為了加強(qiáng)和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制，促進(jìn)企業(yè)建立、實(shí)施和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展以及規(guī)范會(huì)計(jì)師事務(wù)所內(nèi)部控制審計(jì)行為，應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)，維護(hù)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公眾利益，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)在國家有關(guān)法律法規(guī)和《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的基礎(chǔ)上，于二○一○年四月十五日以“財(cái)會(huì)[2010]11號(hào)《關(guān)于印發(fā)企業(yè)內(nèi)部控制配套指引的通知》”聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》。該配套指引包括18項(xiàng)《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》、《企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》和《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》，連同此前發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，這些文件的出臺(tái)標(biāo)志著適應(yīng)我國企業(yè)實(shí)際情況、融合國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系基本建成！為中國企業(yè)構(gòu)建和實(shí)施企業(yè)內(nèi)部控制提供了具體指南,細(xì)化了基本規(guī)范的內(nèi)容,增強(qiáng)了基本規(guī)范的可操作性,促進(jìn)企業(yè)建立、實(shí)施和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制,規(guī)范會(huì)計(jì)師事務(wù)所內(nèi)部控制審計(jì)行為,發(fā)展了我國企業(yè)內(nèi)部控制理論,是對(duì)世界范圍內(nèi)企業(yè)內(nèi)部控制領(lǐng)域的重要貢獻(xiàn)。截至今日，我國已正式頒布的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系內(nèi)容如下：
一、基本規(guī)范：《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》；
二、配套指引：《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》；
（一）應(yīng)用指引：《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》（此次發(fā)布18項(xiàng)，涉及銀行、證券和保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)的3項(xiàng)指引暫未發(fā)布）。
1、內(nèi)部環(huán)境類：內(nèi)部環(huán)境類指引有5項(xiàng)。
（1）應(yīng)用指引第1號(hào)——組織架構(gòu)；
（2）應(yīng)用指引第2號(hào)——發(fā)展戰(zhàn)略；
（3）應(yīng)用指引第3號(hào)——人力資源；
（4）應(yīng)用指引第4號(hào)——社會(huì)責(zé)任；
（5）應(yīng)用指引第5號(hào)——企業(yè)文化。
2、控制活動(dòng)類：控制活動(dòng)類應(yīng)用指引包括9個(gè)指引。
（1）應(yīng)用指引第6號(hào)——資金活動(dòng)；
（2）應(yīng)用指引第7號(hào)——采購業(yè)務(wù)；
（3）應(yīng)用指引第8號(hào)——資產(chǎn)管理；
（4）應(yīng)用指引第9號(hào)——銷售業(yè)務(wù)；
（5）應(yīng)用指引第10號(hào)——研究與開發(fā)；
（6）應(yīng)用指引第11號(hào)——工程項(xiàng)目；
（7）應(yīng)用指引第12號(hào)——擔(dān)保業(yè)務(wù)；
（8）應(yīng)用指引第13號(hào)——外包業(yè)務(wù)；
（9）應(yīng)用指引第14號(hào)——財(cái)務(wù)報(bào)告。
3、控制手段類：控制手段類指引有４項(xiàng)。
（1）應(yīng)用指引第15號(hào)——全面預(yù)算；
（2）應(yīng)用指引第16號(hào)——合同管理；
（3）應(yīng)用指引第17號(hào)——內(nèi)部信息傳遞；
（4）應(yīng)用指引第18號(hào)——信息系統(tǒng)。
（二）評(píng)價(jià)指引：《企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》。
（三）審計(jì)指引：《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》。
