摘要：預(yù)算公開是公共財(cái)政的本質(zhì)要求，關(guān)系到社會(huì)各方利益。我國(guó)預(yù)算公開已經(jīng)取得了積極的發(fā)展。本文采用實(shí)證分析與理論分析相結(jié)合、歸納與演繹相結(jié)合，以及系統(tǒng)分析法等多種方法，對(duì)預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)問(wèn)題進(jìn)行研究，提出理性思考，解決我國(guó)預(yù)算公開的各類問(wèn)題，為預(yù)算公開化提供切實(shí)可行的措施。
關(guān)鍵詞：預(yù)算公開 理論探索 實(shí)現(xiàn)途徑
隨著公民自主意識(shí)的增強(qiáng)，預(yù)算公開的呼聲越來(lái)越大。各級(jí)政府及其部門通過(guò)各種形式不斷實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開。探討預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，具有積極的政治意義和現(xiàn)實(shí)意義。
一、預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)情況分析
政府預(yù)算公開包含的內(nèi)容廣泛，本文只論述政府公共預(yù)算公開，不包含國(guó)有資本預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算、財(cái)政投融資預(yù)算等公開內(nèi)容。
（一）預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)基本情況。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，預(yù)算公開法律制度不斷完善，各項(xiàng)實(shí)踐活動(dòng)不斷深入。1995年生效的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》明確賦予各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算的審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督權(quán)，并對(duì)監(jiān)督程序做了規(guī)定。2007年1月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》，確立國(guó)家預(yù)算應(yīng)是政府信息公開的最重要內(nèi)容之一。2012年，新的預(yù)算法進(jìn)入征求意見階段，征求意見稿明確了預(yù)算公開的內(nèi)容，預(yù)算公開走向深入。預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)活動(dòng)可追溯到1985年的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。2004年，部分政府及其部門的預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)活動(dòng)開始探索前行。2005年開始，浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)進(jìn)行了參與式預(yù)算試驗(yàn)。2007年起，河南焦作市開始了財(cái)政公開透明的關(guān)鍵步驟，建設(shè)“財(cái)經(jīng)沙盤”，焦作市的財(cái)政信息公開可看作是全國(guó)預(yù)算公開實(shí)踐的典范。2011年和2012年，分別有九十多個(gè)中央部門和部分省市公開了“三公”經(jīng)費(fèi)使用情況。
（二）預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)問(wèn)題簡(jiǎn)析。通過(guò)多年的努力，我國(guó)預(yù)算公開制度體系初步形成，預(yù)算透明度進(jìn)一步增加，社會(huì)公眾民主意識(shí)明顯增強(qiáng)。然而，公共預(yù)算公開是個(gè)不斷推進(jìn)的過(guò)程，預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)問(wèn)題仍然存在。
1.預(yù)算公開法律層級(jí)不高，約束力不強(qiáng)?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開條例》是主要的預(yù)算公開依據(jù)，位階低于人大頒布的法律。
2.預(yù)算公開的范圍有限，比較模糊。從2003年“兩會(huì)”開始，政府的預(yù)算報(bào)告不在大會(huì)全體會(huì)議上閱讀，只發(fā)給代表自己閱讀，會(huì)后收回。一般公眾更難從媒體上了解政府預(yù)算具體報(bào)告，無(wú)法辨別預(yù)算情況。各種預(yù)算公開的規(guī)定太模糊，沒有對(duì)不予公開的內(nèi)容和范圍作一個(gè)列舉。
