摘 要：住房公積金制度作為我國住房制度改革的重要內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)，加大住房公積金行政執(zhí)法力度，維護(hù)職工的合法權(quán)益，必須擺上住房公積金管理部門的重要工作日程。
關(guān)鍵詞：住房公積金 行政執(zhí)法 難點(diǎn)及對策
住房公積金制度作為我國住房制度改革的重要內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)，建立至今，已經(jīng)走過了十幾年的歷程，從不為人知到家喻戶曉，住房公積金不僅成為市民普遍關(guān)注的熱點(diǎn)，而且直接影響并改變著市民的生活。但是隨著公積金事業(yè)的發(fā)展，公積金制度覆蓋面小、歸集困難等問題逐漸暴露出來，部分單位甚至出現(xiàn)擠占、挪用、截留住房公積金現(xiàn)象，成為阻礙推進(jìn)住房公積金制度的突出問題，加大住房公積金行政執(zhí)法力度，維護(hù)職工的合法權(quán)益，必須擺上住房公積金管理部門的重要工作日程。
一、住房公積金行政執(zhí)法現(xiàn)狀、存在問題及原因
我國住房公積金制度1991年率先從上海市建立，至今已有十四年。為規(guī)范運(yùn)作，國務(wù)院于1999年頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》，經(jīng)過幾年的探索實(shí)踐，2002年又進(jìn)行了修訂，成為公積金執(zhí)法的基礎(chǔ)法律依據(jù)。根據(jù)建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)，到2008年底，全國住房公積金繳存總額為20699.78億元，繳存余額為12116.24億元，按規(guī)定用途累計(jì)提取8583.54億元，發(fā)放貸款10601.83億元，實(shí)際繳存人數(shù)為7745.09萬人，住房公積金管理部門依據(jù)《條例》全面開展住房公積金制度建立工作取得階段性成果，為提高職工購建住房能力，改善居民住房條件發(fā)揮了重要作用。然而從制度建立情況看，我國住房公積金覆蓋率低，而且主要集中在行政事業(yè)單位和效益較好的國有企業(yè)，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的有關(guān)資料， 2008年全國參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)為21891萬人，其中，離退休職工為5304萬人，在職職工為16587萬人。但是，到2008年底，全國實(shí)際繳存公積金的職工人數(shù)為7745.09萬人，僅占2008年在職職工人數(shù)的46.69%，覆蓋面不到二分之一。如果按全社會就業(yè)人口計(jì)算，比例更低，覆蓋面僅在35％左右。大部分城鎮(zhèn)就業(yè)人員尤其是中低收入職工還沒有享受住房公積金的優(yōu)惠政策，住房公積金的社會保障作用還沒有得到充分發(fā)揮。目前各地住房公積金歸集大部分處于自愿狀態(tài)，住房公積金管理中心對不按規(guī)定為職工繳存住房公積金進(jìn)行執(zhí)法處罰工作基本還沒有開展。
住房公積金行政執(zhí)法難的原因主要有以下幾個方面：
1.公眾法律意識淡薄，沒有為公積金行政執(zhí)法提供良好的外部條件。
一些單位對住房公積金的歸集、使用性質(zhì)認(rèn)識不清，有的單位負(fù)責(zé)人認(rèn)為繳存住房公積金是增加單位負(fù)擔(dān)，不履行繳存義務(wù)。部分企業(yè)負(fù)責(zé)人認(rèn)為《條例》雖具有一定的法規(guī)性質(zhì)，但最終并不是法律。對企業(yè)來說，按照企業(yè)法人代表14項(xiàng)權(quán)力和《企業(yè)法》管理企業(yè)，職工能發(fā)到工資就行了；甚至部分人認(rèn)為住房公積金就是為職工存點(diǎn)錢，意義不大，再說要減少股東的既得利益，股東大會也不會同意；還有的企業(yè)負(fù)責(zé)人干脆說，大多數(shù)企業(yè)沒有繳存，我們也不繳存。職工方面，有的職工維權(quán)意識淡薄，有的雖然想讓單位給繳存公積金，但由于受當(dāng)前勞動力資源比較充裕的大環(huán)境影響，勞動用工的主動權(quán)主要在企業(yè)，對于建立公積金制度，職工為保住工作崗位只能是敢怒不敢言。