通知要求，該配套指引自2011年1月1日起在境內(nèi)外同時(shí)上市的公司施行，自2012年1月1日起在上海證券交易所、深圳證券交易所主板上市公司施行；在此基礎(chǔ)上，擇機(jī)在中小板和創(chuàng)業(yè)板上市公司施行。鼓勵(lì)非上市大中型企業(yè)提前執(zhí)行。請(qǐng)各上市公司及相關(guān)非上市大中型企業(yè)切實(shí)做好執(zhí)行前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。通知還要求，執(zhí)行《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》的上市公司和非上市大中型企業(yè)，應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，披露年度自我評(píng)價(jià)報(bào)告，同時(shí)應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行審計(jì)并出具審計(jì)報(bào)告。上市公司聘請(qǐng)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所應(yīng)當(dāng)具有證券、期貨業(yè)務(wù)資格。今后企業(yè)施行內(nèi)部控制規(guī)范體系的情況將成為政府監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)督檢查的重點(diǎn)，成為全面提升上市公司和非上市大中型企業(yè)經(jīng)營管理水平的重要舉措。為此，2010年4月26日財(cái)政部聯(lián)合證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)舉行發(fā)布會(huì)，聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》。財(cái)政部副部長王軍及證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、國資委、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)們出席會(huì)議并就貫徹實(shí)施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系提出要求。來自世界銀行、國際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)、國際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)、香港會(huì)計(jì)師公會(huì)、澳門特區(qū)財(cái)政局的代表參加會(huì)議并發(fā)言。財(cái)政部副部長王軍指出，企業(yè)內(nèi)部控制配套指引的制定發(fā)布，標(biāo)志著“以防范風(fēng)險(xiǎn)和控制舞弊為中心、以控制標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為主體，結(jié)構(gòu)合理、層次分明、銜接有序、方法科學(xué)、體系完備”的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)目標(biāo)基本建成，是繼我國企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)準(zhǔn)則體系建成并有效實(shí)施之后的又一項(xiàng)重大系統(tǒng)工程，也是財(cái)政、審計(jì)、證券監(jiān)管、銀行監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管和國有資產(chǎn)監(jiān)管部門貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大舉措。深入貫徹實(shí)施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范，必將有利于進(jìn)一步夯實(shí)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢回升向好的微觀基礎(chǔ)，有利于推動(dòng)我國企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，有利于促進(jìn)企業(yè)全方位參與國際經(jīng)濟(jì)競爭，有利于維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定和社會(huì)公眾合法權(quán)益。財(cái)政部將會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門扎實(shí)抓好企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系的貫徹實(shí)施工作：一是著力開展各種行之有效的內(nèi)控宣傳，在全社會(huì)營造一種注重風(fēng)險(xiǎn)防范、強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、崇尚誠實(shí)守信、履行社會(huì)責(zé)任的內(nèi)控文化，為全面貫徹實(shí)施企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系奠定良好的環(huán)境基礎(chǔ)；二是著力實(shí)施全方位、全覆蓋的內(nèi)控規(guī)范培訓(xùn)，重點(diǎn)培訓(xùn)企業(yè)高級(jí)管理人員和相關(guān)監(jiān)管部門的工作人員，并將內(nèi)控規(guī)范培訓(xùn)納入會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育內(nèi)容；三是著力做好企業(yè)內(nèi)控規(guī)范體系實(shí)施前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，確保實(shí)施工作平穩(wěn)、有序、順利進(jìn)行；四是著力推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范國際交流與合作，爭取在內(nèi)部控制建設(shè)所依據(jù)的規(guī)范、內(nèi)部控制審計(jì)所遵循的準(zhǔn)則及注冊(cè)會(huì)計(jì)師相關(guān)業(yè)務(wù)監(jiān)管要求等方面，建立互認(rèn)機(jī)制，切實(shí)降低中國企業(yè)境外融資成本。
