摘要：油氣資源稅的實施已取得顯著成效，但同時也暴露出一些問題，突出表現(xiàn)為：原油計稅依據(jù)不夠規(guī)范、綜合減征率測算過程不合理、喪失級差調(diào)節(jié)功能及稅收收入分配不均等，本文提出以基準價為依據(jù)計算原油的計稅價格、規(guī)范綜合減征率的測算過程及年限、將陸上油氣資源稅收入劃為中央地方共享稅及建立油氣資源品質(zhì)等級鑒定中心等建議，為進一步完善油氣資源稅提供指導(dǎo)性意見。
關(guān)鍵詞：油氣 資源稅 從價計征 級差調(diào)節(jié)
一、油氣資源稅實施背景
我國資源稅自1994年開始一直實行從量定額的征收辦法，但隨著油氣資源供需矛盾的日益激化和油氣價格的持續(xù)提高，從量定額的征收辦法使資源稅收入不能隨資源產(chǎn)品的價格和資源型企業(yè)收益的增長而增加，尤其是當資源產(chǎn)品的價格增幅較大時，資源稅收入占產(chǎn)品價格的比重明顯降低，導(dǎo)致資源稅既無法有效調(diào)節(jié)生產(chǎn)，不能合理地配置和利用資源，也難以達到合理分配財政收入的目的。從量定額的征收辦法已不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，同時也難以滿足建立資源節(jié)約型社會的迫切要求。
為使資源稅制度更加合理，2010年6月1日起新疆正式進行油氣資源稅從價定率的試點改革，2010年12月1日資源稅改革試點范圍進一步擴圍至西部12個省區(qū)，試點地區(qū)資源稅改革均已取得良好成效。鑒于試點地區(qū)在進行資源稅改革過程中積累的經(jīng)驗，2011年11月1日起正式施行修改后的《資源稅暫行條例》，將資源稅改革由試點地區(qū)推至全國范圍，《暫行條例》中主要變動內(nèi)容有：（1）改變油氣資源稅的征收辦法。將原油、天然氣的征收辦法由修改前的8-30元/噸、2-15元/千立方米的從量定額征收改為按照油氣資源銷售額的5%-10%從價定率征收，并且暫按5%稅率征收。（2）納稅人具體適用的稅率，在規(guī)定的稅率幅度內(nèi)，根據(jù)納稅人所開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的資源品位、開采條件等情況，由財政部商國務(wù)院有關(guān)部門確定，且暫行條例主要針對不同資源品質(zhì)的煤炭資源的適用稅率進行了較為詳細的規(guī)定。
二、油氣資源稅取得的成效及初顯的不足
在資源稅改革由新疆試點擴圍至全國范圍期間，其改革成效令人矚目，但與此同時，也突顯出幾個關(guān)鍵性問題需要進一步深入研究和探討。
（一）油氣資源稅取得的積極成效。自全國范圍內(nèi)實施油氣資源稅以來，總體上運行良好，成果顯著，取得的積極成效已經(jīng)初步顯現(xiàn)。
1.油氣資源稅的實施有效促進地方建立財政收入穩(wěn)定增長的長效機制，大大增加資源富集地的財政收入，促進了區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，增收效應(yīng)顯著，有些資源富集地的油氣資源稅收入甚至同比增長數(shù)倍有余。例如：大慶市在實施油氣資源稅前10個月（2011年1月-10月）的資源稅收入分別為20 957、9 576、8 892、9 646、 20 792、9 516、1 020、275、220、34 144萬元，共計115 038萬元，而實施油氣資源稅后的10個月內(nèi)（2011年11月-12月，2012年1月-8月）的資源稅收入分別為51 609、24 794、138 267、83 605、86 056、74 821、69 902、34 386、54 234、19 649萬元，共計637 323萬元，增幅達5倍有余，實施后平均每月資源稅收入約為63 732.3萬元，同比增長554.01%，平均每月增收達52 219.5萬元。通過比較和分析大慶市在資源稅改革前后10個月的資源稅收入，油氣資源稅的增收效應(yīng)可見一斑。
2.油氣資源稅的實施符合“統(tǒng)一各類企業(yè)稅收制度”的改革目標。油氣資源稅改變了企業(yè)資源稅負差距大的現(xiàn)狀，從價計征的征收辦法使各類企業(yè)的資源稅費負擔更加公平、合理，統(tǒng)一和完善了油氣田企業(yè)資源稅政策。
3.油氣資源稅的實施使得國家利益得到了更好的維護。油氣資源稅使得一直以來資源稅稅負水平偏低的狀況不復(fù)存在，使資源稅在資源價格中的比重有所提高，資源稅收入與資源的稀缺性呈正相關(guān)，避免流失國家的稀缺性資源利益。
