信息產(chǎn)業(yè)部通信清算中心 孔繁華 邢智杰
一、電信管制會(huì)計(jì)概述
管制會(huì)計(jì)（Regulatory Accounting）不同于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)，它側(cè)重于業(yè)務(wù)監(jiān)管，以會(huì)計(jì)作為手段達(dá)到管制的目的。電信管制會(huì)計(jì)是電信監(jiān)管政策、法規(guī)的組成部分，是電信監(jiān)管部門為了管理需要，對(duì)受監(jiān)管的電信運(yùn)營商在會(huì)計(jì)核算、成本分?jǐn)偤拓?cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告方面的規(guī)定。
實(shí)施電信管制會(huì)計(jì)是各國對(duì)電信市場(chǎng)管制階段的通行做法,在電信業(yè)市場(chǎng)化的過程中,對(duì)電信業(yè)務(wù)成本數(shù)據(jù)的要求使實(shí)施電信管制會(huì)計(jì)成為必然。首先，定價(jià)對(duì)電信成本的要求，不論是采用投資回報(bào)法(或收益率法)還是限價(jià)法都需要有關(guān)成本數(shù)據(jù)，電信業(yè)務(wù)互聯(lián)互通工作通常要求網(wǎng)間互聯(lián)結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)以成本為基礎(chǔ)。其次，成本是電信價(jià)格管理的基礎(chǔ)，可以防止低價(jià)傾銷和價(jià)格歧視行為，對(duì)維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序?qū)⑵鸬街陵P(guān)重要的作用。再次，電信普遍服務(wù)成本補(bǔ)償管理工作對(duì)電信業(yè)務(wù)成本的計(jì)算也有嚴(yán)格的要求。最后，電信業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)是政府評(píng)價(jià)電信運(yùn)營商經(jīng)營狀況、分析宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的基礎(chǔ)和依據(jù)。
二、國外電信管制會(huì)計(jì)的實(shí)踐
1.管制會(huì)計(jì)工作框架和特點(diǎn)
通過研究，我們基本上可以總結(jié)出國外電信管制會(huì)計(jì)的框架：（1）法律賦予電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行會(huì)計(jì)管制的職權(quán)。（2）監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確規(guī)定受監(jiān)管的對(duì)象，包括受監(jiān)管的公司和具體業(yè)務(wù)。（3）通過法律、法令、經(jīng)營許可證或會(huì)計(jì)手冊(cè)提出管制會(huì)計(jì)的要求，包括會(huì)計(jì)核算、成本分?jǐn)傇瓌t標(biāo)準(zhǔn)和方法、成本核算辦法的報(bào)送審批程序、財(cái)務(wù)報(bào)告要求、審計(jì)和檢查規(guī)定等。（4）受監(jiān)管的公司根據(jù)上述要求制訂出成本核算的具體辦法報(bào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，作為公司內(nèi)部會(huì)計(jì)核算和接受外部審計(jì)的依據(jù)。（5）受監(jiān)管的公司定期修訂報(bào)批成本核算辦法，按照要求報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)告和資費(fèi)調(diào)整專項(xiàng)資料，接受第三方審計(jì)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的調(diào)查。
國外電信管制會(huì)計(jì)體現(xiàn)了監(jiān)管者和受監(jiān)管者的互動(dòng)關(guān)系，監(jiān)管者對(duì)電信業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的需求同時(shí)也是受監(jiān)管者在產(chǎn)品管理和投資分析上對(duì)會(huì)計(jì)工作的要求。
具體點(diǎn)說，國外電信管制會(huì)計(jì)的基本特點(diǎn)是：
