近幾年來，私設(shè)“小金庫”的問題在一些單位較為突出，并造成了很大的危害。不少文獻(xiàn)就如何防治“小金庫”提出了意見和建議，但遺憾的是，其理論化和理想化成分較多，可作為實務(wù)參考的有價值范例不足。
本文以筆者參與制訂的江西省高速公路投資集團(tuán)有限責(zé)任公司（以下簡稱“省高速集團(tuán)”）防治工作綱要為藍(lán)本，結(jié)合筆者指導(dǎo)其他單位的相關(guān)實踐和成功經(jīng)驗，總結(jié)了“小金庫”的破解之道，并列舉部分在“小金庫”防治工作中探索出的，結(jié)合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會特點的創(chuàng)新機(jī)制，以供讀者借鑒和參考。
一、小金庫的破解之道
“小金庫”之所以屢禁不止，有其深層次的客觀原因。主要包括體制根源、生存土壤和操作空間，具體表現(xiàn)在以下三個方面：一是基層責(zé)權(quán)不夠?qū)Φ?，即財?wù)資源與工作職責(zé)不對等；二是高層監(jiān)督缺乏權(quán)威，即人事任免與財務(wù)監(jiān)督權(quán)力的不匹配；三是防治體系尚待健全。
（一）防治并行、長效機(jī)制
事前監(jiān)督遠(yuǎn)比事后查處管理成本更低，也更利于單位穩(wěn)定，而長效機(jī)制的確立也避免了運(yùn)動式的清理給部分單位帶來的僥幸心理。核心管理機(jī)構(gòu)，在相關(guān)工作制度起草甚至領(lǐng)導(dǎo)小組命名時，要特地強(qiáng)調(diào)防重于治，并確定為常設(shè)機(jī)構(gòu)。同時每年應(yīng)至少進(jìn)行一次集中學(xué)習(xí)和專項檢查工作，為“小金庫”防治工作奠定了長效機(jī)制。
（二）領(lǐng)導(dǎo)重視、各部協(xié)同
“小金庫”的防治，需要首先得到各企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和支持，因此，企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)由一把手任防治領(lǐng)導(dǎo)小組組長，同時紀(jì)檢部門要承擔(dān)重要職責(zé)，業(yè)務(wù)、行政部門充分參與，突破以往僅僅依靠財務(wù)、審計部門的局面。
（三）校枉必過正、執(zhí)法可責(zé)眾
企業(yè)首先要根據(jù)自身實際情況,摸清“小金庫”可能產(chǎn)生的源頭，而“小金庫”存在的一大癥結(jié)就在于“法不責(zé)眾”心理，因此，在實際操作中，務(wù)必制定切實有效地懲治措施。高速集團(tuán)將國家制訂的“小金庫”主要表現(xiàn)形式從七項延伸至十九項，在制訂“小金庫”防治要點時，建議首先考慮制訂處罰條款，并實行“雙倍退賠機(jī)制”，最終使得職工放棄“僥幸心理”，從而形成一種集體的監(jiān)督意識。
（四）堵疏并舉、標(biāo)本兼治
“堵”就是嚴(yán)厲查處“小金庫”行為，“疏”就是要采取一些合理的疏導(dǎo)舉措避免“小金庫”的產(chǎn)生。除了私分與貪腐這些個人違法動機(jī)外，“小金庫”之所以屢禁不止、屢查不絕最主要的原因是基層財權(quán)與事責(zé)的不對等。建議各單位優(yōu)化內(nèi)部資源分配方式，改善內(nèi)部預(yù)算體系，從制度上根除這一頑疾。
（五）逆向歸集、正本清源
針對歷次清查工作，多數(shù)單位“小金庫”統(tǒng)計表零申報的現(xiàn)象，建議各單位針對“小金庫”可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)來源，要求各單位填報“非主營業(yè)務(wù)收入統(tǒng)計表”，特別是對零申報的單位進(jìn)行實地專項復(fù)核；同時，推行中介機(jī)構(gòu)審計機(jī)制，聘請社會中介機(jī)構(gòu)全程參與，以確保公平、公正。
（六）案例宣傳、廣而告之
“小金庫”防治工作首先要提高宣傳的力度和效果。目前國內(nèi)行政和企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)大多并非財務(wù)出身，而廣大職工更不可能懂很多的財務(wù)知識。因此在宣傳時特別要注意渠道與方式，注意通俗性與專業(yè)性的結(jié)合。
二、“小金庫”防治的創(chuàng)新機(jī)制
筆者以參與制訂的省高速集團(tuán)“小金庫”防治工作綱要為藍(lán)本，結(jié)合筆者指導(dǎo)其他單位的相關(guān)實踐和成功經(jīng)驗，列舉部分在“小金庫”防治工作中探索出的，結(jié)合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會特點的創(chuàng)新機(jī)制，以供讀者借鑒與參考。
