自20世紀70年代在西方國家掀起“新公共管理運動”，績效管理成為各國行政改革方案的一個主要組成部分。在我國，公眾對政府部門績效的受托責任和透明度的要求日益提高，對政府績效管理改革產生了很大的影響。目前我國政府部門的績效評價普通存在重點不突出、忽略服務對象、主觀隨意性大等問題，政府的績效管理模式與政府的使命及戰(zhàn)略嚴重脫節(jié)，從而造成政府績效的短期行為和大量“政績工程”的存在。筆者從工商部門績效評價實踐著手，以P工商分局的績效實施情況為例，分析現(xiàn)有的績效評價系統(tǒng)存在的問題，并運用平衡計分卡（簡稱BSC）對績效評價系統(tǒng)進行改造，制定出P工商分局的BSC，以達到改善管理、提高服務水平和服務效率的目的。
二、相關理論與研究文獻回顧
?。ㄒ唬〣SC運用于政府部門績效評價的相關理論 Kaplan & Norton在1990年以績效評價為主題研究了12家公司，并提出了BSC（如圖1）。經過多年的發(fā)展，BSC已成為一個綜合績效評價系統(tǒng)，廣泛應用在企業(yè)之中，但具體應用到政府與非盈利組織的研究卻不多見。BSC模型應用在非盈利組織的主要目的是提供一個管理系統(tǒng)，使組織的執(zhí)行切實有效，從而加強服務。把BSC模型應用于非盈利組織是BSC原有內涵的一個拓展。非盈利組織的目標是高效率地實現(xiàn)其組織使命，而不是更好的財務業(yè)績。因此，非盈利組織也需要一個能夠結合財務和非財務指標的綜合系統(tǒng)來激發(fā)和評價其成果。公共管理部門和非盈利組織有相似的價值目標，它們都不能純粹地以卓越的財務業(yè)績?yōu)閼?zhàn)略和獲取競爭優(yōu)勢。公共管理部門以其特有的公權力為公眾提供公共服務和公共產品，對于使命強調的是服務對象和客戶方面，而不是財務方面的利潤增長。
目前對于政府部門采用BSC作為戰(zhàn)略管理工具而成功的案例較少，在國內這方面的案例就更少，而且在改善績效方面也較難衡量。平衡記分卡的四個層面對于政府部門來說，客戶層面就是公眾服務，體現(xiàn)的是政府職能實現(xiàn)的結果；而學習與成長、內部管理流程及財務體現(xiàn)的是政府的內部管理能力，從政府的內外四個層面體現(xiàn)了政府的內部能力與外部績效結果之間的邏輯因果關系。
（二）BSC運用于政府部門績效評價相關文獻 劉李豫（2006）在《BSC在公共部門的運用》一文中提出公共部門應用BSC的困難有：一是指標、數(shù)據(jù)數(shù)量多，工作量大；二是績效指標難以確定以及績效指標難以評估；三是公共部門的預算和會計制度不配套。青島市于2004年確定了建設全國重點中心城市和世界知名特色城市的戰(zhàn)略目標，為實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標，2005年青島市政府積極引入BSC等先進的績效管理理念，明確了政府部門的使命、價值觀、遠景和戰(zhàn)略，通過學習、落實BSC，在經濟、政治、文化、社會和黨建等各方面工作都取得了顯著成效。2007年7月，青島市委市直機關工委成功入選首屆中國“BSC明星獎”，成為獲此殊榮的唯一黨政機關（孫慶國，2008）。張雅婷（2010）通過對地方政府市場監(jiān)管績效評估的研究，為地方政府市場監(jiān)管設計了一套BSC績效評價指標體系，得出BSC可以很好地運用在地方政府市場監(jiān)管的績效評價中的結論。張曾蓮（2011）探討了BSC在政府會計中運用的可行性，具體分析了BSC在政府績效評價中的運用及其意義。王秀明（2011）對BSC應用于納稅服務評價體系進行了探討，指出現(xiàn)有評價體系的不足，稅務機關行政效率低下，表明可以通過BSC對評價體系進行改進。