（1）監(jiān)管會(huì)計(jì)的目標(biāo)是防止壟斷企業(yè)濫用權(quán)力進(jìn)行業(yè)務(wù)交叉補(bǔ)貼和價(jià)格歧視，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則。（2）監(jiān)管會(huì)計(jì)目標(biāo)，往往是通過要求分業(yè)務(wù)經(jīng)營、分業(yè)務(wù)或分產(chǎn)品核算來實(shí)現(xiàn)。（3）監(jiān)管會(huì)計(jì)政策的研究、出臺(tái)，是公開透明和多方參與的。監(jiān)管部門如計(jì)劃出臺(tái)一項(xiàng)監(jiān)管政策，往往是向公眾發(fā)布咨詢文件，征集各方面意見后，最終形成正式的監(jiān)管文件。（4）一般要求受監(jiān)管者成本核算采用ABC（Activity Based Cost）方法，也稱為“作業(yè)成本法”，即以業(yè)務(wù)活動(dòng)和設(shè)備功能為基礎(chǔ)，分析成本動(dòng)因，建立關(guān)聯(lián)，分配分?jǐn)偖a(chǎn)品成本。（5）受監(jiān)管者需要在財(cái)務(wù)核算的基礎(chǔ)上，單獨(dú)建立管制會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)，運(yùn)用財(cái)務(wù)核算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和大量非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，進(jìn)行產(chǎn)品成本核算。（6）電信管制會(huì)計(jì)要求成本核算的基礎(chǔ)往往是“多標(biāo)準(zhǔn)”的，包括完全分?jǐn)偟臍v史成本(Historic Cost)、完全分?jǐn)偟默F(xiàn)行成本(Current Cost)、長期增量成本(Long-run Incremental Cost)等。
2.美國電信管制會(huì)計(jì)
美國是世界電信業(yè)最發(fā)達(dá)的國家，電信監(jiān)管的歷史可以追溯到《電信法》頒布的1934年。近20年來，美國電信業(yè)經(jīng)歷了由壟斷到競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展時(shí)期，管制會(huì)計(jì)在政府推進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過程中發(fā)揮了重要的作用。美國電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）和各州監(jiān)管委員會(huì)。 FCC在實(shí)施其監(jiān)管職責(zé)時(shí)擁有準(zhǔn)司法權(quán)和準(zhǔn)立法權(quán)，《電信法》賦予FCC制定管制會(huì)計(jì)的報(bào)告規(guī)則，這里包括統(tǒng)一會(huì)計(jì)科目的權(quán)力，同時(shí)還規(guī)定FCC可以根據(jù)需要制定和修改通信資產(chǎn)分類和折舊率。FCC根據(jù)上述授權(quán)制定了一系列管制會(huì)計(jì)規(guī)定，在電信管制條例中統(tǒng)一了會(huì)計(jì)制度和科目設(shè)置，要求電信運(yùn)營商采用統(tǒng)一的會(huì)計(jì)方法、步驟和技術(shù)，在產(chǎn)品和業(yè)務(wù)間合理分配成本。同時(shí)還規(guī)定了受監(jiān)管業(yè)務(wù)的成本如何在州際和州內(nèi)不同司法管轄間分?jǐn)偅唤y(tǒng)一會(huì)計(jì)科目記錄的總成本在受監(jiān)管業(yè)務(wù)和非受監(jiān)管業(yè)務(wù)分?jǐn)偟臉?biāo)準(zhǔn)、原則及關(guān)聯(lián)交易的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；公共電信公司及其關(guān)聯(lián)公司財(cái)務(wù)報(bào)告方面的要求。據(jù)了解，美國電信管制會(huì)計(jì)要求的成本核算基于完全歷史成本，盡管美國有關(guān)部門對(duì)前瞻性經(jīng)濟(jì)成本做了大量研究，但實(shí)際工作中基本上沒有應(yīng)用。
3.歐洲電信管制會(huì)計(jì)
受經(jīng)濟(jì)一體化和歐盟統(tǒng)一法規(guī)的影響，歐洲各國電信管制會(huì)計(jì)模式也大同小異，英國和西班牙的情況比較有代表性。
英國是實(shí)施電信監(jiān)管會(huì)計(jì)力度最大、透明度最高的國家，英國電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)OFTEL的權(quán)力來源于1984年《電信法》和歐盟指引文件，1998年競(jìng)爭(zhēng)法案擴(kuò)大了其反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)力。英國電信會(huì)計(jì)管制主要通過制定和修改對(duì)電信運(yùn)營商的經(jīng)營許可證條款來實(shí)現(xiàn)，事實(shí)上有關(guān)管制會(huì)計(jì)的條款僅適用于英國電信公司（BT）。在運(yùn)作過程中，OFTEL只需要通過電信經(jīng)營許可證條款提出目標(biāo)、管制要求、規(guī)則及基本的電信管制會(huì)計(jì)框架，具體的工作包括會(huì)計(jì)手冊(cè)、成本歸集及分?jǐn)偡椒ǖ难芯烤幹?，這些均由BT來做，BT完成后交OFTEL 審核，OFTEL批準(zhǔn)后執(zhí)行，會(huì)計(jì)手冊(cè)的修改也是由BT改好后交OFTEL 批準(zhǔn)。BT按照要求研究制定會(huì)計(jì)文件（Accounting Document），與OFTEL達(dá)成協(xié)議，會(huì)計(jì)文件主要由管制會(huì)計(jì)原則、分?jǐn)偡椒?