摘要： 本文對(duì)軍費(fèi)預(yù)算規(guī)范性與機(jī)動(dòng)性的依據(jù)與缺陷進(jìn)行分析，并提出了相應(yīng)的軍費(fèi)預(yù)算管理體制改革過程中的規(guī)范性與機(jī)動(dòng)性統(tǒng)一協(xié)調(diào)處置對(duì)策。從中探討能夠適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，提高軍費(fèi)預(yù)算保障能力的有效途徑，以求強(qiáng)化預(yù)算管理，充分發(fā)揮其內(nèi)在職能。
關(guān)鍵詞： 預(yù)算管理；軍費(fèi)
軍隊(duì)作為一個(gè)高度集中的武裝集團(tuán)，其財(cái)務(wù)保障工作離不開高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃管理方法，作為我軍經(jīng)費(fèi)管理主導(dǎo)環(huán)節(jié)的預(yù)算管理，仍然是軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理的主要調(diào)控手段。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，使現(xiàn)行軍費(fèi)預(yù)算管理難以適應(yīng)市場(chǎng)的沖擊，對(duì)出現(xiàn)的新問題不能有力解決，軍費(fèi)預(yù)算的規(guī)范性與機(jī)動(dòng)性的矛盾越來(lái)越突出。本文試圖對(duì)軍費(fèi)預(yù)算規(guī)范性與機(jī)動(dòng)性的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系進(jìn)行分析，從中探討能夠適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，提高軍費(fèi)預(yù)算保障能力的有效途徑，以求強(qiáng)化預(yù)算管理，充分發(fā)揮其內(nèi)在職能。
1 軍費(fèi)預(yù)算規(guī)范性與機(jī)動(dòng)性的依據(jù)
1.1 軍費(fèi)預(yù)算具有規(guī)范性的依據(jù) 軍費(fèi)預(yù)算是按法定程序編制和審批的，并用法律形式表現(xiàn)出來(lái)的一定時(shí)期的經(jīng)費(fèi)分配及使用計(jì)劃，具有較強(qiáng)的規(guī)范性。但在具體操作中，由于計(jì)劃與實(shí)際脫節(jié)，使得預(yù)算的諸多方面看起來(lái)規(guī)范，執(zhí)行起來(lái)卻往往難以顯示出其規(guī)范性，預(yù)算的規(guī)范性常常只體現(xiàn)在紙上、口頭上。市場(chǎng)的波動(dòng)、標(biāo)準(zhǔn)的失度，人們對(duì)預(yù)算重視不夠，預(yù)算方法不夠科學(xué)，都自然地沖擊著預(yù)算的“規(guī)范”。沒有規(guī)矩，不成方圓，沒有計(jì)劃，必然走向盲目、無(wú)序。
1.1.1 預(yù)算是具有法律效力的計(jì)劃 預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)即具有法律效力，它對(duì)軍費(fèi)預(yù)算的編制、執(zhí)行審評(píng)以及監(jiān)督等環(huán)節(jié)做出了明確的規(guī)定，任何有悖軍費(fèi)預(yù)算規(guī)定的活動(dòng)都是違法行為，這一方面說明預(yù)算具有嚴(yán)肅性，另一方面也決定了它具有很強(qiáng)的規(guī)范性。
1.1.2 預(yù)算是軍隊(duì)建設(shè)計(jì)劃的體現(xiàn) 預(yù)算以我軍的建設(shè)計(jì)劃為依據(jù)，服從并反映我軍建設(shè)方向、規(guī)模、速度與重點(diǎn)，體現(xiàn)國(guó)家安全和軍事戰(zhàn)略，并將軍隊(duì)建設(shè)需要與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可能銜接起來(lái)，經(jīng)過預(yù)測(cè)分析和決策優(yōu)選，以法律的形式確立的。它為經(jīng)費(fèi)使用確定了明確的目標(biāo)和內(nèi)容，規(guī)定了方向和范圍。所以預(yù)算必須以規(guī)范的形式出現(xiàn)才能確保軍隊(duì)按國(guó)家戰(zhàn)略的總體方針順利地進(jìn)行建設(shè)。
