摘 要：針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)民營化進(jìn)展緩慢的現(xiàn)狀，本文提出了促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)民營化的政府規(guī)制體系改革建議：加強(qiáng)規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，防止規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)國有企業(yè)的偏袒，為民營企業(yè)提供公平的規(guī)制環(huán)境；放松基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中非自然壟斷環(huán)節(jié)的進(jìn)入規(guī)制，并實(shí)施有利于民間資本進(jìn)入的過渡性的不對(duì)稱規(guī)制；改革市政公用事業(yè)和公共產(chǎn)品領(lǐng)域的規(guī)制體系；為非自然壟斷環(huán)節(jié)的民營企業(yè)正常運(yùn)營提供保障，加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)與非自然壟斷環(huán)節(jié)之間的接入規(guī)制。
關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè) 民營化 政府規(guī)制體系
近年來，社會(huì)上有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)民營化的呼聲不斷高漲，政府也先后推出了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》等文件以促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的民營化，但基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的民營化進(jìn)程依然非常緩慢?；诖?，本文提出了促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)民營化的政府規(guī)制體系改革建議。
第一，加強(qiáng)規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，防止規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)國有企業(yè)的偏袒，為民營企業(yè)提供公平的規(guī)制環(huán)境。
一方面，為加強(qiáng)規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，應(yīng)加快政企分離，減少旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象，盡可能地割斷規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制者的利益關(guān)聯(lián)。從利益的角度來看，利益關(guān)聯(lián)是規(guī)制機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性的根源，只有從根源入手，通過加快政企分離，減少旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象，以消除國有企業(yè)與規(guī)制機(jī)構(gòu)的利益關(guān)聯(lián)，才能從根本上解決規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性問題，使得規(guī)制機(jī)構(gòu)平等對(duì)待國有企業(yè)和民營企業(yè)。另一方面，在規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制者利益關(guān)聯(lián)不能完全消除的情況下，應(yīng)提高規(guī)制體系的法制化水平。通過頒布具有法律性質(zhì)的規(guī)制文件，使規(guī)制行為有法可依，適當(dāng)減少規(guī)制機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，進(jìn)而規(guī)制機(jī)構(gòu)在規(guī)范性文件的約束下難以做出偏向于國有企業(yè)的規(guī)制行為，增強(qiáng)規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。
第二，放松基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中非自然壟斷環(huán)節(jié)的進(jìn)入規(guī)制，并實(shí)施有利于民間資本進(jìn)入的過渡性的不對(duì)稱規(guī)制。
由于市場(chǎng)壁壘的存在，加之市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的不合理性，即使放松民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，民間資本也很難進(jìn)入。為鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，政府在放松進(jìn)入規(guī)制的同時(shí)，也應(yīng)實(shí)施有利于民間資本進(jìn)入的不對(duì)稱規(guī)制，即一方面規(guī)制現(xiàn)有國有企業(yè)的定價(jià)、投資等經(jīng)營行為，防止國有企業(yè)運(yùn)用各種優(yōu)勢(shì)阻止民間資本進(jìn)入非自然壟斷環(huán)節(jié)，另一方面對(duì)新進(jìn)入的民營企業(yè)給予較優(yōu)惠的待遇，從而保護(hù)民營企業(yè)順利進(jìn)入非自然壟斷環(huán)節(jié)，“站穩(wěn)腳”?？紤]到不對(duì)稱規(guī)制是一種對(duì)新進(jìn)入的民營企業(yè)有利、對(duì)現(xiàn)有的國有企業(yè)不利的不公平規(guī)制，其目的僅在于彌補(bǔ)民營企業(yè)進(jìn)入壟斷行業(yè)初期國有企業(yè)與民營企業(yè)力量的不平衡，如果長期實(shí)施這類規(guī)制措施則會(huì)妨礙公平，扭曲價(jià)格信息和市場(chǎng)機(jī)制。所以，這種偏向于民營企業(yè)的不對(duì)稱規(guī)制應(yīng)是一種適用于民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)初始階段的過渡性規(guī)制，當(dāng)民營企業(yè)具有一定的市場(chǎng)份額，能夠與國有企業(yè)形成有效競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，政府應(yīng)逐步取消這種不對(duì)稱規(guī)制。