通知下發(fā)后，有關(guān)部門都表達(dá)了積極實(shí)施的愿望。證監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，證監(jiān)會(huì)將與有關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)，按照“選擇試點(diǎn)、逐步推廣、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，分步驟、分階段地推進(jìn)企業(yè)內(nèi)控規(guī)范在上市公司的實(shí)施，并把上市公司的內(nèi)部控制建設(shè)情況納入上市公司日常監(jiān)管的范圍，確保內(nèi)控規(guī)范體系的執(zhí)行質(zhì)量。審計(jì)署有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部控制的審計(jì)監(jiān)督，推動(dòng)內(nèi)控規(guī)范的貫徹落實(shí)，促進(jìn)被審計(jì)單位完善內(nèi)部控制；同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)被審計(jì)單位內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，支持內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員履行內(nèi)控職責(zé)，推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)更好地發(fā)揮職能作用。國資委有關(guān)負(fù)責(zé)人要求，中央企業(yè)要在貫徹執(zhí)行企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范方面作出表率，以健全企業(yè)內(nèi)部控制體系為契機(jī)，切實(shí)提高管理水平，增強(qiáng)國際競爭力。銀監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，銀監(jiān)會(huì)將進(jìn)一步加強(qiáng)與財(cái)政部等部門的合作，持續(xù)關(guān)注銀行業(yè)內(nèi)部控制管理工作，為進(jìn)一步防范經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)固經(jīng)濟(jì)回升向好的態(tài)勢作出不懈努力。中國保監(jiān)會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，保監(jiān)會(huì)將按照企業(yè)內(nèi)控規(guī)范體系的原則和要求，結(jié)合保險(xiǎn)行業(yè)的特點(diǎn)和實(shí)際，加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)公司的政策指導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)管，督促梳理完善內(nèi)部控制制度，確保內(nèi)控規(guī)范體系在保險(xiǎn)行業(yè)得到有效執(zhí)行。5月5日，財(cái)政部會(huì)計(jì)司司長劉玉廷先生在中國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)網(wǎng)站發(fā)表了“劉玉廷司長解讀《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》”一文，對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制配套指引進(jìn)行了詳細(xì)解讀。文中指出，配套指引由21項(xiàng)《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》（此次發(fā)布18項(xiàng)，涉及銀行、證券和保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)的3項(xiàng)指引暫未發(fā)布）、《企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》和《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》組成。其中，“應(yīng)用指引”是對(duì)企業(yè)按照內(nèi)控原則和內(nèi)控“五要素”建立健全企業(yè)內(nèi)部控制所提供的指引，在配套指引乃至整個(gè)內(nèi)部控制規(guī)范體系中占居主體地位；“企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引”是為企業(yè)管理層對(duì)本企業(yè)內(nèi)部控制有效性進(jìn)行自我評(píng)價(jià)提供的指引；“企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引”是為注冊(cè)會(huì)計(jì)師和會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)行內(nèi)部控制審計(jì)業(yè)務(wù)的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則。三者之間既相互獨(dú)立，又相互聯(lián)系，形成了一個(gè)有機(jī)整體。中國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)于四月底以“會(huì)學(xué)[2010]17號(hào)”文下發(fā)《關(guān)于舉辦首期企業(yè)內(nèi)部控制配套指引培訓(xùn)班的通知》”，決定從現(xiàn)在起至年底前舉辦系列企業(yè)內(nèi)部控制培訓(xùn)班，聘請(qǐng)財(cái)政部負(fù)責(zé)起草內(nèi)控配套指引的專家授課，以適應(yīng)當(dāng)前廣泛的客觀需要。該學(xué)會(huì)認(rèn)為組織開展內(nèi)控培訓(xùn)是當(dāng)前工作的重中之重！是大中型企業(yè)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的急需。