1.1.3 預(yù)算是財(cái)務(wù)工作規(guī)律的總結(jié) 軍費(fèi)預(yù)算的工作原理、方法、指導(dǎo)原則都來(lái)自實(shí)踐工作中，是對(duì)財(cái)務(wù)工作規(guī)律的一種高度科學(xué)概括。作為一種科學(xué)的總結(jié)，它必定是以規(guī)范的形式存在，也只有具備規(guī)范的特性，才能讓人們執(zhí)行它、運(yùn)用它。如果預(yù)算雜亂無(wú)序，就不能正確反映實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，難以使人們認(rèn)識(shí)和接受，也就無(wú)法發(fā)揮其指導(dǎo)實(shí)踐的作用。
1.1.4 預(yù)算是財(cái)務(wù)分配的框架 軍費(fèi)預(yù)算是國(guó)家預(yù)算的組成部分，是國(guó)家國(guó)防財(cái)政撥款在軍隊(duì)建設(shè)中的具體化。一方面，它運(yùn)用計(jì)劃手段，利用價(jià)值形式參與國(guó)民收入的再分配，反映了國(guó)家預(yù)算中分配給軍隊(duì)的國(guó)防費(fèi)總體規(guī)模。另一方面，作為軍隊(duì)財(cái)務(wù)分配體系的主導(dǎo)環(huán)節(jié)，預(yù)算實(shí)際是一個(gè)財(cái)務(wù)資源分配計(jì)劃，通過調(diào)整經(jīng)費(fèi)分配方向、規(guī)模和結(jié)構(gòu)，影響人員、裝備、物資等戰(zhàn)斗力要素在軍隊(duì)配置結(jié)構(gòu)，從財(cái)力上決定了軍隊(duì)的保障對(duì)象和發(fā)展目標(biāo)。分配框架必然是規(guī)范的，否則無(wú)法確保經(jīng)費(fèi)按預(yù)定規(guī)模在各個(gè)方向上的配置。
1.1.5 科學(xué)的預(yù)算是提高經(jīng)費(fèi)使用效益的保障 軍費(fèi)預(yù)算是一個(gè)目的性很強(qiáng)的體系，在經(jīng)費(fèi)使用前，就已經(jīng)明確規(guī)定了軍費(fèi)的用途和使用要達(dá)到的目的，通過預(yù)測(cè)分析和科學(xué)論證，使經(jīng)費(fèi)分配數(shù)量和結(jié)構(gòu)合理化，節(jié)約高效的使用既定的軍費(fèi)。只有通過預(yù)算的規(guī)范約束，才可能保證軍費(fèi)按計(jì)劃分配使用，才能達(dá)到預(yù)定的目的，否則，將使預(yù)算流于形式，根本談不上提高經(jīng)費(fèi)的使用效益。
1.2 軍費(fèi)預(yù)算機(jī)動(dòng)性的依據(jù) 軍費(fèi)預(yù)算的機(jī)動(dòng)性是指在不超出規(guī)范約束的前提下，能夠合理靈活的運(yùn)用經(jīng)費(fèi)解決現(xiàn)實(shí)環(huán)境影響及出現(xiàn)的一些特殊情況，及時(shí)調(diào)整預(yù)算與現(xiàn)實(shí)差距?？紤]軍費(fèi)預(yù)算的機(jī)動(dòng)性是為了更好地處理它與規(guī)范性的關(guān)系，編制出更具有應(yīng)變能力的預(yù)算。
1.2.1 軍隊(duì)任務(wù)不確定性的存在 軍隊(duì)是高度集中的武裝集團(tuán)，它的任務(wù)是保證國(guó)家安全，但受國(guó)際局勢(shì)和國(guó)家戰(zhàn)略的影響，不同時(shí)期軍隊(duì)任務(wù)、同一時(shí)期不同部隊(duì)的任務(wù)都具有不確定性；而且在現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中，軍隊(duì)不僅是一支戰(zhàn)斗隊(duì)，也扮演著搶險(xiǎn)隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的角色，這使得新時(shí)期軍隊(duì)任務(wù)更加復(fù)雜、不確定。這些不確定因素就需要我們事先做出反應(yīng)，即使不能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，也有備于將來(lái)進(jìn)行調(diào)整。