2.現(xiàn)有的法規(guī)存有一些明顯不足。
主要表現(xiàn)為：
第一，現(xiàn)有法規(guī)可操作性不強(qiáng)。國務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》明確規(guī)定住房公積金管理中心具有行政處理和行政處罰權(quán)力，但沒有出臺具體化的行政執(zhí)法實(shí)施細(xì)則，對管理中心的具體行政執(zhí)法權(quán)限沒有詳細(xì)而具體的規(guī)定，導(dǎo)致管理中心對違反《條例》的行為進(jìn)行行政執(zhí)法和行政處罰難以實(shí)施操作。
第二，強(qiáng)制性不足。公積金管理部門作為執(zhí)法主體，《條例》所賦予的執(zhí)法手段單一，缺乏法律賦予的強(qiáng)制執(zhí)行手段和必要的檢查審計(jì)權(quán)，如查封、凍結(jié)、劃撥等，使得住房公積金管理部門面對違反《條例》規(guī)定不建立住房公積金制度的行為感到力不從心或束手無策。
第三，職工維護(hù)自己的合法權(quán)益缺乏法律依據(jù)?！稐l例》中只提到職工有權(quán)查詢本人住房公積金，有權(quán)揭發(fā)、檢舉、控告挪用住房公積金的行為，但對單位不按規(guī)定為職工繳存住房公積金的，沒有明確提出職工自身的維權(quán)渠道。公積金糾紛解決途徑不明確。雖然有人認(rèn)為，《條例》第三十八條可以做為職工申請勞動仲裁的理由，但是在實(shí)際操作中，勞動仲裁部門無法對此進(jìn)行仲裁。一方面，《勞動法》和《企業(yè)勞動爭議處理?xiàng)l例》規(guī)定的勞動仲裁范圍不包括住房公積金爭議和糾紛，另一方面，按照國務(wù)院組成部門“三定方案”，住房公積金問題屬建設(shè)部門管理監(jiān)督的職能之一，不屬于勞動部門職能范圍。因此，勞動者就住房公積金糾紛提起勞動仲裁時(shí)，勞動仲裁部門因?yàn)闆]有相應(yīng)的法律依據(jù)，一般是不予受理的。可以說，一旦公積金管理部門執(zhí)法缺位，職工的合法權(quán)益很難通過其他渠道得到保障。
3.部分繳存單位確實(shí)存在實(shí)際困難，使公積金行政執(zhí)法難以實(shí)施。
隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深化，一大批國有企業(yè)由于改制，原來已建立住房公積金制度的職工因身份的改變而停繳了住房公積金。近年來的事業(yè)單位改革也使一些職工出現(xiàn)了斷繳。在實(shí)際工作中，通過對各單位住房公積金繳存行為的分析，我們發(fā)現(xiàn)，凡拖繳、欠繳住房公積金的，多半是一些貧困、改制企業(yè)。就貧困企業(yè)和改制企業(yè)而言，由于其經(jīng)營狀況和資金來源情況不穩(wěn)定，又直接關(guān)系到“改革、發(fā)展和穩(wěn)定”，在經(jīng)濟(jì)利益與社會穩(wěn)定兩大利益的取舍問題上，管理中心必須從維護(hù)社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，對企業(yè)的住房公積金欠繳問題，暫時(shí)還只能停留在政策宣傳與引導(dǎo)這兩個方面，通過正規(guī)的執(zhí)法建議書或者上門催繳等方式，督促單位繳納住房公積金，強(qiáng)制執(zhí)行目前看是行不通的。
4.住房公積金自身執(zhí)法能力缺失。