國際財(cái)經(jīng)界、會(huì)計(jì)界都對(duì)中國建成內(nèi)控規(guī)范體系表示祝賀和欽佩，高度贊賞中國政府在內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面取得的成就，認(rèn)為該“企業(yè)內(nèi)部控制配套指引”為企業(yè)戰(zhàn)略、董事會(huì)職責(zé)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、員工薪酬、誠實(shí)守信、受托責(zé)任和審計(jì)等問題設(shè)定了良好實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，有助于企業(yè)管理當(dāng)局防范經(jīng)營和管理風(fēng)險(xiǎn)、提升公司治理水平，可以提高企業(yè)財(cái)務(wù)信息的可靠性，尤其重要的是，他們認(rèn)為中國企業(yè)內(nèi)控規(guī)范體系與國際通行的“薩班斯法案”和“科索報(bào)告”內(nèi)部控制框架在所有主要方面保持了一致！通常所說的企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)，其總目標(biāo)是幫助企業(yè)奔向經(jīng)營目標(biāo)、完成使命和減少經(jīng)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)，子目標(biāo)可分為經(jīng)營效率與效果、財(cái)務(wù)報(bào)告可靠和遵紀(jì)守法三類子目標(biāo)，以及控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和監(jiān)測活動(dòng)五項(xiàng)構(gòu)成要素。內(nèi)部控制是一個(gè)不斷發(fā)展、變化、完善的過程，它持續(xù)地流動(dòng)于企業(yè)之中，并隨著企業(yè)經(jīng)營管理的新情況、新要求適時(shí)改進(jìn)調(diào)整。內(nèi)部控制是由單位中各個(gè)層級(jí)的人員共同實(shí)施，從單位負(fù)責(zé)人，到各個(gè)業(yè)務(wù)部門、職能部門的負(fù)責(zé)人，直到單位的每一個(gè)普通員工，都對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制負(fù)有責(zé)任。內(nèi)部控制在形式上表現(xiàn)為一整套相互監(jiān)督、相互制約、彼此聯(lián)系的控制方法、措施和程序。這些方法、措施和程序有助于及時(shí)識(shí)別和處理風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)單位實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，提高經(jīng)營管理水平、信息報(bào)告質(zhì)量、資產(chǎn)管理水平和法律遵循能力。內(nèi)部控制能夠向單位管理層實(shí)現(xiàn)前述目標(biāo)提供合理保證，但由于內(nèi)部控制的局限性、管理層越權(quán)和串通舞弊等原因，難以保證一個(gè)單位必定成功。至于內(nèi)部控制的“五要素”，五項(xiàng)控制要素不是內(nèi)部控制過程中先后順序上的一道道工序，而是一個(gè)多方向交叉的多維的反復(fù)的過程，其主要內(nèi)容如下：1.內(nèi)部控制環(huán)境（Control environment） ：它包括組織人員的誠實(shí)、倫理價(jià)值和能力；管理層哲學(xué)和經(jīng)營模式；管理層分配權(quán)限和責(zé)任、組織、發(fā)展員工的方式；董事會(huì)提供的關(guān)注和方向。內(nèi)部控制環(huán)境影響員工的管理意識(shí)，是其他部分的基礎(chǔ)。2.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（risk assessment）：是確認(rèn)和分析實(shí)現(xiàn)目標(biāo)過程中的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，是形成管理何種風(fēng)險(xiǎn)的依據(jù)。它隨經(jīng)濟(jì)、行業(yè)、監(jiān)管和經(jīng)營條件而不斷變化，需建立一套機(jī)制來辨認(rèn)和處理相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。3.控制活動(dòng)（control activities）：是幫助執(zhí)行管理指令的政策和程序。它貫穿整個(gè)組織、各種層次和功能，包括各種活動(dòng)如批準(zhǔn)、授權(quán)、證實(shí)、調(diào)整、經(jīng)營績效評(píng)價(jià)、資產(chǎn)保護(hù)和職責(zé)分離等。 4.信息和交流（information and communication）：信息系統(tǒng)產(chǎn)生各種報(bào)告，包括經(jīng)營、財(cái)務(wù)、守規(guī)等方面，使得對(duì)經(jīng)營的控制成為可能。處理的信息包括內(nèi)部生成的數(shù)據(jù)，也包括可用于經(jīng)營決策的外部事件、活動(dòng)、狀況的信息和外部報(bào)告。所有人員都要理解自己在控制系統(tǒng)中所處的位置，以及相互的關(guān)系；必須認(rèn)真對(duì)待控制賦予自己的責(zé)任，同時(shí)也必須同外部團(tuán)體如客戶、供貨商、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和股東進(jìn)行有效的溝通。5.監(jiān)控（monitoring）：監(jiān)控在經(jīng)營過程中進(jìn)行，通過對(duì)正常的管理和控制活動(dòng)以及員工執(zhí)行職責(zé)過程中的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控，來評(píng)價(jià)系統(tǒng)運(yùn)作的質(zhì)量。不同評(píng)價(jià)的范圍和步驟取決于風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和執(zhí)行中的監(jiān)控程序的有效性。對(duì)于內(nèi)部控制的缺陷要及時(shí)向上級(jí)報(bào)告，嚴(yán)重的問題要報(bào)告到管理層高層和董事會(huì)。2008年財(cái)政部、審計(jì)署、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)下發(fā)了“企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范”，對(duì)企業(yè)提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力提出了明確的要求，并要求在2009年7月1日起，上市公司首先要執(zhí)行，鼓勵(lì)非上市的中型企業(yè)執(zhí)行。2002年7月30日《薩班斯-奧克斯利法案》（“薩班斯法案”、“薩奧法案”）的頒布，標(biāo)志著世界上最發(fā)達(dá)資本市場的監(jiān)管者已經(jīng)將內(nèi)部控制體系的建立、維護(hù)、評(píng)價(jià)和報(bào)告看作是經(jīng)營者的重要責(zé)任。