3.預(yù)算公開程度較低，項(xiàng)目粗糙。據(jù)專家統(tǒng)計(jì)，2008年各被調(diào)查的地方政府公開的財(cái)政信息程度都比較低，只有十幾個(gè)百分點(diǎn)，到2009年，這些地方的財(cái)政信息公開的程度幾乎沒有變化。大多數(shù)地方財(cái)政部門預(yù)算草案科目只列到“類一級(jí)”，沒有“款”、“項(xiàng)”、“目”的具體內(nèi)容。政府報(bào)送人大審批的主要是預(yù)算報(bào)告，所附的“預(yù)算草案”只是大類數(shù)字，公眾更是無(wú)法判別這些支出哪些是合理的，哪些是真正需要的。
4.預(yù)算公開監(jiān)督乏力，流于形式。立法機(jī)關(guān)應(yīng)是預(yù)算公開監(jiān)督的主體，可每年全國(guó)人大會(huì)議一般不會(huì)超過(guò)15天，地方上則只有幾天。據(jù)《人民代表報(bào)》的一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查顯示，約83.1%的代表未曾使用過(guò)提出質(zhì)詢案的權(quán)力，預(yù)算審議“走過(guò)場(chǎng)”的現(xiàn)象仍普遍存在。行政機(jī)關(guān)既是預(yù)算編制人，又是預(yù)算執(zhí)行人，還是決算的審計(jì)人。各級(jí)政府及所屬部門預(yù)算編制及預(yù)算調(diào)整的隨意性常有發(fā)生。司法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算案件的介入較少，更談不上監(jiān)督了。
（三）預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的成因分析?！巴庑锌床欢瑑?nèi)行說(shuō)不清”，這是社會(huì)公眾對(duì)公開的預(yù)算的普遍看法和感受。問(wèn)題存在總是有原因的，概括起來(lái)，預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的原因主要包括：一是民主意識(shí)缺乏，預(yù)算公開的理念不強(qiáng)。愛倫·魯賓說(shuō)：“公共預(yù)算不僅僅是技術(shù)性的，它在本質(zhì)上是政治性的”。這種政治性體現(xiàn)的就是預(yù)算公開的民主思想。二是預(yù)算公開機(jī)制不完善。立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)各機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工不明確，影響整體監(jiān)督效能的有效發(fā)揮。預(yù)算信息壟斷，媒體報(bào)導(dǎo)的不夠，預(yù)算公開的信息量不足。預(yù)算公開責(zé)任追究制度尚待建立完善。三是預(yù)算公開技術(shù)障礙多。公開的預(yù)算報(bào)表專業(yè)術(shù)語(yǔ)多，缺少功能性科目，不容易看懂，預(yù)算科目體系不盡科學(xué)合理，電子信息化程度還不能滿足公眾需要。
二、預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的理論探索
目前我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)預(yù)算公開的研究尚處于一個(gè)比較初始的階段。預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)問(wèn)題理論尚不系統(tǒng)完整，但至少應(yīng)該包含實(shí)現(xiàn)價(jià)值、實(shí)現(xiàn)原則、實(shí)現(xiàn)條件、實(shí)現(xiàn)程度等四個(gè)方面。
（一）預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)價(jià)值。一般認(rèn)為，價(jià)值是人類對(duì)于自我發(fā)展的本質(zhì)發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造與創(chuàng)新的要素本體，也就是指客體滿足主體需要的積極意義即客體的有用性，它揭示客體對(duì)主體生存、發(fā)展的肯定或否定關(guān)系。預(yù)算公開的實(shí)現(xiàn)價(jià)值是由憲政價(jià)值決定的。憲政的根本價(jià)值在于通過(guò)保障與完善民主，規(guī)范與指引法治，發(fā)展政治文明，維護(hù)人權(quán)，促進(jìn)人的全面發(fā)展。因此，預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)價(jià)值應(yīng)該包含實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值、限定權(quán)力行使、維護(hù)法治秩序和協(xié)調(diào)利益分配等方面。