（一）增加了“四項視同”
高速集團(tuán)在國家規(guī)定的范圍內(nèi)，結(jié)合學(xué)者專家的意見，對企業(yè)可能存在的業(yè)務(wù)進(jìn)行合并或分解，以摸索“小金庫”可能產(chǎn)生的源頭。而針對歷次清查工作，多數(shù)單位“小金庫”統(tǒng)計表零申報的現(xiàn)象，高速集團(tuán)“不查出口查入口”，要求各單位填報“非主營業(yè)務(wù)收入統(tǒng)計表”，并對零申報的單位進(jìn)行實地專項復(fù)核。基于此，高速集團(tuán)制訂了十三項“小金庫”具體表現(xiàn)形式；又根據(jù)搜集到的案例，增加了四項視同“小金庫”行為。一是除搭膳費(fèi)外，利用食堂賬進(jìn)行上述資金的存儲、轉(zhuǎn)移和使用的行為；二是單位經(jīng)營收入和營業(yè)外收入，超過一個月未入賬的的行為；三是未納入單位賬戶或工會專門賬戶，以工會名義進(jìn)行賬戶資金存儲和使用的行為；四是將款項轉(zhuǎn)入?yún)f(xié)作單位、行業(yè)學(xué)會、中介機(jī)構(gòu)，并通過對方開支的行為。
（二）確立了“三責(zé)機(jī)制”
高速集團(tuán)建立了以領(lǐng)導(dǎo)雙向追責(zé)，班子集體問責(zé)，全體職工擔(dān)責(zé)這核心的“三責(zé)機(jī)制”。
首先是領(lǐng)導(dǎo)雙向追責(zé)。實行保證金制度。一旦發(fā)現(xiàn)私設(shè)“小金庫”的行為，扣除單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)部門責(zé)任人相應(yīng)金額的績效工資。同時對于出現(xiàn)“小金庫”違紀(jì)行為的單位，不但要處罰在任領(lǐng)導(dǎo)與責(zé)任人，還要追罰時任領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)責(zé)任人。
其次是班子集體問責(zé)。實行集體問責(zé)制度?！靶〗饚臁?，特別是私分“小金庫”的行為與一般違紀(jì)事件不同，在小集體內(nèi)部一般都是眾所周知的。高速集團(tuán)規(guī)定，凡收到“小金庫”私分資金未主動上交的，一律給予經(jīng)濟(jì)與行政處分。參照其利益分配格局，依據(jù)權(quán)力坐標(biāo)明確每個人的相應(yīng)法律責(zé)任，構(gòu)成犯罪的移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。同時建立誠信檔案制度，把“小金庫”違紀(jì)人員的行為記入檔案，特別針對關(guān)鍵部門的分管領(lǐng)導(dǎo)和中層干部，一律規(guī)定若干期限內(nèi)不得再從事相關(guān)崗位工作。
再次是全體職工擔(dān)責(zé)。實行雙倍退賠機(jī)制。凡單位利用“小金庫”違規(guī)資金發(fā)放錢物的，一經(jīng)查處一律按發(fā)放金額或?qū)嵨飪r款雙倍退賠所得，從職工年終績效工資中一次性扣除。
（三）提出了“六大創(chuàng)新”
高速集團(tuán)根據(jù)實際情況，創(chuàng)新性的制定六項制度，除上述保證金制度、誠信檔案制度和雙倍退賠機(jī)制以外，還有以下三項創(chuàng)新制度。
一是實行源頭監(jiān)控機(jī)制，強(qiáng)化檢查監(jiān)督。針對“小金庫”可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)來源，各單位進(jìn)行非主營業(yè)收入的統(tǒng)計歸集，特別是零申報的單位進(jìn)行實地專項復(fù)核；及時完善財務(wù)管理制度及內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)內(nèi)部審計力度；同時，推行中介機(jī)構(gòu)審計機(jī)制，聘請社會中介機(jī)構(gòu)全程參與，以確保查處行為的公平、公正。
二是實行舉報重獎機(jī)制，保護(hù)舉報安全。舉報核實后立即獎勵。此外，高速集團(tuán)制訂了獎勵下限，規(guī)定，一經(jīng)查處，無論查處金額大小，至少獎勵一定金額。
三是實行宣傳反饋機(jī)制，預(yù)防腐敗體系。通過制作典型案例匯編，加大“小金庫”防治的宣傳力度，提高全員甄別“小金庫”的能力，提升全員對“小金庫”嚴(yán)重危害的認(rèn)識。列舉通俗易懂的十九項“小金庫”具體表現(xiàn)形式，并與省級有關(guān)部門合作，針對省內(nèi)乃至全國相關(guān)案例進(jìn)行匯總、提煉，編印成冊、宣傳印發(fā)，有效強(qiáng)化“小金庫”防治宣傳效果。同時，實地問卷調(diào)查和基層考試抽查等方式，確保“小金庫”防治工作宣傳到點、落實到位。
