預(yù)算執(zhí)行是政府及財(cái)政部門為實(shí)現(xiàn)年度財(cái)政工作目標(biāo)而實(shí)施的組織收入、保證支出，并對(duì)收支運(yùn)行活動(dòng)進(jìn)行全過程監(jiān)督的總稱。一級(jí)政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行究竟達(dá)到了什么程度，通過什么指標(biāo)和方法進(jìn)行評(píng)估？是一個(gè)值得研究的課題，這對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算管理，提高預(yù)算執(zhí)行水平有著重要意義。
一、建立預(yù)算執(zhí)行程度審計(jì)評(píng)估制度的必要性長(zhǎng)期以來，審計(jì)機(jī)關(guān)把預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)放在揭露和查出違紀(jì)違規(guī)問題上，取得了一定的成績(jī)，很少或沒有將部門預(yù)算、政府采購預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算與整個(gè)預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果；法定支出和政府安排的重點(diǎn)支出與實(shí)際執(zhí)行結(jié)果，整個(gè)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與財(cái)政工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況結(jié)合起來，通過定量定性和對(duì)比分析，揭示和反映預(yù)算執(zhí)行的程度問題。作為審計(jì)機(jī)關(guān)必須轉(zhuǎn)變監(jiān)督觀念，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行程度的審計(jì)評(píng)估，促進(jìn)加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)算管理，提高預(yù)算執(zhí)行水平。
一建立預(yù)算執(zhí)行程度評(píng)估制度，是實(shí)施依法治國方略的必然要求。我國是社會(huì)主義法治國家，國家代表人民當(dāng)家理財(cái)，決不容許失之法度的現(xiàn)象存在。因此，財(cái)政工作的法制化，是實(shí)施依法治國方略的一個(gè)重要項(xiàng)方面。在我國一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，因?yàn)樨?cái)力的限制，為保證授權(quán)支出項(xiàng)目符合法律規(guī)定的要求，以應(yīng)付各種執(zhí)法檢查，不得不“逼良為娼”。要么在預(yù)算編制過程中按照法定要求保證了專項(xiàng)支出，而對(duì)于管理使用這些資金的部門經(jīng)費(fèi)卻沒有嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)打滿打足，部門在實(shí)際執(zhí)行過程中，不得不擠占挪用專項(xiàng)資金；要么將專項(xiàng)支出預(yù)算和部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算實(shí)行混編，給部門擠占挪用專項(xiàng)資金留下可乘之機(jī)。最終導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行結(jié)果出現(xiàn)很大差異，使人民的利益和《預(yù)算法》的嚴(yán)肅性都受到損害。所以，完善的預(yù)算編制過程和適當(dāng)?shù)闹贫劝才攀潜苊忸A(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)偏差的先決條件，通過建立預(yù)算執(zhí)行程度評(píng)估制度，推進(jìn)政府把影響預(yù)算執(zhí)行程度的各種因素予以制度化，建立一本完整科學(xué)的預(yù)算、一套協(xié)調(diào)有序的人事管理系統(tǒng)、一套控制有效的收支管理體系和措施、一套具有透明度的競(jìng)爭(zhēng)性政府采購程序和辦法、一套支出總量和余額控制機(jī)制，切實(shí)解決法與法之間的協(xié)調(diào)問題，提高預(yù)算執(zhí)行的程度和水平，是構(gòu)建法制政府的客觀需要。
二建立預(yù)算執(zhí)行程度評(píng)估制度，是強(qiáng)化預(yù)算管理約束力的客觀需要。預(yù)算和執(zhí)行“兩張皮”在我國不少地方應(yīng)該說是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。預(yù)算對(duì)于部門執(zhí)行來說，只是起到了一個(gè)資金來源控制的作用，部門什么事可以做，什么事不可以做，什么事是以后要做得，財(cái)政預(yù)算對(duì)其沒有足夠的約束力，通過預(yù)算明確部門的年度職責(zé)，實(shí)現(xiàn)以錢養(yǎng)事的作用沒有真正發(fā)揮。從各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)多年來向人大提交的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果和審計(jì)工作報(bào)告來看，我國的預(yù)算執(zhí)行存在著“二元差異”，即預(yù)算與決算的差異、預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行結(jié)果的差異。在財(cái)政預(yù)算與決算的差異中，有一部分是由于預(yù)算編制預(yù)測(cè)不夠科學(xué)，根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況必須要調(diào)整的；有一部分是政府和財(cái)政沒有履行法定審批程序“先斬后奏”，最后通過財(cái)政決算予以合法化的。在預(yù)算與部門實(shí)際執(zhí)行結(jié)果的差異中，主要是由于各級(jí)補(bǔ)足收入和一部分預(yù)算外資金沒有全部嚴(yán)格實(shí)行預(yù)算集中統(tǒng)一管理造成的，部門在這部分資金的使用上擁有很大的“自由裁量權(quán)”，是想怎么用，就怎么用。通過審計(jì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的各種差異進(jìn)行分析解剖，引發(fā)社會(huì)各方面的關(guān)注和監(jiān)督，對(duì)于逐步強(qiáng)化預(yù)算的約束力有著重要意義。