（二）預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)原則。預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)原則是實(shí)施預(yù)算公開過(guò)程中應(yīng)該遵循的基本準(zhǔn)繩，一是促進(jìn)民主原則。人民主權(quán)原則是我國(guó)《憲法》的一項(xiàng)基本原則。包含預(yù)算公開的政府信息公開是人民主權(quán)原則的要求。二是循序漸進(jìn)原則。預(yù)算公開的設(shè)計(jì)既要有階段性和可行性，又要有整體性和發(fā)展性，將目前與未來(lái)、主觀與客觀、意愿與可能有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，順利進(jìn)行。三是因地制宜原則。我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，公共預(yù)算公開的設(shè)計(jì)、制定、實(shí)施，既要大膽學(xué)習(xí)和借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，又要充分考慮到我國(guó)實(shí)際情況，以各地當(dāng)時(shí)的條件為前提，不擺花架子。四是成本效率原則。預(yù)算公開是個(gè)復(fù)雜的工程，是需要費(fèi)用支撐的，不是說(shuō)預(yù)算的所有內(nèi)容都要公開出來(lái)，這樣做，既無(wú)需要，也不可行。同樣，在公開形式選擇時(shí)，也需要考慮成本效率原則，不同的形式，成本效率不同。
（三）預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)條件。1.理論條件。我國(guó)預(yù)算公開的理論研究一直落后于國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家，至今未形成具有中國(guó)特色的完整的公共預(yù)算公開理論體系。2.法律條件。沒有相關(guān)法律作為預(yù)算公開的法律支撐，預(yù)算公開就無(wú)法實(shí)施下去。3.技術(shù)條件。預(yù)算公開操作性很強(qiáng)，預(yù)算內(nèi)容及其核算又非常復(fù)雜，技術(shù)含量高，需要通過(guò)電子、紙質(zhì)等媒介來(lái)實(shí)現(xiàn)其公開。4.社會(huì)條件。預(yù)算的公共性，決定了它的社會(huì)性。社會(huì)倫理要求建立清廉政府，反對(duì)腐敗。社會(huì)環(huán)境要求全社會(huì)具有參政議政意識(shí)，而政府加強(qiáng)對(duì)預(yù)算公開的教育，不能實(shí)行愚民政策。公眾素質(zhì)和能力是檢驗(yàn)公共預(yù)算公開是否有效的基本尺度。
（四）預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)程度。預(yù)算公開意愿是主觀因素，而公開信息則是客觀因素。預(yù)算公開意愿的高低與公開信息的多少，構(gòu)成了四組不同的預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)形態(tài)，可以用圖表示。
假設(shè)預(yù)算公開意愿為x軸，預(yù)算公開信息為y軸，則xy劃分了四個(gè)象限，第Ⅰ象限為高意愿——多信息形態(tài)，第Ⅱ象限為低意愿——多信息形態(tài)，第Ⅲ象限為低意愿——少信息形態(tài)，第Ⅳ象限為高意愿——少信息形態(tài)。四個(gè)象限不是開放的空間，而是受制于極限意愿和信息，因?yàn)楣差A(yù)算公開意愿和信息都不是無(wú)限的，在一定的歷史時(shí)期是有限的，也就是說(shuō)四個(gè)象限是有邊界的，存在臨界線。預(yù)算公開意愿臨界線在法律規(guī)定必須公開和不予公開之間，預(yù)算公開信息臨界線在信息公開部門（單位）獲取信息的最小能力與最大能力之間。意愿x與信息y是相互關(guān)聯(lián)的，存在一定的線形關(guān)系，可用公式表示：Y=kf（x），其中，k是關(guān)聯(lián)程度。當(dāng)k正關(guān)聯(lián)時(shí)，公眾接收到的信息落在第Ⅰ象限或第Ⅳ象限內(nèi)，在第Ⅰ象限內(nèi)，信息量大，有正面的積極意義，而在第Ⅳ象限內(nèi)，信息量小，存在負(fù)面消極影響。同理，當(dāng)k負(fù)關(guān)聯(lián)時(shí)，公眾接收到的信息落在第Ⅱ象限或第Ⅲ象限內(nèi)，在第Ⅱ象限內(nèi)，雖然信息量大，但公開意愿不強(qiáng)烈，信息會(huì)扭曲走型，不能有效反映全面真實(shí)情況，第Ⅲ象限內(nèi)，情況更甚。
三、實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開的途徑探索
預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)問(wèn)題的探討，一方面可以在理論上為預(yù)算公開的真正實(shí)現(xiàn)提供支撐，為預(yù)算公開落到實(shí)處找到支撐點(diǎn)；另一方面還可以為預(yù)算工作的順利開展提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。首先需要考慮的是預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)目標(biāo)模式。由上述分析可以看出，預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)目標(biāo)模式應(yīng)該包含預(yù)算公開透明化、預(yù)算公開法制化、預(yù)算公開民主化等基本目標(biāo)。公共預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)的最終目標(biāo)是除法律有明確規(guī)定不予公開外，所有公共預(yù)算內(nèi)容都要全部予以公開，接受社會(huì)公眾的檢查監(jiān)督。