在歐美，一些發(fā)達國家政府機關已正式采用BSC，其中美國與英國政府機關施行BSC的成效較為顯著，如美國商業(yè)部所屬的經濟發(fā)展管理處（Economic development administration）及英國的國防部。瑞典的哥德堡市政府也在使用BSC，BSC項目使民眾了解政府部門的工作結果，使政府官員了解公共服務的質量，政府公共部門的公職人員了解自己工作，不僅大大提高了市政府的執(zhí)政能力，增強了公共管理和績效評估的客觀性和透明度，建立了政府與市民之間的溝通平臺，也提高了公眾對政府的滿意度（韓平，2008）。
BSC在公共部門成功的案例有限，Kaplan & Norton在后續(xù)研究中指出BSC如通過重新調整結構，可以在非營利組織中應用，特別是政府機關。把BSC應用于公共部門時要進行必要的修改，將以股東價值最大化為目標改為政府部門則以完成任務為目標。因此，本文將BSC理念融入到P工商分局現(xiàn)有的績效系統(tǒng)中，針對P工商分局制定一套專門的BSC。
三、P工商分局績效評價現(xiàn)狀
?。ㄒ唬㏄工商分局現(xiàn)行績效評價系統(tǒng)優(yōu)點 現(xiàn)階段，P工商分局的考核指標一定程度上參考了企業(yè)的考核模式，以全員定崗定責為基礎，對工商所及其局機關工作人員的行政效能和工作實績等方面進行考核和評價，具體做法有如下特點：（1）考核系統(tǒng)以省工商局業(yè)務信息系統(tǒng)、網絡化監(jiān)管系統(tǒng)等其他相關信息系統(tǒng)為支撐，能夠實時獲取工作進度情況，用各種不同的指標披露實際結果的概況；（2）績效評價系統(tǒng)根據(jù)崗位責任明確了具體的考核指標，指標的描述相當具體，評分的標準也相當細化；（3）考核系統(tǒng)的設計涉及面較廣，系統(tǒng)以分局機關股室、基層工商所、基層工商干部為考核對象，再根據(jù)部門的職能定崗定員定職責，在每月末進行分數(shù)累計和公示；（4）績效評價系統(tǒng)的指標多為定量指標，通過定量考核為主、定性考核為輔的評價方案明確各組別的工作任務和績效目標要求，使考核更具操作性。
?。ǘ㏄工商分局現(xiàn)行績效評價系統(tǒng)不足 績效評價系統(tǒng)在實施過程中也存在著許多問題與缺陷，具體問題體現(xiàn)在：（1）評價指標過多，執(zhí)行時費時費力，直接影響到了日常的其它工作；（2）評價指標只有一半左右能夠利用信息化系統(tǒng)獲取，還有一半需要人工記錄提取，且還有部分定性指標，難以衡量；（3）績效評價的制定過程中沒有征詢基層一線工作的干部職工，設計出來后也沒有對干部職工進行培訓和講解，沒有把績效評價結果與個人收入掛鉤，干部職工積極性無法提高；（4）沒有與戰(zhàn)略目標聯(lián)系起來。 四、P工商分局BSC績效框架設計
?。ㄒ唬㏄工商分局的戰(zhàn)略 BSC起源于企業(yè)績效管理，但它又并非績效管理工具，而是作為一種戰(zhàn)略管理和戰(zhàn)略部署工具來解決管理中出現(xiàn)的問題。建立基于BSC的績效系統(tǒng)有兩個重要的工具：戰(zhàn)略地圖和BSC，其中的戰(zhàn)略地圖尤其關鍵，因為縱使有一堆財務性或非財務性指標，但沒有戰(zhàn)略地圖作為指引，那這套系統(tǒng)也就只是一個指標的集合。工商部門是根據(jù)法律的要求而建立的行政部門，其成立的目的簡單來說就是行政執(zhí)法，但它又具有其他組織所沒有的特點。要制定P工商分局的戰(zhàn)略，需要結合多層因素去分析，包括當?shù)氐恼?、經濟、文化特點和利益相關者的內在要求。但首先必須要了解組織自身的情況，分析其所處的內外環(huán)境和特點。這可采用SWOT分析法來尋求答案。