三建立預(yù)算執(zhí)行程度評(píng)估制度，是提高預(yù)算執(zhí)行水平的重要途徑。預(yù)算執(zhí)行程度評(píng)估是及時(shí)反映財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的重要途徑，是政府加強(qiáng)預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于保證政府預(yù)算的順利執(zhí)行和提高執(zhí)行水平意義重大。通過預(yù)算執(zhí)行程度的分析，可以在實(shí)際執(zhí)行中找出預(yù)算政策的缺陷，為更好地組織預(yù)算執(zhí)行提供建議，以便重新通過一定程序制定和調(diào)整政策，使財(cái)政工作目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，對(duì)預(yù)算實(shí)際執(zhí)行結(jié)果和預(yù)算之間的差異確認(rèn)和處理越及時(shí)，越能提高預(yù)算執(zhí)行行為調(diào)控的主動(dòng)性，越有利于保證財(cái)政工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，建立預(yù)算執(zhí)行程度審計(jì)評(píng)估機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行程度的分析，全面、準(zhǔn)確地掌握財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行變化情況，不斷校正預(yù)算編制政策和執(zhí)行行為，是提高預(yù)算執(zhí)行力和水平的一條重要路徑。
二、預(yù)算執(zhí)行程度的基本內(nèi)涵和界定預(yù)算是對(duì)收入和支出進(jìn)行決策的過程，決策的效果最終要通過預(yù)算執(zhí)行來反映。理想化的預(yù)算應(yīng)該是不高估政府收入水平，不低估政府必需的支出水平，使預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行情況保持相對(duì)一致性。事實(shí)上，預(yù)算是建立在宏觀經(jīng)濟(jì)框架和現(xiàn)實(shí)假設(shè)基礎(chǔ)之上的，預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行結(jié)果往往會(huì)不對(duì)稱，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果總是圍繞預(yù)算呈上下波動(dòng)狀態(tài)，這個(gè)上下波動(dòng)的區(qū)間就是預(yù)算執(zhí)行的程度。
預(yù)算執(zhí)行程度首先表現(xiàn)為預(yù)算年度內(nèi)一級(jí)政府預(yù)算實(shí)際執(zhí)行結(jié)果（包括政府采購預(yù)算），剔除宏觀經(jīng)濟(jì)因素在預(yù)算年度內(nèi)發(fā)生的意料之外的各種變化（追加和調(diào)整部分），與預(yù)算之間的差異程度。即預(yù)算執(zhí)行實(shí)際結(jié)果與財(cái)政決算之間的差異。也有人把預(yù)算執(zhí)行程度看著是實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算之間的差異程度，但是由于一個(gè)國家和地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總在不斷變化發(fā)展，要保證預(yù)算的正確執(zhí)行和收支間平衡就必須重新追加和調(diào)整預(yù)算，雖然一些追加和調(diào)整的內(nèi)容事先并不一定完全符合法定的手續(xù)和程序，一旦這種重新追加和調(diào)整經(jīng)過法律程序加以確定后，審計(jì)機(jī)關(guān)就不宜妄加評(píng)論，在預(yù)算執(zhí)行程度評(píng)估時(shí)可以將其作為一種“可容忍誤差”。此外，從理論上講，財(cái)政決算就是預(yù)算年度內(nèi)預(yù)算收入和支出的最終結(jié)果，一個(gè)國家和地區(qū)的預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際結(jié)果與財(cái)政決算之間本沒有差異。但是從我國情況來看卻不盡然，一方面財(cái)政預(yù)算內(nèi)外收入還沒有真正的“打捆”和統(tǒng)籌；另一方面上下級(jí)轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)收入、新增財(cái)政收入和土地出讓收入沒有完全納入政府財(cái)政預(yù)算。事實(shí)上“這個(gè)最終結(jié)果”只是所有財(cái)政收支納入預(yù)算管理中那部分的最終結(jié)果，而非所有財(cái)政收支的全部。
預(yù)算執(zhí)行程度也表現(xiàn)在把握政府財(cái)政政策側(cè)重點(diǎn)的程度。預(yù)算與政府的財(cái)政政策相互關(guān)聯(lián)，是反映政府財(cái)政政策的一面鏡子，具有較高的政治性。預(yù)算執(zhí)行則是指利用各種資源實(shí)施預(yù)算政策的階段，既包括與政策實(shí)施有關(guān)的活動(dòng)，有包括預(yù)算管理有關(guān)的活動(dòng)。社會(huì)公眾、人大、政府、納稅人對(duì)預(yù)算的視角和要求各不相同，加之受財(cái)力和國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響，一級(jí)政府財(cái)政預(yù)算雖然不可能考慮和反映政府所有政策，但是必須把握政策政府財(cái)政政策的側(cè)重點(diǎn)，將政策優(yōu)先項(xiàng)目轉(zhuǎn)化成預(yù)算優(yōu)先項(xiàng)目。預(yù)算執(zhí)行程度，一方面要看法定支出是否符合規(guī)定要求。