（一）觀念層面的轉(zhuǎn)變。增強(qiáng)公共預(yù)算公開過(guò)程的規(guī)范性和責(zé)任性，樹立公共行政精神和服務(wù)理念，強(qiáng)化預(yù)算公開的遵守意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，實(shí)現(xiàn)從保密到陽(yáng)光的轉(zhuǎn)變；要轉(zhuǎn)變以往把信息公開看作政府機(jī)關(guān)權(quán)利而非自身權(quán)利的淡薄權(quán)利意識(shí)觀念，認(rèn)識(shí)到政府信息公開是在公民權(quán)利訴求下政府應(yīng)盡的義務(wù)，實(shí)現(xiàn)從權(quán)利到義務(wù)的轉(zhuǎn)變；要意識(shí)到預(yù)算公開內(nèi)容很多，是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)從突變到漸進(jìn)的轉(zhuǎn)變。
（二）法律層面的調(diào)整。1989年頒布實(shí)施的《保守國(guó)家秘密法》屬于全國(guó)人大制定的法律，其效力高于國(guó)務(wù)院制定的《政府信息公開條例》，后者需要盡早得到提升。修改《預(yù)算法》，明確規(guī)定政府的財(cái)政預(yù)算信息必須公開，與政府信息公開條例協(xié)調(diào)一致，形成統(tǒng)一的法律體系。加強(qiáng)相關(guān)配套法律法規(guī)的修訂工作。建立規(guī)范的人大質(zhì)詢制度，使質(zhì)詢權(quán)成為人大監(jiān)督的重要方式?？梢詫?shí)行人大代表專職化，真正發(fā)揮代表作用。
（三）政策層面的完善。不斷完善部門預(yù)算改革。政府所有的收支必須全部納入政府預(yù)算統(tǒng)籌管理，預(yù)算公開的程序應(yīng)當(dāng)?shù)玫街贫壬系谋Ｕ?，逐步建立以零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算為主體的預(yù)算編制體系；建立健全行政單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和財(cái)務(wù)制度。以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，反映政府的各項(xiàng)資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用和現(xiàn)金流等信息，構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的“三位一體”式的財(cái)務(wù)監(jiān)管體系。細(xì)化支出科目，細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，將提交人大審議的預(yù)算草案盡量細(xì)化而且明了，讓人大代表看得懂、看得清；建立健全定額管理標(biāo)準(zhǔn)體系。建立完善行政單位預(yù)算定額管理標(biāo)準(zhǔn)體系，做到內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、定額科學(xué)、程序規(guī)范，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化和透明化。
（四）操作層面的推進(jìn)。政府通過(guò)網(wǎng)站主動(dòng)向社會(huì)公布其預(yù)算信息，增加透明度，接受公眾的審查，加大參與式預(yù)算改革步伐。公眾可以隨時(shí)了解其所需的預(yù)算信息，提出反饋意見，提高政府行政效率。設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，賦予預(yù)算委員會(huì)實(shí)質(zhì)的否決權(quán)和修訂權(quán)，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督。讓審計(jì)機(jī)構(gòu)成為隸屬于人大的強(qiáng)有力的監(jiān)督主體，使審計(jì)機(jī)構(gòu)更能在公眾利益的驅(qū)動(dòng)下實(shí)施開展工作。建立政府預(yù)算公告制度，讓社會(huì)公眾全面、及時(shí)地了解政府預(yù)算管理的實(shí)際情況。媒體可以通過(guò)向國(guó)民廣泛提供公共預(yù)算公開信息，吸引公眾的廣泛參與。將行政聽證制度引入到預(yù)算決策中，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。S
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