在了解P工商分局的優(yōu)缺點、機會與威脅后，結合當?shù)氐恼?、經濟、文化特點和利益相關者的需求，筆者認為P工商分局的戰(zhàn)略導向可定位為：形成機關帶基層、基層促機關的良好工作氛圍，建立起與科學發(fā)展相適應的工商行政管理體制機制，在分局實施市場準入規(guī)范化、市場監(jiān)管科學化、消費維權網絡化、工作平臺信息化、工商隊伍專業(yè)化的“五化”戰(zhàn)略，達到建設高素質隊伍、運用高科技手段、實現(xiàn)高效能監(jiān)管、提供高質量服務的“四高”戰(zhàn)略目標。具體如圖2所示（此圖及下文所有圖形除注明出處外，均由作者根據(jù)案例單位資料整理）
?。ǘ嫿≒工商分局BSC績效框架 按照BSC的原理，BSC包括反映過去經營結果的財務維度，以及促成這些財務結果的非財務維度（客戶維度、企業(yè)內部流程維度、學習與成長維度）（羅伯特.卡普蘭、大衛(wèi).諾頓，2004），四個維度之間存在因果邏輯關系。P工商分局現(xiàn)有的績效指標共有近200多個，對指標的使用非?；靵y，且針對性并不十分明確。而BSC設有四個維度，每個維度約需要5～7個指標，整個BSC至少會有二十幾個指標，二十幾個指標是不是多呢？大多數(shù)政府部門的領導層認為，幾十個甚至上百個指標有助于維持部門的正常運轉，很多領導層不相信縮減指標可以衡量他們的工作。筆者不否認這些指標的作用，但在很多時候，大多數(shù)指標并不是促使組織達到遠景和戰(zhàn)略目標的驅動因素，只是保證組織能正常運作。這些診斷指標可以監(jiān)控預警組織避免犯錯，但不能保證組織能夠向更高的一個層次發(fā)展。因而，BSC所要選擇的指標是對實施戰(zhàn)略可以起到至關重要的戰(zhàn)略指標，BSC不能替代組織日常使用的評價系統(tǒng)，它所選擇的指標是為了把管理者和員工們的注意力都放在有利于企業(yè)實現(xiàn)戰(zhàn)略突破的因素上（Kaplan & Norton，1996）。組織除了應建立一個完善的績效評價系統(tǒng)外，還應再引進BSC來幫助自己完成戰(zhàn)略目標，實現(xiàn)遠景，向更高的層次邁進?；谝陨显?，筆者設計構建了P工商分局的基于BSC的績效評價框架（見表2），將客戶維度放在首位，同時突出了作為業(yè)績驅動因素的領先指標和反映成果的滯后指標，明確了指標之間的內在因果關系。
（三）工商所內部業(yè)務流程再造 由于基層工商所的業(yè)務占據(jù)分局的最主要部分，分局機關各股室的職能主要是圍繞著工商所來提供各種指導和服務，因此工商所的戰(zhàn)略目標、客戶、財務和學習與成長幾個方面都與分局基本一致，在選擇指標時可以參考上文的設置，兩者的差別主要表現(xiàn)在內部業(yè)務流程?？冃гu價系統(tǒng)如果只是用于評價成績和結果，那這個績效系統(tǒng)也只是處于初級階段，并不能給組織帶來更大的效益。BSC區(qū)別于其他績效系統(tǒng)的重要一面是能改善內部業(yè)務流程和消除壁壘。作為領導層，要實現(xiàn)戰(zhàn)略目標和遠景，也離不開對工商所的戰(zhàn)略質量、反應時間、業(yè)務流程再造進行安排，以達到突破性的具體目標。