《農(nóng)業(yè)法》、《教育法》、《科技進(jìn)步法》等法律明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)、科技、科技等方面的支出必須高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增幅；另一方面要看保證政府支出重點(diǎn)的程度。政府財(cái)政一個(gè)時(shí)期有一個(gè)時(shí)期的支出重點(diǎn)。前幾年強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)固定資產(chǎn)投資，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；近幾年來是增加農(nóng)村稅費(fèi)改革和綜合配套改革轉(zhuǎn)移支付；最近“和諧”社會(huì)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)是最強(qiáng)音，加大了公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付和新農(nóng)村建設(shè)的投入力度。這些都是預(yù)算執(zhí)行程度評(píng)估值得關(guān)注的重點(diǎn)。
預(yù)算執(zhí)行程度最終表現(xiàn)為預(yù)算年度內(nèi)一級(jí)政府預(yù)算實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與財(cái)政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的差異。即，通過組織預(yù)算執(zhí)行實(shí)現(xiàn)預(yù)期的財(cái)政工作具體目標(biāo)的程度。政府每一年都確定了相應(yīng)的財(cái)政工作目標(biāo)，從我市看，2005年是嚴(yán)格依法理財(cái)治稅，著力構(gòu)建公共財(cái)政框架，保證干部教師工資發(fā)放、保證社保資金落實(shí)到位、保證黨政機(jī)關(guān)和政法部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。2006年的重點(diǎn)是“服務(wù)興工富市”戰(zhàn)略，完善以人為本的公共財(cái)政支出體系，提高財(cái)政收支管理效益。2007年的重點(diǎn)是提高財(cái)政收入質(zhì)量，把更多的財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)和諧荊門建設(shè)。由于財(cái)政工作目標(biāo)的不相同，每一年政府財(cái)政收入管理和支出重點(diǎn)也不同，因此，預(yù)算執(zhí)行程度的評(píng)估重點(diǎn)就不同。
三、預(yù)算執(zhí)行程度的評(píng)估主要內(nèi)容預(yù)算收入執(zhí)行程度的評(píng)估內(nèi)容包括：各項(xiàng)稅收收入（增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、契稅、地方其他工商稅收）實(shí)際入庫情況與預(yù)算之間的差異；排污費(fèi)、教育費(fèi)附加和其他收入的審計(jì)執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算之間的差異；各項(xiàng)基金收入的實(shí)際入庫情況與預(yù)算之間的差異；各種稅收收入入庫的均衡程度；重點(diǎn)稅源占整個(gè)稅收收入的比重；預(yù)算收入的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算之間的整體差異。
預(yù)算支出執(zhí)行程度的評(píng)估內(nèi)容包括：基本支出（人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)足）的實(shí)際結(jié)果與預(yù)算之間的差異；項(xiàng)目支出（工業(yè)、農(nóng)業(yè)、城建、文化、教育、體育、科技、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生、民政優(yōu)撫、軍轉(zhuǎn)干部安置、社會(huì)保障等）的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果預(yù)算之間的差異；法律授權(quán)支出項(xiàng)目（農(nóng)業(yè)、教育、科技、計(jì)劃生育等）的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算之間的差異；地方政府年度安排的重點(diǎn)支出項(xiàng)目（支持地方企業(yè)改革脫困支出、農(nóng)民工技能培訓(xùn)、城市失業(yè)人員再就業(yè)培訓(xùn)等）的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果預(yù)算之間的差異；預(yù)備費(fèi)和其他支出的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算之間的差異；預(yù)算超收收入管理使用情況；預(yù)算支出的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算之間的差異；政府采購預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行結(jié)果的差異。
預(yù)算收支平衡情況的評(píng)估內(nèi)容包括：調(diào)入資金與上年度增件變化情況；調(diào)入資金占整個(gè)預(yù)算預(yù)算支出的比重；調(diào)入資金對(duì)預(yù)算平衡的影響程度。
財(cái)政工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)估內(nèi)容包括：通過對(duì)整個(gè)預(yù)算執(zhí)行情況的綜合分析，對(duì)年度政府財(cái)政工作目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況給予一個(gè)客觀公正的評(píng)價(jià)，對(duì)政府財(cái)政工作給予一個(gè)整體評(píng)價(jià)。