、費(fèi)用轉(zhuǎn)移、歷史成本會(huì)計(jì)政策、現(xiàn)行成本會(huì)計(jì)政策、長期增量成本方法論等內(nèi)容組成。BT為滿足管制會(huì)計(jì)的要求，設(shè)置有關(guān)機(jī)構(gòu)，增加管制會(huì)計(jì)工作職能，在受監(jiān)管業(yè)務(wù)分類與實(shí)際運(yùn)營結(jié)構(gòu)不同的情況下，設(shè)計(jì)運(yùn)行了復(fù)雜的會(huì)計(jì)分離系統(tǒng)，將財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和管理會(huì)計(jì)結(jié)合，使財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)和經(jīng)營數(shù)據(jù)分別提供法定會(huì)計(jì)信息和管制會(huì)計(jì)信息。
西班牙電信業(yè)改革和市場(chǎng)化的情況與中國類似，但整個(gè)進(jìn)程要比中國早幾年，西班牙的電信管制會(huì)計(jì)是由定價(jià)和互聯(lián)互通的要求引起的，并且借鑒了英國的做法。1998年，西班牙的《電信法》對(duì)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)──電信市場(chǎng)委員會(huì)（CMT）和受監(jiān)管者提出了管制會(huì)計(jì)的原則要求：被視為市場(chǎng)主導(dǎo)的公用電信網(wǎng)絡(luò)所有者，確定互聯(lián)價(jià)格時(shí)必須遵守透明性和面向成本的原則，電信市場(chǎng)委員會(huì)（CMT）可以要求上述所有者證明其互聯(lián)價(jià)格的合理性，CMT必須制定成本會(huì)計(jì)制度的標(biāo)準(zhǔn)和條件，并負(fù)責(zé)審查制度的執(zhí)行情況；被視為主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商和服務(wù)運(yùn)營商，必須每年向CMT提交經(jīng)審計(jì)的不同業(yè)務(wù)活動(dòng)的帳戶。1999年CMT發(fā)布了關(guān)于成本分?jǐn)傊贫鹊脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)的公告，詳細(xì)規(guī)定了電信成本制度的標(biāo)準(zhǔn)、會(huì)計(jì)原則、成本分類和分?jǐn)偡椒ā⒊杀局贫戎贫?、?yàn)證和實(shí)施的程序及成本制度的最低要求。CMT規(guī)定主導(dǎo)電信運(yùn)營商西班牙電信公司（Telefonica）在規(guī)定發(fā)布9個(gè)月內(nèi)，設(shè)計(jì)一套實(shí)行完全分?jǐn)倸v史成本法和完全分?jǐn)偓F(xiàn)行成本法的成本核算系統(tǒng)，Telefonica按時(shí)完成成本核算系統(tǒng)，并得到CMT批準(zhǔn)。
三、國外電信管制會(huì)計(jì)對(duì)我國的借鑒意義
我國進(jìn)行的電信業(yè)改革和引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作法，是在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出的，在一定程度上可以說我們正在沿著發(fā)達(dá)國家電信業(yè)發(fā)展的軌跡向前走，在新的形勢(shì)下我們將面臨著很多問題，因此，借鑒國外電信管制會(huì)計(jì)管理工作，對(duì)我國電信業(yè)的發(fā)展將具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。
1.電信行業(yè)管理工作需要管制會(huì)計(jì)
1998年，郵電分營和電信重組拉開了我國電信業(yè)改革的序幕，經(jīng)過幾年的改革與發(fā)展，我國電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的格局已經(jīng)初步形成，但各種業(yè)務(wù)和各個(gè)公司的競(jìng)爭(zhēng)還很不充分，信息產(chǎn)業(yè)部一直致力于在電信業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)和建立公平有效的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。從國際電信改革和電信發(fā)展的過程來看，電信業(yè)在由壟斷向競(jìng)爭(zhēng)過渡的過程中，政府調(diào)控市場(chǎng)的有效手段就是價(jià)格。由于價(jià)格與成本的密切關(guān)系，再加上現(xiàn)階段“資費(fèi)再平衡”和資費(fèi)不對(duì)稱管制的需要，有關(guān)電信業(yè)務(wù)成本數(shù)據(jù)對(duì)我們的資費(fèi)管理工作越來越重要，這主要表現(xiàn)為：實(shí)行政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的資費(fèi)制定，需要業(yè)務(wù)成本數(shù)據(jù)作支撐；電信業(yè)務(wù)網(wǎng)間互聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)、非綁定網(wǎng)絡(luò)元素價(jià)格制定，要求以有關(guān)成本為基礎(chǔ)。另外電信資費(fèi)監(jiān)督檢查和電信普遍服務(wù)成本補(bǔ)償管理工作，需要一定的電信業(yè)務(wù)成本數(shù)據(jù)作依據(jù)。