第一，住房公積金管理中心的單位定性造成其行政執(zhí)法的權(quán)威性不強(qiáng)。國務(wù)院的《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定：“管理中心是直屬城市人民政府的不以營利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位”。事業(yè)單位的性質(zhì)使得管理中心雖然依照行政法規(guī)具有行政執(zhí)法權(quán)，但從實(shí)際工作來看，管理中心在單位、企業(yè)和公眾中的執(zhí)法主體權(quán)威性不夠，在具體遇到執(zhí)法阻礙時(shí)明顯力不從心。
第二，現(xiàn)行的管理體制使得住房公積金管理工作社會影響力不夠。我國住房公積金實(shí)行住房公積金管理委員會決策、管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲、財(cái)政監(jiān)督的原則，雖然各地成立了管委會，負(fù)責(zé)對公積金管理和使用情況進(jìn)行決策和監(jiān)督，但在實(shí)際操作過程中，住房公積金歸集往往是公積金管理中心一個部門進(jìn)行推動，工作力度較小。
第三，住房公積金管理中心執(zhí)法檢查權(quán)力缺失使其無法依據(jù)客觀實(shí)際，對違法單位制訂出具體的處罰措施并實(shí)施有效監(jiān)督。《條例》規(guī)定，管理中心對不辦理繳存登記或不設(shè)立賬戶的單位可以責(zé)令限期辦理，逾期不辦理的可以罰款。但管理中心不能像財(cái)政、審計(jì)等部門那樣對住房公積金繳存單位的財(cái)務(wù)帳薄和銀行賬戶進(jìn)行查(審)閱，單位該為多少名職工辦理住房公積金繳存登記、每月該繳多少住房公積金，管理中心掌握不了客觀、真實(shí)、具體的數(shù)字，致使對當(dāng)事人所下達(dá)的處罰措施無法具體化。畢竟管理中心從目前的管理手段上，還無法真實(shí)客觀地反映出每個住房公積金繳存單位的具體從業(yè)人員、月工資標(biāo)準(zhǔn)以及單位經(jīng)營狀況等，在被檢查單位不配合、不協(xié)助或者拒絕提供有關(guān)財(cái)務(wù)憑證的情況下，管理中心無法下達(dá)處罰決定。
第四，管理中心自身執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員還不能適應(yīng)工作要求。根據(jù)《行政處罰法》和相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，管理中心進(jìn)行執(zhí)法檢查，做出行政處理、處罰的決定，必須嚴(yán)格遵循法律程序和相關(guān)執(zhí)法要求。這就要求管理中心必須設(shè)立專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員，同時(shí)，執(zhí)法人員必須熟練掌握有關(guān)法律知識，具備良好的素質(zhì)，嚴(yán)格做到依法行政，從全國公積金管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀來，這種機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的配備是大部分管理中心都不具備的。
二、加強(qiáng)住房公積金管理行政執(zhí)法的對策
實(shí)施住房公積金行政執(zhí)法是各級管理部門當(dāng)前急需開展的一項(xiàng)重要工作。筆者認(rèn)為，住房公積金行政執(zhí)法應(yīng)從以下幾個方面開展：
1.行政執(zhí)法和宣傳發(fā)動相結(jié)合，創(chuàng)造良好的行政執(zhí)法環(huán)境和氛圍。
住房公積金管理?xiàng)l例》第三十七條規(guī)定：“單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為單位職工辦理住房公積金設(shè)立手續(xù)的，由住房公積金管理中心責(zé)令限期辦理，逾期不辦理的，處1萬元以上5萬元以下的罰款”國家、省、市下發(fā)的文件對住房公積金制度建立也都有明確的規(guī)定。通過政策宣傳，讓全社會充分認(rèn)識到建立住房公積金制度是國家法規(guī)賦予的義務(wù)尤為重要。多年來，各級政府的規(guī)范性文件印發(fā)了不少，但時(shí)至今日，仍將它作為一個難點(diǎn)問題，其原因就有說服解釋有余，行政執(zhí)法不足的問題，致使法規(guī)缺乏其應(yīng)有的約束力。應(yīng)該在宣傳解釋的同時(shí)，加強(qiáng)行政執(zhí)法，適時(shí)對一些違反《條例》的典型案件進(jìn)行行政執(zhí)法活動，使這項(xiàng)工作真正走上法制化的軌道。