1.2.2 是彌補(bǔ)人們認(rèn)識(shí)能力局限性的需要 人們認(rèn)識(shí)事物不僅要依靠其自身認(rèn)識(shí)水平和能力，而且很大程度上取決于占有的信息量。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，事物具有多變性和不穩(wěn)定性，使人們不可能收集到所需的全部信息，導(dǎo)致認(rèn)識(shí)問題不全面，忽略影響事物的某些因素，如果不事先留有余地，在出現(xiàn)情況時(shí)則無(wú)力解決。
1.2.3 是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)物價(jià)波動(dòng)的需要 當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開放性，使得商品價(jià)格隨著市場(chǎng)供求的變化調(diào)整的更加頻繁，原有的標(biāo)準(zhǔn)也跟不上物價(jià)的變化，這在一定程度上影響了預(yù)算的準(zhǔn)確性，使得預(yù)算很難執(zhí)行。就要求預(yù)算編制、執(zhí)行都應(yīng)科學(xué)，不能太“死”，在無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)物價(jià)上漲指數(shù)時(shí)，要留有一定的彈性“區(qū)間”，以求預(yù)算能適應(yīng)環(huán)境的沖擊。
1.2.4 是實(shí)施調(diào)控的需要 軍費(fèi)預(yù)算是以預(yù)定軍隊(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)模和運(yùn)行結(jié)構(gòu)為前提的，但這種主觀認(rèn)識(shí)并不能完全符合客觀實(shí)際，實(shí)際操作中出現(xiàn)一定的差距是必然的，要使經(jīng)費(fèi)的分配結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高經(jīng)費(fèi)的使用效益，就應(yīng)對(duì)其進(jìn)行調(diào)控。另外，作為輔助財(cái)力的預(yù)算外經(jīng)費(fèi)，在新環(huán)境下雖在縮小軍費(fèi)供求矛盾缺口上起了很大作用，但也產(chǎn)生了造成軍隊(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序紊亂和結(jié)構(gòu)失控的問題，這同樣需要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)分配與使用的調(diào)節(jié)和控制。面對(duì)這些情況的出現(xiàn)，不應(yīng)是盲目的、無(wú)準(zhǔn)備的，而應(yīng)預(yù)先在預(yù)算中考慮，適當(dāng)留有機(jī)動(dòng)，及時(shí)進(jìn)行調(diào)控。
1.3 軍費(fèi)預(yù)算的規(guī)范性與機(jī)動(dòng)性是相互補(bǔ)充的、統(tǒng)一的
1.3.1 規(guī)范使預(yù)算更具有權(quán)威性，而適當(dāng)?shù)臋C(jī)動(dòng)則使預(yù)算具有彈性 規(guī)范性與機(jī)動(dòng)性可以相互彌補(bǔ)不足。預(yù)算作為一項(xiàng)法規(guī)，它必須規(guī)范。在編制、執(zhí)行、審評(píng)各環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)規(guī)范，使人們樹立預(yù)算就是法的意識(shí)和違反它就是違法的觀念，使其具有高度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。但過分的強(qiáng)調(diào)預(yù)算的規(guī)范性只能使預(yù)算成為一個(gè)不適用的法規(guī)，以致任何微小的情況變動(dòng)都只有通過突破預(yù)算來(lái)調(diào)整，而適當(dāng)?shù)臋C(jī)動(dòng)性則可使預(yù)算編制時(shí)更具有彈性，以便解決外界因素變化而對(duì)預(yù)算的影響。這里的“適當(dāng)”是建立在規(guī)范的基礎(chǔ)上。
2 軍費(fèi)預(yù)算的規(guī)范性與機(jī)動(dòng)性的缺陷及分析
預(yù)算的規(guī)范性與機(jī)動(dòng)性在軍費(fèi)預(yù)算中有重要作用，但在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，軍費(fèi)預(yù)算的規(guī)范性受到?jīng)_擊，該規(guī)范的不能規(guī)范，其能動(dòng)性、機(jī)動(dòng)性也差，從而限制了軍隊(duì)財(cái)務(wù)的管理與調(diào)控。