中國發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，標(biāo)志著中國版的“薩奧法案”已正式啟動(dòng)。在此之前，我國企業(yè)內(nèi)控的觀念走過一個(gè)誤區(qū)，開始政府認(rèn)為內(nèi)部控制是企業(yè)管理當(dāng)局的事情，與政府無關(guān)，后來才轉(zhuǎn)變了觀念，由政府制定內(nèi)控制度體系并發(fā)布了下列有關(guān)規(guī)范。(1)1991年，財(cái)政部發(fā)布《獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則第9號(hào)-內(nèi)部控制和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)》；(2)1997年，中國人民銀行頒布《加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》，這是我國第一個(gè)關(guān)于內(nèi)部控制的行政法規(guī)；(3)2001年6月26日，財(cái)政部以財(cái)會(huì)41號(hào)文發(fā)布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范-基本規(guī)范》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范-貨幣資金》；(4)2002年，發(fā)布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范-采購與付款》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范-銷售與收款》；2003年，發(fā)布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范-工程項(xiàng)目》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范-預(yù)算》；2004年，發(fā)布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范-對(duì)外投資》；2005年，發(fā)布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范-擔(dān)?！?；(5)2008年6月28日，財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)五部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，要求上市公司自2009年7月1日起執(zhí)行，并鼓勵(lì)其他非上市的大中型企業(yè)執(zhí)行，確立了以企業(yè)為主體，以政府監(jiān)督為促進(jìn)，以中介機(jī)構(gòu)審計(jì)為重要組成部分的實(shí)施機(jī)制?！镀髽I(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，是繼2006年2月16日國家頒布企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)準(zhǔn)則之后，國家五部委和國有資產(chǎn)管理部門合力推出的促進(jìn)企業(yè)監(jiān)督管理和資本市場發(fā)展的重大舉措?！镀髽I(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的框架結(jié)構(gòu)共7章50條，包括總則、內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制措施、信息與溝通、監(jiān)督檢查和附則?；疽?guī)范總括起來是“5個(gè)5”，其中，第一個(gè)“5”：5部委聯(lián)合發(fā)布，即財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)；第二個(gè)“5”：5個(gè)目標(biāo)，即合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整、提高經(jīng)營效率和效果、促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略；第三個(gè)“5”： 5個(gè)原則，即全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性、成本效益原則；第四個(gè)“5”：5個(gè)要素，即內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督；最后一個(gè)“5”：5個(gè)核心章和50條。此次“企業(yè)內(nèi)部控制配套指引”的發(fā)布，是以財(cái)政部會(huì)計(jì)司為主的各相關(guān)部門和各界人士近兩年嘔心瀝血換來的成果。劉玉廷司長在接受《中國會(huì)計(jì)報(bào)》記者專訪時(shí)介紹說（“中國會(huì)計(jì)報(bào)”2010年04月29日），“由財(cái)政部牽頭，國資委、證監(jiān)會(huì)、審計(jì)署、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)多部門協(xié)同，于2006年成立了內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，著手建立中國自己的內(nèi)控體系。”“基本規(guī)范的‘5個(gè)5’搭建了我國企業(yè)內(nèi)控體系的框架?！薄拔覀兗橙H先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但絕不是照搬，而是參考其先進(jìn)之處，使之與中國實(shí)際相結(jié)合，成為我們真正需要的規(guī)范和指引?！敝链?，中國的“科索”（“COSO”）內(nèi)部控制框架是改革開放三十多年來第一個(gè)建立起來的、基本完整的內(nèi)部控制規(guī)范體系，包括企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范和若干項(xiàng)具體規(guī)范（‘配套指引“），在企業(yè)內(nèi)部控制要素上，我國基本采取五要素，包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制措施、信息溝通、監(jiān)督檢查；在內(nèi)部環(huán)境中把公司的治理、機(jī)構(gòu)的設(shè)置、責(zé)權(quán)的分配作為其中的主要部分，也反映了企業(yè)的文化和人力資源的安排；考慮了內(nèi)部審計(jì)的機(jī)制，也考慮了反舞弊機(jī)制。