第三，改革市政公用事業(yè)和公共產(chǎn)品領(lǐng)域的規(guī)制體系。
改革現(xiàn)有的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)于市政公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的環(huán)節(jié)的規(guī)制體系，使之具有競(jìng)爭(zhēng)性和公共產(chǎn)品性。在具有自然壟斷性的市政公用事業(yè)（如城市供水行業(yè)）中試行“特許經(jīng)營權(quán)競(jìng)爭(zhēng)+區(qū)域間比較競(jìng)爭(zhēng)+價(jià)格上限規(guī)制”的規(guī)制模式，即，將每個(gè)區(qū)域內(nèi)（可以為某個(gè)縣或市）的某一市政公用事業(yè)由一家企業(yè)在政府的特許下經(jīng)營，這樣不同的區(qū)域通常就由不同的企業(yè)來經(jīng)營。通過比較不同區(qū)域企業(yè)的經(jīng)營績(jī)效，就可發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)效率較高的企業(yè)和生產(chǎn)效率較低的企業(yè)。在此基礎(chǔ)上，允許企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營，就某一區(qū)域的市政公用事業(yè)進(jìn)行投標(biāo)，在其他條件相同的前提下，將區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)交由報(bào)價(jià)最低的企業(yè)運(yùn)營。與現(xiàn)有的規(guī)制模式相比，這種新型的規(guī)制模式具有激勵(lì)企業(yè)提升生產(chǎn)效率、降低成本的作用，因?yàn)樯a(chǎn)效率較高的企業(yè)能夠以更低的價(jià)格向消費(fèi)者提供產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)而可以在特許投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)中擊敗競(jìng)爭(zhēng)者，取得特許經(jīng)營權(quán)，并且在取得特許經(jīng)營權(quán)之后，也即產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格確定之后，企業(yè)具有剩余索取權(quán)，降低成本所取得的收益都?xì)w企業(yè)所有。這樣不僅能促進(jìn)民間資本進(jìn)入自然壟斷性的市政公用事業(yè)，還能提高市政公用事業(yè)的效率。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的領(lǐng)域，可在實(shí)施價(jià)格規(guī)制的基礎(chǔ)上，在實(shí)施總的收益率規(guī)制。即政府給予投資者一個(gè)收費(fèi)期限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，再設(shè)定總收益率的上限和下限，當(dāng)總收益率到達(dá)上限時(shí)，政府可以在收費(fèi)期限終止前，提前贖回公路的收費(fèi)權(quán)，同時(shí)將免費(fèi)向社會(huì)公眾提供使用；而當(dāng)總收益率低于下限時(shí)，政府可以對(duì)投資者給予一定的補(bǔ)貼，以減少投資者的損失。
第四，為非自然壟斷環(huán)節(jié)的民營企業(yè)正常運(yùn)營提供保障，加強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)與非自然壟斷環(huán)節(jié)之間的接入規(guī)制。
科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和消費(fèi)需求的快速增長盡管使得基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)某一行業(yè)中某些環(huán)節(jié)的自然壟斷性消失，但難以使基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)某一行業(yè)的所有環(huán)節(jié)自然壟斷性消失，即基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)各個(gè)行業(yè)仍在某個(gè)或某些環(huán)節(jié)存在自然壟斷性，需由一家企業(yè)來單獨(dú)運(yùn)營，這個(gè)企業(yè)往往是國有企業(yè)，而民營企業(yè)所進(jìn)入的通常是競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。如同壟斷的生產(chǎn)者向消費(fèi)者索取過高的價(jià)格一樣，壟斷性環(huán)節(jié)的國有企業(yè)不可避免地會(huì)利用壟斷地位通過各種價(jià)格和非價(jià)格策略來攫取競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)民營企業(yè)利益，而當(dāng)壟斷性環(huán)節(jié)的國有企業(yè)也經(jīng)營或通過下屬的子公司經(jīng)營競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)時(shí)，這種現(xiàn)象更為嚴(yán)重。對(duì)此，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)一方面要對(duì)加強(qiáng)對(duì)壟斷性環(huán)節(jié)企業(yè)的公平性規(guī)制，通過對(duì)壟斷性環(huán)節(jié)企業(yè)的經(jīng)營行為的干預(yù)，防止壟斷性環(huán)節(jié)企業(yè)對(duì)民營企業(yè)采取歧視性措施，使其平等對(duì)待民營企業(yè)和壟斷企業(yè)所屬的競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，從而使競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的民營企業(yè)和壟斷企業(yè)所屬的企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，要對(duì)加強(qiáng)對(duì)壟斷性環(huán)節(jié)企業(yè)的壟斷性規(guī)制，通過對(duì)壟斷企業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的規(guī)制、接入定價(jià)的規(guī)制等規(guī)制措施，防止壟斷企業(yè)濫用壟斷地位攫取民營企業(yè)的利益。
