摘 要：針對基礎設施產(chǎn)業(yè)民營化進展緩慢的現(xiàn)狀，本文提出了促進基礎設施產(chǎn)業(yè)民營化的政府規(guī)制體系改革建議：加強規(guī)制機構(gòu)的獨立性，防止規(guī)制機構(gòu)對國有企業(yè)的偏袒，為民營企業(yè)提供公平的規(guī)制環(huán)境；放松基礎設施產(chǎn)業(yè)中非自然壟斷環(huán)節(jié)的進入規(guī)制，并實施有利于民間資本進入的過渡性的不對稱規(guī)制；改革市政公用事業(yè)和公共產(chǎn)品領域的規(guī)制體系；為非自然壟斷環(huán)節(jié)的民營企業(yè)正常運營提供保障，加強自然壟斷環(huán)節(jié)與非自然壟斷環(huán)節(jié)之間的接入規(guī)制。
關鍵詞：基礎設施產(chǎn)業(yè) 民營化 政府規(guī)制體系
近年來，社會上有關基礎設施產(chǎn)業(yè)民營化的呼聲不斷高漲，政府也先后推出了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》、《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》等文件以促進基礎設施產(chǎn)業(yè)的民營化，但基礎設施產(chǎn)業(yè)的民營化進程依然非常緩慢?；诖耍疚奶岢隽舜龠M基礎設施產(chǎn)業(yè)民營化的政府規(guī)制體系改革建議。
第一，加強規(guī)制機構(gòu)的獨立性，防止規(guī)制機構(gòu)對國有企業(yè)的偏袒，為民營企業(yè)提供公平的規(guī)制環(huán)境。
一方面，為加強規(guī)制機構(gòu)的獨立性，應加快政企分離，減少旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象，盡可能地割斷規(guī)制機構(gòu)與被規(guī)制者的利益關聯(lián)。從利益的角度來看，利益關聯(lián)是規(guī)制機構(gòu)缺乏獨立性的根源，只有從根源入手，通過加快政企分離，減少旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象，以消除國有企業(yè)與規(guī)制機構(gòu)的利益關聯(lián)，才能從根本上解決規(guī)制機構(gòu)的獨立性問題，使得規(guī)制機構(gòu)平等對待國有企業(yè)和民營企業(yè)。另一方面，在規(guī)制機構(gòu)與被規(guī)制者利益關聯(lián)不能完全消除的情況下，應提高規(guī)制體系的法制化水平。通過頒布具有法律性質(zhì)的規(guī)制文件，使規(guī)制行為有法可依，適當減少規(guī)制機構(gòu)的自由裁量權，進而規(guī)制機構(gòu)在規(guī)范性文件的約束下難以做出偏向于國有企業(yè)的規(guī)制行為，增強規(guī)制機構(gòu)的獨立性。
第二，放松基礎設施產(chǎn)業(yè)中非自然壟斷環(huán)節(jié)的進入規(guī)制，并實施有利于民間資本進入的過渡性的不對稱規(guī)制。
由于市場壁壘的存在，加之市場結(jié)構(gòu)的不合理性，即使放松民間資本進入基礎設施產(chǎn)業(yè)，民間資本也很難進入。為鼓勵和支持民間資本進入基礎設施產(chǎn)業(yè)，政府在放松進入規(guī)制的同時，也應實施有利于民間資本進入的不對稱規(guī)制，即一方面規(guī)制現(xiàn)有國有企業(yè)的定價、投資等經(jīng)營行為，防止國有企業(yè)運用各種優(yōu)勢阻止民間資本進入非自然壟斷環(huán)節(jié)，另一方面對新進入的民營企業(yè)給予較優(yōu)惠的待遇，從而保護民營企業(yè)順利進入非自然壟斷環(huán)節(jié)，“站穩(wěn)腳”。考慮到不對稱規(guī)制是一種對新進入的民營企業(yè)有利、對現(xiàn)有的國有企業(yè)不利的不公平規(guī)制，其目的僅在于彌補民營企業(yè)進入壟斷行業(yè)初期國有企業(yè)與民營企業(yè)力量的不平衡，如果長期實施這類規(guī)制措施則會妨礙公平，扭曲價格信息和市場機制。所以，這種偏向于民營企業(yè)的不對稱規(guī)制應是一種適用于民間資本進入基礎設施產(chǎn)業(yè)初始階段的過渡性規(guī)制，當民營企業(yè)具有一定的市場份額，能夠與國有企業(yè)形成有效競爭時，政府應逐步取消這種不對稱規(guī)制。
第三，改革市政公用事業(yè)和公共產(chǎn)品領域的規(guī)制體系。