從內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)系來看，企業(yè)的全面風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)過程，這個(gè)過程受董事會(huì)、管理層和其他人員的影響，這個(gè)過程從企業(yè)戰(zhàn)略制定一直貫穿到企業(yè)的各項(xiàng)活動(dòng)中，用于識(shí)別那些可能影響企業(yè)的潛在事件并管理風(fēng)險(xiǎn)，使之在企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)偏好之內(nèi)，從而合理確保企業(yè)取得既定的目標(biāo)；而內(nèi)部控制是狹義的風(fēng)險(xiǎn)管理，其內(nèi)容和內(nèi)涵都包含在風(fēng)險(xiǎn)管理中。因此，企業(yè)必須加強(qiáng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制體系的研究，突破傳統(tǒng)內(nèi)部控制的局限性，以企業(yè)內(nèi)部控制配套指引為契機(jī)，站在企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理的角度建立內(nèi)部控制體系，保障企業(yè)資源安全和經(jīng)營效率。
如前所說，財(cái)政部五部門制定的企業(yè)內(nèi)控配套指引實(shí)施時(shí)間表為：自2011年1月1日起首先在境內(nèi)外同時(shí)上市的公司施行，自2012年1月1日起擴(kuò)大到在上交所、深交所主板上市的公司施行。在此基礎(chǔ)上，擇機(jī)在中小板和創(chuàng)業(yè)板上市公司施行。同時(shí)，鼓勵(lì)非上市大中型企業(yè)提前執(zhí)行。顯然財(cái)政部給上市公司等企業(yè)實(shí)施企業(yè)內(nèi)控下達(dá)的這個(gè)“時(shí)間表”，將給上市公司等企業(yè)帶來巨大的影響和壓力，2011年1月1日——這意味著Ａ＋Ｈ股上市公司執(zhí)行內(nèi)控規(guī)范已經(jīng)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)，2012年1月1日——這意味著留給我國Ａ股主板上市公司的準(zhǔn)備時(shí)間也不多了。據(jù)悉，下一步財(cái)政部將著力推進(jìn)企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范國際交流與合作，爭取在內(nèi)部控制建設(shè)所依據(jù)的規(guī)范、內(nèi)部控制審計(jì)所遵循的準(zhǔn)則及注冊(cè)會(huì)計(jì)師相關(guān)業(yè)務(wù)監(jiān)管要求等方面，建立互認(rèn)機(jī)制，切實(shí)降低中國企業(yè)境外融資成本。這個(gè)成本不僅僅是通過會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)企業(yè)內(nèi)控的審計(jì)在國際上具有的公信力而直接減少的大量審計(jì)費(fèi)用，更是因此給企業(yè)帶來的信任和信心所產(chǎn)生的無形收益——這正是會(huì)計(jì)所無法計(jì)量的。為進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部控制合規(guī)管理工作，全面落實(shí)財(cái)政部關(guān)于內(nèi)部控制實(shí)施工作任務(wù)，提高內(nèi)控管理水平，全國各地抓住有利時(shí)機(jī)推動(dòng)內(nèi)控規(guī)范實(shí)施，就內(nèi)控實(shí)施和改進(jìn)內(nèi)控管理工作，確保依法合規(guī)經(jīng)營，積極作出部署安排。本著“突出重點(diǎn)、抓住關(guān)鍵、積累經(jīng)驗(yàn)、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則,從本地區(qū)、本部門企業(yè)大小不一的實(shí)際情況考慮，區(qū)別對(duì)待作出積極穩(wěn)妥的實(shí)施安排，有的主管部門還提出實(shí)施指導(dǎo)意見。大家都意識(shí)到，如果不顧企業(yè)實(shí)際和市場承受力倉促實(shí)施,很可能導(dǎo)致流于形式；而如果一味延后實(shí)施,就必然會(huì)坐失良機(jī)。中國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)年內(nèi)將對(duì)下述人員進(jìn)行內(nèi)控培訓(xùn)并頒發(fā)培訓(xùn)證書：（1）上市公司及非上市大中型企業(yè)總會(huì)計(jì)師、總經(jīng)理或副總經(jīng)理、董事等高管人員，以及企業(yè)內(nèi)部財(cái)會(huì)、業(yè)務(wù)、內(nèi)審、風(fēng)險(xiǎn)控制等部門的負(fù)責(zé)人；（二）大中型會(huì)計(jì)師事務(wù)所所合伙人以及從事內(nèi)控設(shè)計(jì)或?qū)徲?jì)工作的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人；（三）相關(guān)政府部門監(jiān)管人員。一般來說，企業(yè)內(nèi)部控制體系主要可以分為事前防范，事中控制和事后監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)。內(nèi)部控制制度的重點(diǎn)是嚴(yán)格會(huì)計(jì)管理，設(shè)計(jì)合理有效的組織機(jī)構(gòu)和職務(wù)分工，實(shí)施崗位責(zé)任分明的標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)處理程序。按其作用范圍大體可以分為以下兩個(gè)方面：（1）內(nèi)部會(huì)計(jì)控制：內(nèi)部會(huì)計(jì)控制其范圍直接涉及會(huì)計(jì)事項(xiàng)各方面的業(yè)務(wù)，主要是指財(cái)會(huì)部門為了防止侵吞財(cái)物和其他違法行為的發(fā)生，以及保護(hù)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的安全所制定的各種會(huì)計(jì)處理程序和控制措施。