2000年頒布實(shí)施的《電信條例》已經(jīng)明確提出了“電信資費(fèi)實(shí)行以成本為基礎(chǔ)的定價(jià)原則”的要求，由此看來，盡快建立適合中國電信業(yè)發(fā)展特點(diǎn)和管理需求的管制會(huì)計(jì)框架，是電信業(yè)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。
2.電信管制會(huì)計(jì)對(duì)我國監(jiān)管環(huán)境的要求
電信管制會(huì)計(jì)不是單純的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理，也不同于一般的業(yè)務(wù)管理，它對(duì)監(jiān)管環(huán)境有一定的要求。首先，必須通過立法賦予信息產(chǎn)業(yè)主管部門更大的監(jiān)管權(quán)力?！峨娦艞l例》只提出了成本數(shù)據(jù)資料報(bào)送的要求，如果成本核算制度或辦法不受監(jiān)督和約束，監(jiān)管部門即使得到了數(shù)據(jù)，其客觀性和準(zhǔn)確程度也無法保證。這就要求信息產(chǎn)業(yè)主管部門應(yīng)擁有會(huì)計(jì)管制的權(quán)力，例如可以對(duì)受監(jiān)管的電信運(yùn)營公司提出管制會(huì)計(jì)的原則和框架要求，對(duì)其制定的成本制度進(jìn)行審批和公開，這樣既為審計(jì)工作提供了依據(jù)，保證了信息的質(zhì)量，又使監(jiān)管部門處于中立的位置，更好地發(fā)揮監(jiān)管職能。其次，信息產(chǎn)業(yè)主管部門必須設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員從事管制會(huì)計(jì)工作。鑒于電信管制會(huì)計(jì)具有監(jiān)管者和受監(jiān)管者互動(dòng)的性質(zhì)，必須有專門的機(jī)構(gòu)和人員，其從業(yè)人員應(yīng)該包括法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)方面的人才。第三，受監(jiān)管的電信運(yùn)營公司應(yīng)當(dāng)建立管理會(huì)計(jì)工作模式，以滿足政府管制會(huì)計(jì)的要求。分業(yè)務(wù)或產(chǎn)品核算、成本分配分?jǐn)偸枪苤茣?huì)計(jì)的基本要求，也是日常的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算無法實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)槲覈墓苤茣?huì)計(jì)理論研究尚沒有普及，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作也比較落后，所以這項(xiàng)要求應(yīng)該是對(duì)受監(jiān)管者，尤其是對(duì)現(xiàn)在的國有電信企業(yè)最大的挑戰(zhàn)。
3.我國實(shí)施電信管制會(huì)計(jì)應(yīng)考慮的問題
國外的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，電信管制會(huì)計(jì)的建立需要時(shí)間，難度很大，并且政府與企業(yè)之間容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。結(jié)合國內(nèi)的基礎(chǔ)和現(xiàn)狀，我們認(rèn)為在我國實(shí)施電信管制會(huì)計(jì)應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的問題：（1）權(quán)衡監(jiān)管需要和實(shí)施成本的關(guān)系，謹(jǐn)慎地運(yùn)用監(jiān)管權(quán)力，防止實(shí)施成本過大，影響受監(jiān)管者的正常發(fā)展。（2）必須遵守現(xiàn)有體制和制度，從基礎(chǔ)工作做起。（3）充分考慮管理工作的需求和企業(yè)實(shí)施的難度，要循序漸進(jìn)。（4）政府應(yīng)注重與企業(yè)的交流和溝通，積極主動(dòng)地解決爭(zhēng)議問題。（5）注重了解管制會(huì)計(jì)對(duì)企業(yè)的影響，及時(shí)修訂有關(guān)規(guī)定。（6）加強(qiáng)管制會(huì)計(jì)的宣傳和電信成本理論的研究推廣，指導(dǎo)企業(yè)實(shí)施管制會(huì)計(jì)。（7）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，保證管制會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。（8）注重管制會(huì)計(jì)信息的應(yīng)用，做好保密工作。