4.油氣資源稅的實施有利于建立資源節(jié)約型社會。油氣資源稅中對于減免稅項目的修改體現(xiàn)了保護資源及環(huán)境的迫切需求，增強油氣田企業(yè)提高資源利用效率及回采率的積極性，使得轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的內(nèi)在要求得以充分體現(xiàn)。
5.油氣資源稅的實施對實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有積極作用。從價定率的征收辦法按照各油田的實際征收率計算應(yīng)納稅額，這樣不僅增加了油氣田企業(yè)的資源開采使用成本，而且油氣田企業(yè)還需承擔相應(yīng)的環(huán)境維護和補償成本，充分發(fā)揮了資源稅的節(jié)能減排作用，不僅促進了資源節(jié)約開采利用、環(huán)境保護的實施，還達到了控制資源、保護資源的目的。
（二）油氣資源稅初顯的不足之處。鑒于新疆等試點地區(qū)在進行資源稅改革過程中積累的經(jīng)驗，通過分析油氣資源稅所要實現(xiàn)的目標與實際成效間存在的差距，油氣資源稅尚存在以下幾個關(guān)鍵性問題需要進一步的研究和解決：
1.原油的計稅依據(jù)仍為原油結(jié)算價格不夠規(guī)范。資源稅實行從價定率的征收辦法后，原油的計稅價格仍以購銷雙方的結(jié)算價為依據(jù)，致使原油的計稅依據(jù)不夠規(guī)范：一是在油氣田生產(chǎn)企業(yè)銷售原油給煉油企業(yè)過程中，生產(chǎn)企業(yè)的運費補貼價款本應(yīng)從煉油企業(yè)收回，但卻以貼水的名義留給了下游煉油企業(yè)；二是石油系統(tǒng)中企業(yè)的盈虧都是企業(yè)內(nèi)部統(tǒng)一進行核算的，那么貼水就可以被視為關(guān)聯(lián)企業(yè)間的收入轉(zhuǎn)移，從而侵蝕了資源稅的稅基。例如，新疆各油田輕質(zhì)油的貼水標準為275元/噸，中質(zhì)油Ⅰ為320元/噸，中質(zhì)油Ⅱ為340元/噸，重質(zhì)油為340元/噸。若按2009年新疆原油產(chǎn)量和最低貼水標準275元/噸測算，貼水總額約為60多億元，如將此計入資源稅計稅依據(jù)中，每年可增加資源稅收入達3億元以上，超過新疆全年煤炭資源稅收入。由此可見，規(guī)范原油的計稅依據(jù)對于完善油氣資源稅意義重大。
2.綜合減征率逐年遞增導(dǎo)致資源稅增收效應(yīng)減弱。鑒于各油田都存在稠油、高凝油、高含硫天然氣和三次采油等情況，油氣資源稅實施從價定率的征收辦法后，資源稅應(yīng)納稅額要按綜合減征率和實際征收率的方法進行計算，但綜合減征率是由各油田企業(yè)內(nèi)部自行測算，測算后經(jīng)所屬的各級地稅機關(guān)上報，基于這種情況，若對綜合減征率每年都進行一次測算和調(diào)整，則會導(dǎo)致經(jīng)層層上報得出的綜合減征率呈現(xiàn)出逐年增大的趨勢，進而使各油氣田企業(yè)的實際征收率逐年減小，最終導(dǎo)致所征收的資源稅收入也一年比一年少，大大削弱了資源稅的增收效應(yīng)，因此綜合減征率的測算問題及其減收效應(yīng)不可小覷。
3.油氣資源稅的級差調(diào)節(jié)功能喪失。油氣田的經(jīng)濟收益因資源條件的不同而不同，并且全國不同地區(qū)油氣資源的開發(fā)條件、資源豐度、品質(zhì)及地質(zhì)、地理條件甚至氣候條件千差萬別，若均按相同稅率征收資源稅則會導(dǎo)致其喪失級差調(diào)節(jié)功能。暫行條例中雖然詳細規(guī)定了煤炭資源按開采條件和資源差別在不同省區(qū)的稅額，但對于油氣資源卻實行均按5%稅率征稅，沒有綜合考慮油氣田企業(yè)不同時期不斷變化的地質(zhì)條件、資源開采的難易程度等諸多因素，同時對同一油氣田也沒有按照區(qū)塊進行稅率劃分，由此導(dǎo)致油氣資源稅喪失級差調(diào)節(jié)功能。
4.油氣資源稅收入的歸屬過于集中。1994年進行稅制改革時，將陸上油氣資源稅納入地方財政收入，而我國的油氣資源的空間分布極為不均，主要集中在東北及西部地區(qū)，其他地區(qū)的油氣資源分布極少甚至沒有，若陸上油氣資源稅全部納入地方政府，則會直接導(dǎo)致資源富集地的財力大大增加，而資源匱乏地的財力相對薄弱，本應(yīng)為全民共有的油氣資源所帶來的收益卻被少數(shù)的資源富集地區(qū)享有，顯然存在不合理性。
三、完善油氣資源稅改革的建議
