修訂后的《審計(jì)法》進(jìn)一步明確了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的法律地位，為審計(jì)機(jī)關(guān)更好地開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)提供了強(qiáng)有力的法律支撐。本文從完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)立法的角度，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象范圍的確定、審計(jì)管轄權(quán)的劃分、救濟(jì)渠道的設(shè)定以及《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例》與《審計(jì)法實(shí)施條例》的關(guān)系等法律問題進(jìn)行了探討。
一、關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象范圍問題
從法理上講，修訂后的《審計(jì)法》授權(quán)審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)所有國(guó)家機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人和所有依法屬于審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的其他單位的主要負(fù)責(zé)人開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。同時(shí)，考慮到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的政策性比較強(qiáng)，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還比較缺乏，需要循序漸進(jìn)地分步推行，修訂后的《審計(jì)法》規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，應(yīng)當(dāng)“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定”進(jìn)行，從而為我們?cè)诓煌瑫r(shí)期根據(jù)具體情況實(shí)事求是地界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象范圍提供了法律空間。
在實(shí)踐中，我們遵循“積極穩(wěn)妥、量力而行”的原則，逐步拓寬經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象范圍，特別是應(yīng)當(dāng)接受經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍，一直是在有計(jì)劃有步驟地逐步擴(kuò)大。目前我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)際對(duì)象范圍是：地廳級(jí)以下（包括地廳級(jí)）黨政領(lǐng)導(dǎo)干部；國(guó)有及國(guó)有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人員。此外，審計(jì)署還對(duì)省部級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)。我們相信，隨著我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的加強(qiáng)，可以預(yù)見在不久的將來，省部級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部也必將正式納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象范圍。
二、關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)管轄權(quán)的劃分問題
審計(jì)機(jī)關(guān)組織開展的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目，不是來源于審計(jì)機(jī)關(guān)的主動(dòng)立項(xiàng)，而是來源于干部監(jiān)督管理部門的委托。因此，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)不同于一般財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，不需要遵循《審計(jì)法》確立的審計(jì)管轄權(quán)劃分的一般原則。根據(jù)中辦、國(guó)辦兩個(gè)“暫行規(guī)定”及其實(shí)施細(xì)則等有關(guān)規(guī)定，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)按照干部監(jiān)督管理權(quán)限確定審計(jì)管轄范圍，由干部監(jiān)督管理部門委托同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)組織實(shí)施，與一般財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)管轄權(quán)劃分存在著顯著的區(qū)別。
在實(shí)際工作中，可能導(dǎo)致對(duì)同一個(gè)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重復(fù)審計(jì)問題。因此，在研究確定經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，各級(jí)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議或者領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與相關(guān)審計(jì)機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，合理安排，統(tǒng)籌兼顧，以節(jié)約審計(jì)資源，避免不必要的重復(fù)審計(jì)。
審計(jì)管轄權(quán)的沖突也容易導(dǎo)致審計(jì)實(shí)踐中審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)處理、處罰的尷尬。當(dāng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)管轄權(quán)與財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)管轄權(quán)不一致時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)能否直接對(duì)這些行為進(jìn)行處理處罰在認(rèn)識(shí)上存在分歧，各地做法也不盡一致。實(shí)踐中有兩種做法，一種是移交給有財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)管轄權(quán)的審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理、處罰，另一種是經(jīng)有財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)管轄權(quán)的審計(jì)機(jī)關(guān)授權(quán)，由實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理、處罰。這兩種做法，都存在一定的弊端。前一種做法人為地將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的檢查權(quán)、評(píng)價(jià)權(quán)與處理處罰權(quán)割裂開來，既破壞了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的完整性，又有重復(fù)審計(jì)的嫌疑；后一種做法授權(quán)程序復(fù)雜，操作性差，嚴(yán)重影響審計(jì)工作效率。我們認(rèn)為，既然修訂后的《審計(jì)法》賦予審計(jì)機(jī)關(guān)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的職責(zé)，中辦、國(guó)辦兩個(gè)“暫行規(guī)定”又授予審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門、單位違反財(cái)經(jīng)法規(guī)的問題進(jìn)行處理處罰的權(quán)限，實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)享有完全的審計(jì)監(jiān)督權(quán)，包括處理處罰權(quán)，即有權(quán)直接對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門、單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為進(jìn)行處理、處罰。