（2）內(nèi)部管理控制：內(nèi)部管理控制范圍涉及企業(yè)生產(chǎn)、技術(shù)、經(jīng)營、管理的各部門、各層次、各環(huán)節(jié)。其目的是為了提高企業(yè)管理水平，確保企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)和有關(guān)方針、政策的貫徹執(zhí)行。而內(nèi)部控制的基本結(jié)構(gòu)主要是內(nèi)部控制環(huán)境、會(huì)計(jì)系統(tǒng)、控制程序三個(gè)方面。從事前防范的環(huán)節(jié)來說，首先，企業(yè)需要根據(jù)內(nèi)部控制規(guī)范及指引，結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況，建立一套嚴(yán)格的內(nèi)控規(guī)章制度，包括《企業(yè)財(cái)務(wù)管理辦法》、《企業(yè)預(yù)算管理暫行辦法》、《資金計(jì)劃管理辦法》、《企業(yè)資金授權(quán)審批管理辦法》等制度。其次，在制度的基礎(chǔ)上，要合理設(shè)置職能部門，明確各部門的職責(zé)，各司其職，建立財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)等控制和職能分離體系。充分考慮不兼容職務(wù)和相互分離的制衡要求，各部門、各崗位形成相互制約、相互監(jiān)督的格局。從事中控制環(huán)節(jié)來說，事中控制主要體現(xiàn)在安全性、完整性、合法性和效益性的控制，主要方法有：賬實(shí)盤點(diǎn)控制、庫存限額控制、實(shí)物隔離控制等。從事后監(jiān)督環(huán)節(jié)來說，除事前防范，事中控制環(huán)節(jié)之外，事后監(jiān)督也是必不可少的環(huán)節(jié)。如，在每個(gè)會(huì)計(jì)期間或每項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完成之后，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督部門都應(yīng)按照有效的監(jiān)督程序，審計(jì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)；各職能部門也要將本部門在該會(huì)計(jì)期間或該項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之后的資金、物流等變動(dòng)狀況的信息及時(shí)地反饋到資金等管理部門，及時(shí)發(fā)現(xiàn)資金等結(jié)構(gòu)、比例是否與計(jì)劃或預(yù)算相符，產(chǎn)品的賒銷是否嚴(yán)格遵守信用政策，存貨的控制是否與指標(biāo)的一致，人、財(cái)、物的使用是否與計(jì)劃或預(yù)算相符，產(chǎn)品的生產(chǎn)是否根據(jù)計(jì)劃或預(yù)算合理安排等。目前，我國企業(yè)內(nèi)部控制存在的主要問題，如：（1）出納領(lǐng)取銀行對(duì)賬單、編制銀行存款余額調(diào)節(jié)表；（2）領(lǐng)導(dǎo)“一只筆”審批，缺乏完善內(nèi)控制度和流程保障；（3）過于依賴業(yè)務(wù)人員，企業(yè)資源掌握在個(gè)人手中，企業(yè)對(duì)業(yè)務(wù)開展失去控制；（4）內(nèi)部控制制度文字描述性東西較多，清晰的流程圖和配套表單較少；（5）內(nèi)部控制制度“救火式”的較多，制度體系缺乏系統(tǒng)性和完整性，甚至政出多門，相互打架；（6）員工臨時(shí)休假或出差時(shí)，缺乏明確的工作交接制度；（7）人員招聘時(shí)注重筆試和面試的考察，忽視背景調(diào)查；（8）關(guān)鍵崗位無強(qiáng)制輪換或帶薪休假制度；（9）過分強(qiáng)調(diào)控制成本，經(jīng)常將效率作為弱化或逾越內(nèi)部控制的理由；（10）說一套，做一套，制度放空炮；（11）根據(jù)《上海證券交易所上市公司內(nèi)部控制指引》的要求，絕大多數(shù)的滬市上市公司在2006年年報(bào)全文的“重要事項(xiàng)”部分披露了內(nèi)部控制相關(guān)信息。但還存在以下問題：部分公司未按規(guī)定披露內(nèi)部控制制度建設(shè)情況；對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)深度不一致；信息含量相差較大；內(nèi)部控制完善程度不一致。內(nèi)部控制信息披露的強(qiáng)制規(guī)定未得到有效執(zhí)行，上市公司的自愿性披露動(dòng)機(jī)不強(qiáng)，內(nèi)部控制自我評(píng)估和會(huì)計(jì)師事務(wù)所評(píng)價(jià)缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。影響我國上市公司內(nèi)部控制信息披露的原因主要兩點(diǎn)：首先是內(nèi)部控制信息的需求不足。非流通股股東、流通股股東、債權(quán)人、中介機(jī)構(gòu)和政府監(jiān)管部門，這些主體對(duì)內(nèi)部控制信息披露需求不足，是造成上市公司內(nèi)部控制信息披露不理想的主要原因。其次是內(nèi)部控制信息的供給動(dòng)機(jī)不強(qiáng)。主要有三方面原因：一是成本效益原則；二是詳細(xì)披露可能涉及公司的商業(yè)秘密，從而使公司處于競爭劣勢地位；三是上市公司對(duì)內(nèi)部控制存在一些錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。等等。貫徹落實(shí)企業(yè)內(nèi)部控制配套指引是一個(gè)漸進(jìn)的過程，雖然有政府監(jiān)管部門的強(qiáng)力推行,我們相信企業(yè)實(shí)施基本規(guī)范及配套指引必然會(huì)很快開展起來,但是這個(gè)過程也不可能是一帆風(fēng)順的,實(shí)施中遇到的困難一定也不少。