以下是工商所內部運作流程再造圖，在舊模式下，工商所內部結構分為巡查組、辦案組和綜合組，通過重新考慮效率問題，分清好權責關系后，可將巡查組拆分為巡查組與立案組，按以下模式進行管理（見圖3）：
在這種模式下，工商所重新調整組別和人員，新設立立案組，修改崗位職責：巡查組負責市場監(jiān)管檢查，完成每月的監(jiān)管任務，同時要發(fā)掘案源，對違法的企業(yè)發(fā)出改正通知書。立案組負責對巡查組發(fā)現(xiàn)的案源啟動立案流程，收集相關證據(jù)，同時還負責消費維權、處理12315投訴。辦案組負責對案件進行詢問調查，處理相關案件文書及案件系統(tǒng)錄入。綜合管理組負責提交年檢資料名單，對未能按期年檢的企業(yè)由立案組負責立案查處，其目標為保障監(jiān)管職能到位。調整前后的組織架構如圖4，圖5所示。
重新調整后的結構，巡查組、立案組和辦案組的分工和責任清晰，不但解決原工作流程中存在矛盾的地方，而且使各崗位上的員工明白自己工作對整體組織的重要性和貢獻。
?。ㄋ模┓旨壷贫˙SC工商所績效評價 工商所的BSC與績效評價自上而下分為工商所、小組、組員三個層面，其考核系統(tǒng)內容、周期設計原則和指標權重如下：（1）工商所層面的BSC與績效。包括工商所績效與正所長的績效。前者針對工商所整體績效的管理，后者由前者分解針對所長的考核?？己说闹芷谠瓌t上為年度。如表3所示。（2）小組層面的BSC與績效。反映小組整體績效的管理，包括各小組的分管副所長和組長；它主要反映小組對戰(zhàn)略目標實施的直接驅動因素?？己说闹芷谠瓌t上為月度、年度。如表4、表5、表6、表7所示。（3）組員層面的BSC與績效。反映組員個體績效的管理。它主要來自小組績效最直接的分解及職責推導出的關鍵績效目標?？己说闹芷谠瓌t上為月度、年度。（4）指標權重設置。根據(jù)BEST PRACTICE對全球成功實施BSC的企業(yè)統(tǒng)計結果，企業(yè)在建立BSC時，財務維度、客戶維度、內部流程維度、學習成長維度的關鍵成功因素所占比重通常為22%、22%、34%、22%，非財務因素比重應占到80%。對于同一維度不同因素所占的權重就需要根據(jù)層次分析法來確定（唐國云，2008）。如上文所言，工商部門的目標是服務群眾，這點與企業(yè)的目標是不同的，因此有必要根據(jù)戰(zhàn)略目標設置權重，把客戶維度的權重放在首位，占40%；對于財務維度，由于經費預算管理的規(guī)范和有效，基層工商所能夠控制和調整的空間有限，因此僅給予5%的權重；內部流程維度關乎到組織的運行效率，其重要度僅次于客戶維度，應給予35%的權重；對于學習與成長維度，涉及建設“學習型”工商和營造積極和諧的工作環(huán)境，擁有良好環(huán)境對組織的發(fā)展至關重要，所以給予20%的權重。當然， 每個部門的要求和情況都會有所不同，需根據(jù)具體情況自行設定。 在制定好個人BSC后，由于個人的戰(zhàn)略指標包含在小組的BSC中，個人的表現(xiàn)情況會直接影響到在該小組的成績表現(xiàn)，同理，小組的戰(zhàn)略指標也包含在工商所的BSC之內，工商所的整體成績由各小組的績效成績按比重計算得出。部門戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，需要借助BSC系統(tǒng)，通過指標由下至上反映情況，最終對部門的工作做出科學準確的評價。