三、關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的救濟(jì)途徑
與一般財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)中被審計(jì)單位的救濟(jì)途徑一樣，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)過程中，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門、單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為依法作出審計(jì)決定、進(jìn)行處理、處罰的，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在部門、單位若對(duì)審計(jì)決定不服，可以根據(jù)修訂后的《審計(jì)法》的規(guī)定尋求救濟(jì)。
應(yīng)當(dāng)特別注意的是，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部不能就審計(jì)機(jī)關(guān)作出的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。這主要是由于：其一，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部不作出處理處罰的審計(jì)決定，而只是作出審計(jì)評(píng)價(jià)，向委托部門提出審計(jì)結(jié)果報(bào)告，不具有行政強(qiáng)制力和執(zhí)行力，不具備要求被評(píng)價(jià)的領(lǐng)導(dǎo)干部必須履行某種義務(wù)的法律效力。而且該評(píng)價(jià)意見也不必然被干部監(jiān)督管理部門所認(rèn)可和采納，只能作為干部監(jiān)督管理部門考核、選拔、任用干部的參考依據(jù)。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋》規(guī)定，不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為不屬于人民法院的行政訴訟受案范圍。其二，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)行為屬于廣義的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的人事管理范疇，根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，在我國(guó)干部管理體制下，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部不能就審計(jì)機(jī)關(guān)作出的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。當(dāng)然，被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)作出的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)有異議的，有權(quán)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)和干部監(jiān)督管理部門提出申訴。
四、關(guān)于《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例》與《審計(jì)法實(shí)施條例》關(guān)系
為了推動(dòng)修訂后的《審計(jì)法》的貫徹落實(shí)，并將修訂后的《審計(jì)法》關(guān)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的原則規(guī)定具體化，國(guó)務(wù)院將修訂《審計(jì)法實(shí)施條例》和制定《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例》同時(shí)列入了2006年度立法工作計(jì)劃。作為修訂后《審計(jì)法》的配套行政法規(guī)，都是對(duì)《審計(jì)法》規(guī)定的審計(jì)工作基本原則的具體化，都是審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立開展審計(jì)工作的重要法規(guī)依據(jù)。對(duì)于準(zhǔn)確理解《審計(jì)法》中的法律概念、法律條文，合理確定《審計(jì)法》所調(diào)整的法律關(guān)系，更加有效地貫徹落實(shí)《審計(jì)法》，推動(dòng)我國(guó)審計(jì)工作法制化、制度化、規(guī)范化，具有重要意義。
為了順利完成兩個(gè)條例的立法工作，提高立法質(zhì)量，必須正確認(rèn)識(shí)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兩個(gè)條例的關(guān)系。應(yīng)該說，《審計(jì)法實(shí)施條例》和《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例》的立法層次相同，都是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)；立法依據(jù)（也就是母法）也相同，都是修訂后的《審計(jì)法》。但它們的地位和效力又不完全一樣。從法的分類角度看，《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例》是專門規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的法規(guī)，屬于特別法；《審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)范的則是一般意義上的審計(jì)工作（含經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)），屬于一般法。實(shí)踐中，審計(jì)機(jī)關(guān)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，首先應(yīng)當(dāng)遵守《審計(jì)法》和《審計(jì)法實(shí)施條例》關(guān)于審計(jì)的一般性規(guī)定。同時(shí)，考慮到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特殊性，《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例》對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有特別規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例》的相關(guān)規(guī)定?！秾徲?jì)法實(shí)施條例》是對(duì)《審計(jì)法》的拾遺補(bǔ)缺，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于基本原則的細(xì)化，重點(diǎn)在于增強(qiáng)可操作性；《經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例》是規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的專門法規(guī)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特點(diǎn)，重點(diǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的基本原則、組織與管理、審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)管轄、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)報(bào)告與審計(jì)結(jié)果運(yùn)用、救濟(jì)途徑、法律責(zé)任等問題作出明確規(guī)定，以體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的特殊性，建立健全符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。符合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。
