管理改革、財務(wù)管理、績效管理，善于結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、結(jié)合工作實際、結(jié)合課題研究，善于借助各方優(yōu)勢形成工作合力等一系列管理理念和工作要求的提出有效地推動了我省的工作實踐。
三是創(chuàng)新制度是做好工作的關(guān)鍵和保證?？陀^地說，事業(yè)單位資產(chǎn)管理薄弱的狀況與長期以來制度的缺失有很大關(guān)系。通過我省事業(yè)單位資產(chǎn)管理暫行辦法的起草工作，我們深感制度創(chuàng)新的艱難和迫切。建立一項科學(xué)、合理、完善、有效的新制度，形成配套的制度體系，這是做好工作的關(guān)鍵和根本保證。而新制度在貫徹實施中，必然伴隨著與過去“舊觀念”“老做法”的各種矛盾和沖突，因此，使新制度得到有效地執(zhí)行和不斷地修正和完善至關(guān)重要，是一項艱巨而長期的工作。
以上是我省事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作的一些實踐和體會，很多是嘗試性的，認(rèn)識也比較粗淺，不少省份的經(jīng)驗更值得學(xué)習(xí)。當(dāng)前，財政部35號、36號令的公布實施，標(biāo)志著我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理進(jìn)入了一個嶄新的階段，一次難得的機(jī)遇，我們將進(jìn)一步貫徹財政部和江蘇省的事業(yè)單位資產(chǎn)管理暫行辦法，趁勢而上，扎實工作，不斷創(chuàng)新，使事業(yè)單位資產(chǎn)管理的新路子越走越寬。
