摘 要：本文在梳理保障性物資應(yīng)急跟蹤審計(jì)實(shí)務(wù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，歸納了取得的成績(jī)和存在的不足，并提出改進(jìn)審計(jì)工作的建議。保障性物資審計(jì)應(yīng)在明確職能和主體的基礎(chǔ)上，做好信息溝通協(xié)調(diào)工作，嚴(yán)格控制審計(jì)質(zhì)量，并按照適合的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。
關(guān)鍵詞：保障性物資 應(yīng)急跟蹤審計(jì) 免疫系統(tǒng)
一、我國(guó)保障性物資審計(jì)工作實(shí)施情況
跟蹤審計(jì)是保障性物資專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的理想模式。2008年，中國(guó)南方數(shù)省發(fā)生低溫雨雪冰凍天氣。審計(jì)署在本次保障性物資審計(jì)中首次嘗試了跟蹤審計(jì)模式，揭示了管理使用過(guò)程中存在的問(wèn)題，并促使及時(shí)整改。跟蹤審計(jì)取得了較好成效，但由于是首次嘗試，跟蹤審計(jì)的范圍、程序以及公告時(shí)效等方面未能全面發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。汶川地震保障性物資審計(jì)是全過(guò)程跟蹤審計(jì)方式的進(jìn)一步探索和發(fā)展。結(jié)果表明，審計(jì)的及時(shí)介入，實(shí)現(xiàn)了保障性物資“不出問(wèn)題，少出問(wèn)題，至少不出大問(wèn)題”的工作目標(biāo)，取得了良好的社會(huì)效果。
二、我國(guó)保障性物資審計(jì)工作取得的成績(jī)
保障性物資審計(jì)工作在經(jīng)歷汶川地震、玉樹(shù)地震和舟曲泥石流等特大自然災(zāi)害保障性物資審計(jì)工作實(shí)踐后，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了較大的成績(jī)。
1．啟動(dòng)了保障性物資審計(jì)響應(yīng)機(jī)制，及時(shí)快速地介入保障性物資審計(jì)工作。保障性物資應(yīng)急跟蹤審計(jì)實(shí)現(xiàn)了審計(jì)系統(tǒng)與自然災(zāi)害政府主管部門(mén)的響應(yīng)聯(lián)動(dòng)，政府主管部門(mén)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案后，審計(jì)系統(tǒng)在第一筆保障性物資撥付后，及時(shí)跟蹤款物流向，實(shí)行全方位、全過(guò)程跟蹤審計(jì)，真正做到了關(guān)口前移，提前介入。
2．提出了區(qū)別于傳統(tǒng)審計(jì)的審計(jì)模式，確保了保障性物資審計(jì)工作順利開(kāi)展。保障性物資應(yīng)急跟蹤審計(jì)以簡(jiǎn)約、高效為主，變過(guò)去的事后審計(jì)為事前、事中、事后全過(guò)程審計(jì)。簡(jiǎn)化審計(jì)程序，靈活調(diào)動(dòng)審計(jì)資源，實(shí)行邊審計(jì)邊整改，把問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)，真正發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)” 功能。
3．創(chuàng)新審計(jì)工作管理方式，實(shí)行審計(jì)項(xiàng)目跨年度管理。一般的審計(jì)項(xiàng)目實(shí)行年度管理。但由于重特大自然災(zāi)害突發(fā)性強(qiáng)，救災(zāi)時(shí)間長(zhǎng)，審計(jì)工作往往存在跨年度的現(xiàn)象，如果實(shí)行傳統(tǒng)的年度管理模式，勢(shì)必加重管理負(fù)擔(dān)。因此，保障性物資審計(jì)在項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，通常列入第一年的審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，需要跨年度的審計(jì)項(xiàng)目，作為“續(xù)審”項(xiàng)目列入下年度項(xiàng)目計(jì)劃。在保障性物資審計(jì)實(shí)施方面，通常制定統(tǒng)一的審計(jì)實(shí)施方案，跨年度時(shí)不再另行制定實(shí)施方案。
4．實(shí)行上下了聯(lián)動(dòng)的保障性物資審計(jì)模式，審計(jì)效率和獨(dú)立性得到保障。保障性物資審計(jì)實(shí)行“分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、上下結(jié)合、屬地為主”的應(yīng)急管理模式。
5．快捷的審計(jì)反饋機(jī)制，確保了審計(jì)工作置于人民監(jiān)督之下。保障性物資審計(jì)實(shí)行定期報(bào)告，重大審計(jì)事項(xiàng)隨時(shí)報(bào)告的信息披露機(jī)制，充分保證了人民群眾的知情權(quán)。
三、我國(guó)保障性物資審計(jì)工作存在的主要問(wèn)題
由于保障性物資審計(jì)實(shí)踐工作開(kāi)展不久，很多新情況、新問(wèn)題都沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，加之理論研究滯后于審計(jì)實(shí)務(wù)。因此，保障性物資審計(jì)工作還存在很多問(wèn)題需要解決。