改革現(xiàn)有的政府規(guī)制機構(gòu)對于市政公用事業(yè)和基礎設施產(chǎn)業(yè)具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的環(huán)節(jié)的規(guī)制體系，使之具有競爭性和公共產(chǎn)品性。在具有自然壟斷性的市政公用事業(yè)（如城市供水行業(yè)）中試行“特許經(jīng)營權競爭+區(qū)域間比較競爭+價格上限規(guī)制”的規(guī)制模式，即，將每個區(qū)域內(nèi)（可以為某個縣或市）的某一市政公用事業(yè)由一家企業(yè)在政府的特許下經(jīng)營，這樣不同的區(qū)域通常就由不同的企業(yè)來經(jīng)營。通過比較不同區(qū)域企業(yè)的經(jīng)營績效，就可發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)效率較高的企業(yè)和生產(chǎn)效率較低的企業(yè)。在此基礎上，允許企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營，就某一區(qū)域的市政公用事業(yè)進行投標，在其他條件相同的前提下，將區(qū)域內(nèi)的市政公用事業(yè)交由報價最低的企業(yè)運營。與現(xiàn)有的規(guī)制模式相比，這種新型的規(guī)制模式具有激勵企業(yè)提升生產(chǎn)效率、降低成本的作用，因為生產(chǎn)效率較高的企業(yè)能夠以更低的價格向消費者提供產(chǎn)品和服務，進而可以在特許投標競爭中擊敗競爭者，取得特許經(jīng)營權，并且在取得特許經(jīng)營權之后，也即產(chǎn)品或服務的價格確定之后，企業(yè)具有剩余索取權，降低成本所取得的收益都歸企業(yè)所有。這樣不僅能促進民間資本進入自然壟斷性的市政公用事業(yè)，還能提高市政公用事業(yè)的效率。對基礎設施產(chǎn)業(yè)具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的領域，可在實施價格規(guī)制的基礎上，在實施總的收益率規(guī)制。即政府給予投資者一個收費期限和收費標準的同時，再設定總收益率的上限和下限，當總收益率到達上限時，政府可以在收費期限終止前，提前贖回公路的收費權，同時將免費向社會公眾提供使用；而當總收益率低于下限時，政府可以對投資者給予一定的補貼，以減少投資者的損失。
第四，為非自然壟斷環(huán)節(jié)的民營企業(yè)正常運營提供保障，加強自然壟斷環(huán)節(jié)與非自然壟斷環(huán)節(jié)之間的接入規(guī)制。
科學技術的進步和消費需求的快速增長盡管使得基礎設施產(chǎn)業(yè)某一行業(yè)中某些環(huán)節(jié)的自然壟斷性消失，但難以使基礎設施產(chǎn)業(yè)某一行業(yè)的所有環(huán)節(jié)自然壟斷性消失，即基礎設施產(chǎn)業(yè)各個行業(yè)仍在某個或某些環(huán)節(jié)存在自然壟斷性，需由一家企業(yè)來單獨運營，這個企業(yè)往往是國有企業(yè)，而民營企業(yè)所進入的通常是競爭性環(huán)節(jié)。如同壟斷的生產(chǎn)者向消費者索取過高的價格一樣，壟斷性環(huán)節(jié)的國有企業(yè)不可避免地會利用壟斷地位通過各種價格和非價格策略來攫取競爭性環(huán)節(jié)民營企業(yè)利益，而當壟斷性環(huán)節(jié)的國有企業(yè)也經(jīng)營或通過下屬的子公司經(jīng)營競爭性環(huán)節(jié)的業(yè)務時，這種現(xiàn)象更為嚴重。對此，政府規(guī)制機構(gòu)一方面要對加強對壟斷性環(huán)節(jié)企業(yè)的公平性規(guī)制，通過對壟斷性環(huán)節(jié)企業(yè)的經(jīng)營行為的干預，防止壟斷性環(huán)節(jié)企業(yè)對民營企業(yè)采取歧視性措施，使其平等對待民營企業(yè)和壟斷企業(yè)所屬的競爭性企業(yè)，從而使競爭性環(huán)節(jié)的民營企業(yè)和壟斷企業(yè)所屬的企業(yè)公平競爭。另一方面，要對加強對壟斷性環(huán)節(jié)企業(yè)的壟斷性規(guī)制，通過對壟斷企業(yè)產(chǎn)品價格的規(guī)制、接入定價的規(guī)制等規(guī)制措施，防止壟斷企業(yè)濫用壟斷地位攫取民營企業(yè)的利益。