四、對(duì)我國電信管制會(huì)計(jì)工作的建議
加入WTO以后，中國將有限度地、逐步地開放電信市場(chǎng)，我國電信市場(chǎng)格局和競(jìng)爭(zhēng)情況將進(jìn)一步發(fā)生變化，這將對(duì)電信行業(yè)監(jiān)管工作提出更高的要求。信息產(chǎn)業(yè)主管部門面臨這種挑戰(zhàn)，應(yīng)加快法規(guī)制度的建設(shè)，出臺(tái)行業(yè)監(jiān)管政策，電信管制會(huì)計(jì)當(dāng)屬其中的重要一環(huán)。
在借鑒國外電信管制會(huì)計(jì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國電信行業(yè)監(jiān)管的要求和電信企業(yè)的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)采取“先基礎(chǔ)后重點(diǎn)”的工作思路，即先從財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算入手，統(tǒng)一企業(yè)核算平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)分類業(yè)務(wù)核算，再對(duì)重點(diǎn)受監(jiān)管企業(yè)提出管制會(huì)計(jì)的要求，進(jìn)行產(chǎn)品核算，逐步建立起我國的電信管制會(huì)計(jì)框架。
首先，按照財(cái)政部建立統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算制度的要求，結(jié)合電信行業(yè)的特點(diǎn)，應(yīng)研究制定《電信企業(yè)會(huì)計(jì)核算補(bǔ)充規(guī)定》，由財(cái)政部頒布，統(tǒng)一規(guī)范電信企業(yè)的會(huì)計(jì)核算。第二，在起草中的電信法應(yīng)加入電信管制會(huì)計(jì)方面的內(nèi)容，包括電信管制會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、受監(jiān)管業(yè)務(wù)和經(jīng)營者的界定、電信管制會(huì)計(jì)原則要求及電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者執(zhí)行管制會(huì)計(jì)的義務(wù)。第三，研究電信管制會(huì)計(jì)成本分配、分?jǐn)偡椒ê拓?cái)務(wù)報(bào)告框架，為發(fā)布實(shí)施具體的管制會(huì)計(jì)規(guī)定做好準(zhǔn)備。第四，建立數(shù)據(jù)收集和分析評(píng)價(jià)系統(tǒng)，研究有關(guān)電信業(yè)務(wù)成本模式，滿足監(jiān)管決策需要。
在電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)還不是很充分的情況下，政府需監(jiān)管的業(yè)務(wù)和公司較多，對(duì)財(cái)務(wù)核算層面的統(tǒng)一規(guī)定將使各公司提供的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)具有可比性，有利于價(jià)格管理，也便于企業(yè)操作；在電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)充分的條件下，政府監(jiān)管的重點(diǎn)，應(yīng)集中在公用基礎(chǔ)性電信業(yè)務(wù)和涉及公平競(jìng)爭(zhēng)的業(yè)務(wù)上，如本地電話業(yè)務(wù)和互聯(lián)互通業(yè)務(wù)，受監(jiān)管的公司也應(yīng)當(dāng)是在本地電話業(yè)務(wù)領(lǐng)域占?jí)艛嗟匚缓驮诰W(wǎng)間互聯(lián)中占主導(dǎo)地位的電信公司，這時(shí)候，應(yīng)對(duì)重點(diǎn)受監(jiān)管的公司在實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)分類業(yè)務(wù)核算的前提下，實(shí)行管理會(huì)計(jì)的要求，進(jìn)行詳細(xì)的產(chǎn)品核算。另外，國有的電信企業(yè)面臨著上市的要求和加入WTO的挑戰(zhàn)，公司體制改革勢(shì)在必行，為政府監(jiān)管部門實(shí)行電信管制會(huì)計(jì)創(chuàng)造了實(shí)踐的環(huán)境。
綜上所述，電信管制會(huì)計(jì)是電信行業(yè)監(jiān)管的重要政策和有效手段，建立電信管制會(huì)計(jì)框架是我國電信行業(yè)監(jiān)管的迫切需要，同時(shí)也對(duì)政府和企業(yè)管理工作提出了更高的要求。只有借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，立足電信企業(yè)實(shí)際，政府和企業(yè)攜手轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)行體制創(chuàng)新和手段創(chuàng)新，才能逐步實(shí)現(xiàn)我國電信管制會(huì)計(jì)模式。