2.完善和健全法律法規(guī)體系，為公積金行政執(zhí)法提供法律依據(jù)。
一是要落實(shí)住房公積金管理中心執(zhí)法主體資格，賦予中心執(zhí)法檢查權(quán)，明確公積金管理中心可以獨(dú)立或提請財(cái)政及審計(jì)部門對應(yīng)建公積金制度單位的有關(guān)會計(jì)賬薄進(jìn)行檢查。
二是賦予職工個人追討公積金的權(quán)力。職工對單位不按規(guī)定為其繳存住房公積金的，可以向勞動仲裁機(jī)構(gòu)申請追討裁決，也可直接向人民法院提起訴訟。
三是盡快出臺住房公積金行政執(zhí)法有關(guān)實(shí)施細(xì)則。在《行政處罰法》的框架內(nèi)，制定出臺全國統(tǒng)一的合理、合法、可操作性強(qiáng)的住房公積金行政執(zhí)法實(shí)施細(xì)則，為住房公積金行政執(zhí)法提供依據(jù)。
3.嚴(yán)密法律程序，提高管理中心的執(zhí)法能力。
首先，在住房公積金管理中心內(nèi)部設(shè)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加大資金投入，配置執(zhí)法必需的硬件設(shè)施。
其次，加強(qiáng)執(zhí)法力量，吸收熟悉法律和住房公積金管理知識的人才充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍，負(fù)責(zé)住房公積金的監(jiān)督檢查和行政執(zhí)法工作。對不按規(guī)定建立住房公積金制度的單位，依法進(jìn)行查處，對擠占、挪用、違規(guī)提取或違規(guī)套取住房公積金行為進(jìn)行立案調(diào)查。
第三，加強(qiáng)宣傳，提高公眾參與度，鼓勵職工自覺維權(quán)，建立“公眾—單位—中心”三方相互銜接、良性互動的監(jiān)督執(zhí)法體系，解決執(zhí)法力量不足問題，形成良好的社會氛圍。
4.完善住房公積金管理體制和考核機(jī)制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，形成推進(jìn)住房公積金制度的合力。
一是建立自上而下的嚴(yán)格的管理體系。借鑒新加坡等國的成功經(jīng)驗(yàn)，突出公積金的社會保障功能，將公積金作為社會公益性強(qiáng)制儲蓄，由國家統(tǒng)一管理，改變各自為政，管理分散的局面，逐步在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)宜耐騁揮，即：統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一決策。
二是將公積金管理工作列入各級政府主要工作目標(biāo)，爭取政府重視和支持。住房公積金制度的推行，如果政府領(lǐng)導(dǎo)不重視和支持，就很難推動。在現(xiàn)階段，管委會形成決議的執(zhí)行以及住房公積金的歸集、繳存比例的調(diào)整等，如果離開了政府的支持和配合，僅靠公積金管理中心的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要積極爭取政府的支持，在建立政府協(xié)調(diào)機(jī)制、將住房公積金歸集列人為民辦實(shí)事工程、公積金制度建立列入各級政府及有關(guān)部門、企業(yè)考核目標(biāo)等方面進(jìn)行探索，真正通過政府協(xié)調(diào)、媒體宣傳、試點(diǎn)引路，形成濃厚的工作氛圍，推進(jìn)住房公積金制度的開展。