隨著內(nèi)部控制規(guī)范與指引的出現(xiàn)，企業(yè)原有內(nèi)控制度已不能適應(yīng)，需要及時(shí)修改，這里有個(gè)銜接過程；其次，如果企業(yè)新內(nèi)部控制制度制定得不合理，或過于理想化，或是缺乏保證制度執(zhí)行的機(jī)制，如，一些單位對(duì)內(nèi)部控制執(zhí)行情況既沒有檢查監(jiān)督，又沒有相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，內(nèi)部控制制度成為一紙空文。第三，多數(shù)企業(yè)重經(jīng)營輕管理,風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱,對(duì)內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識(shí)不夠,存在著不少誤區(qū)；第四,實(shí)施環(huán)境問題,我國多數(shù)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善,內(nèi)部人控制現(xiàn)象比較嚴(yán)重,實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)比較薄弱。第五，成本效益問題,構(gòu)建適合本企業(yè)的內(nèi)部控制體系必然增加企業(yè)成本。綜上，各上市公司和相關(guān)大中型企業(yè)，如何切實(shí)抓緊建立健全本單位的內(nèi)部控制制度體系并按規(guī)定要求穩(wěn)步有效實(shí)施，財(cái)政部會(huì)計(jì)司劉玉廷司長提出了系統(tǒng)、全面的建議，我們寧愿在此轉(zhuǎn)載該段文字：
“一是，公司董事會(huì)或類似機(jī)構(gòu)對(duì)此應(yīng)予高度重視，真正擔(dān)當(dāng)起建立健全和有效實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范體系的責(zé)任；同時(shí)，組成專門領(lǐng)導(dǎo)班子，加強(qiáng)對(duì)公司內(nèi)部控制建設(shè)工作的指導(dǎo)。二是，公司應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，縝密安排，根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》規(guī)定，結(jié)合經(jīng)營特點(diǎn)和管理要求，對(duì)現(xiàn)行內(nèi)控制度和管理要求進(jìn)行梳理優(yōu)化，健全適合本單位實(shí)際的內(nèi)部控制制度。三是，開展全員培訓(xùn)，在公司范圍內(nèi)掀起“人人學(xué)內(nèi)控、人人講內(nèi)控、個(gè)個(gè)受約束”的良好氛圍。公司應(yīng)當(dāng)積極參加財(cái)政部門、中國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)等部門或機(jī)構(gòu)組織的正規(guī)培訓(xùn)，不參加社會(huì)上追逐盈利目的非正規(guī)內(nèi)部控制規(guī)范培訓(xùn)活動(dòng)。四是，加大對(duì)企業(yè)信息系統(tǒng)的改造或新建投入，充分運(yùn)用信息技術(shù)加強(qiáng)內(nèi)部控制，建立與經(jīng)營管理相適應(yīng)的信息系統(tǒng)，促進(jìn)內(nèi)部控制流程與信息系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)各類業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的自動(dòng)控制，減少或消除人為操縱因素。五是，在公司范圍內(nèi)選擇管理基礎(chǔ)較好的分（子）公司或業(yè)務(wù)單位等開展內(nèi)部控制制度試點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)并及時(shí)解決運(yùn)行過程中存在的問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣到全公司范圍?！?br />
內(nèi)控規(guī)范實(shí)施過程中要妥善處理好以下關(guān)系：一是處理好外部監(jiān)管要求與內(nèi)部管理需求的關(guān)系，強(qiáng)化公司內(nèi)生動(dòng)力；二是處理好注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)與公司自我評(píng)價(jià)的關(guān)系，著力建立通過自我評(píng)價(jià)和外部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的機(jī)制；三是處理好以全面風(fēng)險(xiǎn)管理為基礎(chǔ)的內(nèi)控體系與財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)部控制的關(guān)系，通過加強(qiáng)內(nèi)控管理提升公司報(bào)告信息質(zhì)量。有些公司因缺乏自行設(shè)計(jì)內(nèi)部控制的能力而采取委托中介機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)企業(yè)內(nèi)部控制制度的方式，但即使是專業(yè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、咨詢公司提供的內(nèi)控制度也并不是完全沒有問題。因此，采取外包方式的企業(yè)自身也應(yīng)具備一些制度設(shè)計(jì)的知識(shí)，以便對(duì)外包后的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的控制。另外，強(qiáng)化內(nèi)部控制的責(zé)任,將內(nèi)部控制建設(shè)的責(zé)任落實(shí)到人,并與業(yè)績考核掛鉤。建立內(nèi)部控制信息平臺(tái),將內(nèi)部控制嵌入企業(yè)管理流程,使內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理與企業(yè)日常管理真正融合起來。同時(shí)在內(nèi)部建立完善的監(jiān)督隊(duì)伍,提升內(nèi)控的信息化水平,在硬件上切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)控的建設(shè)。最后，要認(rèn)真考慮內(nèi)控的實(shí)施成本問題,在成本與效益之間找到平衡點(diǎn)。（完）