（五）激勵機制 當組織把個人獎勵與BSC聯(lián)系起來時，組織的戰(zhàn)略與日常工作之間的聯(lián)系便產生了。然而，政府部門的公務員也是經濟人，光靠考核系統(tǒng)而沒有激勵機制是不可能用好BSC的。但不能回避的現(xiàn)實情況是，多年來由于政治文化環(huán)境和體制等方面的原因，我國政府部門對公務員的獎懲存在很多不合理的地方。對政府單位而言，每年被評為優(yōu)秀的員工，獎勵僅僅是一個月的基本工資和發(fā)榮譽證書，而對那些表現(xiàn)不佳的員工，往往沒有任何處罰，其結果是在隊伍中有能力的同志多做點，沒能力的同志少做點甚至不用做，有些地方還出現(xiàn)了“輪流作優(yōu)”和“論資排輩”的現(xiàn)象，這種“獎懶罰勤”的潛規(guī)則嚴重挫傷了公務員的工作積極性。在沒激勵、沒動力的環(huán)境下，考核評估變成形式主義，一年一次“走過場”。 激勵性報酬是吸引人們致力于實施組織目標的一個非常有利的手段， 它對激勵戰(zhàn)略執(zhí)行和改進績效非常重要，對BSC的施行也非常有幫助， 把激勵性報酬與BSC聯(lián)系起來， 可調動員工把精力和注意力放在BSC目標的實現(xiàn)上。如， 工商所可以根據(jù)各小組BSC的衡量指標所設置的權重發(fā)放績效獎金，這些權重決定了每個計分卡衡量指標對獎金總額的相對貢獻，再按小組獎金總數(shù)根據(jù)各自在計分卡中的表現(xiàn)發(fā)放各小組的成員獎金。
（六）BSC在機構中的應用 機關股室在分局起到 “參謀”的作用，其作為組織的行政部門，起到上下協(xié)調、指導基層、協(xié)助局領導做好管理工作的作用。要建好P工商分局的BSC，就必須把機關與基層的戰(zhàn)略協(xié)調起來，取得協(xié)同效應，使各股室能對基層工商所的戰(zhàn)略和需要做出反應，這類似于工商所里的縱向溝通部分。要構建好股室的BSC，首先要改變一直以來高高在上的觀念，必須要考慮如何為工商所的總體目標和外部客戶做出貢獻，而不是把思路限制在僅僅為各工商所服務上。對外部客戶的關注有助于幫助機關股室從一個被限制的內部服務者轉變?yōu)楣ど趟膽?zhàn)略合作伙伴。另外，各股室之間也要取得協(xié)同效應，其目的是使大家明確自己所做的事情，是有助于還是會損害共同合作的目標，這相當于工商所里的橫向溝通部分。筆者只構建出工商所的BSC， 對于局機關各職能股室的BSC有待作深入探討。
五、結論
首先，工商部門有必要科學引入BSC以改善現(xiàn)有績效評價系統(tǒng)，這是社會發(fā)展的需要，也是我國政府部門改革的需要。其次，工商部門有能力和有條件引入BSC。工商部門經過多年的跨越式發(fā)展，目前已基本上實現(xiàn)信息化和規(guī)范化，再加上近年來大規(guī)模招聘大學畢業(yè)生，不但補充了新鮮血液，形成奮發(fā)向上的氛圍，而且年輕人接受新事物的能力也很強，普遍具有改變舊有不合理的制度的積極性?？傊?，BSC有助于明確工商部門的使命、遠景和戰(zhàn)略地圖，完善工商部門的績效評價。目前我國工商部門的績效評價系統(tǒng)最主要的問題包括沒有與組織的戰(zhàn)略有效結合，系統(tǒng)沒能消除組織內部的壁壘，沒能科學合理地與報酬掛鉤，而BSC能夠對此提供一條行之有效的解決途徑。
參考文獻：
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