1．審計(jì)人員沒(méi)有正確處理好“審計(jì)”和“救災(zāi)”兩者之間的關(guān)系，審計(jì)獨(dú)立性受到影響。審計(jì)部門(mén)作為政府機(jī)關(guān)的一個(gè)職能部門(mén)承擔(dān)著救災(zāi)的義務(wù)，同時(shí)作為監(jiān)督者又有監(jiān)督救災(zāi)活動(dòng)是否合法、高效、有序進(jìn)行的責(zé)任。在保障性物資審計(jì)實(shí)踐中，有的審計(jì)機(jī)關(guān)在救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案啟動(dòng)之前就介入，對(duì)保障性物資管理決策等事項(xiàng)發(fā)表意見(jiàn)；有的在審計(jì)之前就為被審計(jì)單位提供咨詢(xún)意見(jiàn)。這種既充當(dāng)管理者又充當(dāng)監(jiān)督者的行為，容易喪失審計(jì)的獨(dú)立性。
2．保障性物資審計(jì)法律法規(guī)和實(shí)務(wù)指導(dǎo)方面的研究不足。迄今為止，全國(guó)范圍內(nèi)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的保障性物資審計(jì)法律法規(guī) ，各省也沒(méi)有制定地方保障性物資審計(jì)法規(guī)，只有個(gè)別省份審計(jì)廳頒布了部門(mén)規(guī)章（如云南省審計(jì)廳2009年2月頒布了《云南省突發(fā)重特大自然災(zāi)害保障性物資審計(jì)應(yīng)急預(yù)案》、四川省審計(jì)廳在2009年6月頒布了《四川省突發(fā)重特大自然災(zāi)害保障性物資審計(jì)監(jiān)督工作應(yīng)急預(yù)案》），但全國(guó)還沒(méi)有一部較全面和權(quán)威的指導(dǎo)手冊(cè)。
3．保障性物資審計(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚不成熟，審計(jì)效率還有待提高。目前審計(jì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制還停留在較低層次，僅僅確立了“分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、上下結(jié)合、屬地為主”的指導(dǎo)原則，但是面對(duì)多頭保障性物資來(lái)源，中央資金、地方省市資金審計(jì)如何組織，審計(jì)主體如何確定？如何解決項(xiàng)目多，審計(jì)人員缺乏的現(xiàn)實(shí)情況，擴(kuò)大審計(jì)的覆蓋面？審計(jì)檔案如何歸檔？保障性物資應(yīng)急跟蹤審計(jì)的情況如何匯總，如何向上級(jí)政府部門(mén)報(bào)告等都需要進(jìn)一步研究規(guī)范。
4．常規(guī)審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法完全適應(yīng)保障性物資審計(jì)評(píng)價(jià)工作。保障性物資審計(jì)發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，實(shí)行邊審計(jì)、邊整改的原則，很多問(wèn)題都消滅在萌芽狀態(tài)，或者一般審計(jì)問(wèn)題只要被審計(jì)單位根據(jù)審計(jì)人員提出的建議進(jìn)行改進(jìn)，也就無(wú)須向社會(huì)披露。因此，保障性物資審計(jì)評(píng)價(jià)不能?chē)?yán)格按照審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的多少、嚴(yán)重程度、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)采取措施的層級(jí)以及查處的違法違規(guī)資金數(shù)額為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。
四、保障性物資應(yīng)急跟蹤審計(jì)的改進(jìn)建議
保障性物資應(yīng)急跟蹤審計(jì)由于存在強(qiáng)大的政府行政壓力、司法壓力和社會(huì)輿論壓力，因此其在很大程度上克服了一般政府審計(jì)具有的獨(dú)立性不強(qiáng)、權(quán)威不夠等弊端。但是跟蹤審計(jì)作為特殊審計(jì)方式，仍有很多亟須改進(jìn)的地方。
1．正確處理救災(zāi)和審計(jì)的關(guān)系。審計(jì)人員作為政府工作人員，以為人民服務(wù)為宗旨，確保保障性物資籌集合法有序、分配公平公正、撥付及時(shí)到位、使用合規(guī)合理、管理安全有效是審計(jì)人員的本職工作。系統(tǒng)要良性運(yùn)轉(zhuǎn)，需要運(yùn)行和維護(hù)兩個(gè)方面不出問(wèn)題。審計(jì)工作也是救災(zāi)的重要組成部分。因此，審計(jì)人員要糾正意識(shí)，在不違背審計(jì)獨(dú)立性的情況下，做好救災(zāi)服務(wù)工作。救災(zāi)相關(guān)部門(mén)（如財(cái)政部門(mén)、民政部門(mén)、紅十字會(huì)等）主要履行款物的使用管理職責(zé)，審計(jì)部門(mén)主要履行監(jiān)督職責(zé)，并在不影響公正、獨(dú)立的基礎(chǔ)上，對(duì)管理部門(mén)的內(nèi)部控制制度、風(fēng)險(xiǎn)防范措施提出改進(jìn)建議。將審計(jì)部門(mén)和被審計(jì)部門(mén)的工作都納入全國(guó)（全?。┍Ｕ闲晕镔Y管理范疇，明確職責(zé)，統(tǒng)籌規(guī)劃。