（一）以基準價為依據(jù)計算原油的計稅價格。資源稅實行從價定率的征收辦法后，原油的計稅價格仍以購銷雙方的結(jié)算價為依據(jù)，致使原油的計稅依據(jù)不夠規(guī)范，給企業(yè)留下很大的“稅收籌劃”空間。建議直接以基準價作為資源稅的計稅依據(jù)，這樣不僅使得資源稅的計稅依據(jù)更加規(guī)范，還可以避免企業(yè)利用貼稅額進行“稅收籌劃”。
（二）規(guī)范綜合減征率的測算和調(diào)整的過程及年限。測算和調(diào)整的過程：第一，油氣資源稅對綜合減征率的測算和調(diào)整每年進行一次，由此導(dǎo)致綜合減征率逐年增大，進而導(dǎo)致各油氣田企業(yè)的實際征收率逐年減小，削弱油氣資源稅的增收效應(yīng)；第二，測算和調(diào)整綜合減征率過程中的信任度和透明度不夠，使得最終確定的綜合減征率缺乏科學(xué)性和公平性。測算和調(diào)整的年限：第一，建議將綜合減征率的測算和調(diào)整年限改為兩年測算并調(diào)整一次，這樣可減緩實際征收率逐年減小的速度，進而減緩資源稅收入的減收速度，同時減輕油氣田企業(yè)進行測算的工作量；第二，建議在進行綜合減征率測算時，各級地稅部門都要與油氣田企業(yè)共同完成綜合減征率的測算工作，以增強測算過程的透明度和公平性。
（三）建立油氣資源品質(zhì)等級鑒定中心。為更好地發(fā)揮資源稅的級差調(diào)節(jié)功能，應(yīng)該綜合考慮資源在貯存條件、地理位置、開采技術(shù)要求、埋深、質(zhì)量及不同開采階段各方面的差異進而確定油氣資源稅稅率，使油氣資源稅能起到合理保護優(yōu)質(zhì)資源的開發(fā)的作用，同時減少單純?yōu)榱俗非罄麧櫠速M國家稀有資源的現(xiàn)象。建議建立油氣資源品質(zhì)等級鑒定中心，科學(xué)、系統(tǒng)、全面地劃分不同品質(zhì)等級資源的稅額標準，采取差別征收率征收資源稅，充分發(fā)揮油氣資源稅的級差調(diào)節(jié)功能。
（四）將陸上油氣資源稅收入劃為中央地方共享稅。首先，油氣資源為全民共有資源，則開發(fā)油氣資源獲得的收益就應(yīng)該歸全民所擁有；其次，在對資源進行開發(fā)的過程中，會對開發(fā)當?shù)氐沫h(huán)境造成一定程度上的破壞，而環(huán)境破壞的代價主要由當?shù)爻袚?，并且資源保護和環(huán)境治理等任務(wù)主要靠地方政府來完成。若油氣資源稅要發(fā)揮環(huán)境補償、保護和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的功能，那么油氣資源稅收入的一部分就應(yīng)該歸地方政府所有，以便其進行環(huán)境的維護和修復(fù)；最后，國際上的大多數(shù)國家的主流做法都是將資源稅劃分為中央和地方共享稅，如美國、日本和澳大利亞等。
建議將陸上油氣資源稅劃為中央地方共享稅，并采取增量分成的方式進行分配，只對新增加的資源稅收入進行中央與地方分成，并將地方的分成比例適當提高。因此，建議把中央與省、直轄市對新增加的資源稅收入按2∶8的分成比例進行設(shè)計，而中央與自治區(qū)按1∶9的分成比例設(shè)計，從而體現(xiàn)國家對民族自治區(qū)的照顧，同時使得地方的資源稅收入按一定比例進行生態(tài)環(huán)境的維護和補償。
四、結(jié)語
我國油氣資源稅實施期間取得的顯著成效有力說明全國推行資源稅改革的正確性，但在運行過程中仍存在不足，因此在高度重視優(yōu)化油氣資源稅的同時，還應(yīng)綜合考慮原油計稅依據(jù)、綜合減征率測算、資源級差調(diào)節(jié)和資源稅收入分配等關(guān)鍵問題，規(guī)范我國原油的計稅依據(jù)，增強計稅的適用性；注重加強和完善綜合減征率的測算工作，減弱其對資源稅的減收效應(yīng)；重視和促進油氣資源品質(zhì)鑒定研究中心的建立，加強油氣資源稅的級差調(diào)節(jié)功能，爭取建立起資源差別征收率的標準體系；積極采取“增量分成”的方式分配資源稅收入，鼓勵資源富集地注重在開采資源的同時維護環(huán)境，積極貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建環(huán)境友好型的開發(fā)環(huán)境。S
（注：本文系國家社科基金項目，項目編號：12BJY076；教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項目，項目編號：10YJA630148）
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