2．實(shí)現(xiàn)審計(jì)主體多元化。保障性物資審計(jì)是一項(xiàng)復(fù)雜工程，要求審計(jì)人員具有審計(jì)、財(cái)會(huì)、法律、工程、統(tǒng)計(jì)、計(jì)量等方面的知識(shí)，目前國(guó)家審計(jì)人員的素質(zhì)還難以完全承擔(dān)審計(jì)任務(wù)。隨著國(guó)家審計(jì)廣度和深度的擴(kuò)展，審計(jì)人員任務(wù)繁重，人員缺乏，如世紀(jì)壇和地鐵八通線等審計(jì)項(xiàng)目，都是在“非典”專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)任務(wù)非常艱巨的情況下完成的（楊曉超，2003）。因此，吸引社會(huì)審計(jì)力量以及社會(huì)其他中介力量（如工程造價(jià)咨詢(xún)公司、資產(chǎn)評(píng)估公司等）參與保障性物資審計(jì)可以彌補(bǔ)政府審計(jì)部門(mén)知識(shí)和人員的不足。在參與形式方面，各省可以采用外聘咨詢(xún)專(zhuān)家?guī)斓姆绞?，加入以政府審?jì)人員為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的各個(gè)保障性物資審計(jì)小組開(kāi)展工作。
3．保障性物資信息溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建。保障性物資審計(jì)信息溝通分為三個(gè)層次：管理部門(mén)之間的溝通；項(xiàng)目小組之間的溝通；公眾與審計(jì)的內(nèi)外部溝通。
在管理部門(mén)溝通方面，應(yīng)建立審計(jì)和管理部門(mén)之間的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，包括保障性物資的來(lái)源、去向、災(zāi)情統(tǒng)計(jì)情況信息分享機(jī)制，救災(zāi)效果反饋信息分享機(jī)制；在項(xiàng)目小組溝通方面，應(yīng)定期以審計(jì)工作簡(jiǎn)報(bào)的方式將保障性物資審計(jì)過(guò)程中遇到的新情況、取得的新經(jīng)驗(yàn)及時(shí)分享給各審計(jì)小組和審計(jì)組織部門(mén)；在公眾和審計(jì)的內(nèi)外部溝通方面，應(yīng)及時(shí)公布保障性物資撥付、使用等審計(jì)情況，通過(guò)舉報(bào)熱線收集審計(jì)線索，并及時(shí)反饋審計(jì)結(jié)果。
4．做好保障性物資審計(jì)的質(zhì)量控制制度。審計(jì)質(zhì)量控制制度由一般要求、審計(jì)方案質(zhì)量控制、審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程質(zhì)量控制、審計(jì)結(jié)論和報(bào)告質(zhì)量控制四部分構(gòu)成。
一般要求主要包括：關(guān)注審計(jì)取證的真實(shí)性、完整性；審計(jì)復(fù)核制度；聘請(qǐng)專(zhuān)家制度；發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)報(bào)告制度等。
審計(jì)方案質(zhì)量控制主要包括：明確審計(jì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)、人員、活動(dòng)；確保審計(jì)力量充足；參考使用全國(guó)（全省）統(tǒng)一制定的工作方案、文書(shū)、表格等。
審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程質(zhì)量控制主要包括：審計(jì)組長(zhǎng)及時(shí)督導(dǎo)；實(shí)行風(fēng)向?qū)驅(qū)徲?jì)；重視取證工作；重大審計(jì)事項(xiàng)報(bào)告和請(qǐng)示制度等。
審計(jì)結(jié)論和報(bào)告質(zhì)量控制主要包括：掌握法規(guī)制度，明確評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，法高于情，情寓于法；定期披露審計(jì)情況，重大審計(jì)事項(xiàng)隨時(shí)報(bào)告；特別重視特大事項(xiàng)的取證工作，擴(kuò)展審計(jì)深度；做好審計(jì)報(bào)告的復(fù)核工作；
5．做好保障性物資審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作。保障性物資審計(jì)是要把問(wèn)題消滅在萌芽狀態(tài)，對(duì)一般問(wèn)題實(shí)行邊審計(jì)、邊整改的原則，構(gòu)建保障性物資使用和管理的“免疫系統(tǒng)”。因此，進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)選擇好評(píng)價(jià)指標(biāo)和合理設(shè)立分值，借鑒平衡積分卡等先進(jìn)工具進(jìn)行計(jì)量，把提出審計(jì)建議和采納情況做為評(píng)價(jià)的核心指標(biāo)，輔之以審計(jì)反應(yīng)速度、審計(jì)查出的違規(guī)金額、審計(jì)建議采納層次、審計(jì)工作組織情況、審計(jì)任務(wù)是否按時(shí)完成、被審計(jì)人員和受災(zāi)群眾的滿意度等指標(biāo)作為保障性物資審計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。