2.1 軍費(fèi)預(yù)算規(guī)范性的缺陷
2.1.1 軍費(fèi)預(yù)算的某些環(huán)節(jié)存在規(guī)范“缺位”現(xiàn)象 軍費(fèi)預(yù)算作為軍隊(duì)財(cái)務(wù)調(diào)控的工具，應(yīng)該對(duì)其運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)做出明確的規(guī)定。但現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，由于法規(guī)不完善，體制改革時(shí)制度建設(shè)未協(xié)調(diào)配套，使得該規(guī)范的沒有規(guī)范，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中何時(shí)調(diào)整、怎樣糾正偏差、機(jī)動(dòng)財(cái)力的權(quán)限劃分及數(shù)量界限等問題未進(jìn)行必要的規(guī)定。
2.1.2 計(jì)劃與現(xiàn)實(shí)有較大的差距 由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用使各要素頻繁變化，年初的計(jì)劃很難將所有的變化完全預(yù)測(cè)到。而且由于軍費(fèi)規(guī)模的有限性和軍事任務(wù)的不確定性，使得預(yù)算與實(shí)際有一定差距，預(yù)算無(wú)法順利執(zhí)行。
2.1.3 對(duì)預(yù)算重視程度不夠 預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)即具有法律效力，具有強(qiáng)制性和規(guī)范性。但實(shí)際工作中，有些單位并不能嚴(yán)肅對(duì)待這個(gè)問題。預(yù)算批準(zhǔn)后，不按預(yù)算執(zhí)行、不按程序報(bào)批經(jīng)費(fèi)的情況屢有發(fā)生。有些單位領(lǐng)導(dǎo)隨意批條子、開口子，使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與原來(lái)批準(zhǔn)的預(yù)算相差很大，削弱了預(yù)算應(yīng)有的嚴(yán)肅性，視預(yù)算為“兒戲”。
2.1.4 預(yù)算執(zhí)行中缺乏有效的控制 由于受物價(jià)波動(dòng)和外界現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，預(yù)算的編制與實(shí)際執(zhí)行有一定偏差，這就需要預(yù)算行使其調(diào)控職能，但實(shí)際操作中卻出現(xiàn)了該調(diào)整的不調(diào)整，該糾正的沒有糾正，削弱了預(yù)算的調(diào)控職能。
2.1.5 監(jiān)督無(wú)力，獎(jiǎng)罰不明 由于市場(chǎng)供求價(jià)格變動(dòng)，體制轉(zhuǎn)換時(shí)各行為主體出現(xiàn)一些不規(guī)范的做法，例如假發(fā)票、吃回扣等眾多變通手段的影響使原有預(yù)算監(jiān)督不力；對(duì)不按預(yù)算執(zhí)行的人和事姑息遷就，處罰不嚴(yán)，缺乏法規(guī)責(zé)任與義務(wù)的對(duì)稱性。
2.1.6 各部門對(duì)機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)的使用規(guī)定不明確，出現(xiàn)相互“扯皮”現(xiàn)象 機(jī)動(dòng)費(fèi)主要由黨委掌握，是用于應(yīng)付搶險(xiǎn)救災(zāi)等特殊情況的經(jīng)費(fèi)。但由于規(guī)范不夠，遇到實(shí)際問題互相推諉，本該部門辦的部門不辦，該黨委解決的不解決，致使機(jī)動(dòng)費(fèi)不能有效發(fā)揮作用。
2.2 軍費(fèi)預(yù)算機(jī)動(dòng)性的缺陷 機(jī)動(dòng)財(cái)力是黨委直接使用，以應(yīng)付特殊情況而實(shí)施經(jīng)費(fèi)綜合保障的財(cái)力，它包括3個(gè)方面：（1）總部在國(guó)防費(fèi)分配時(shí)所明確的各級(jí)機(jī)動(dòng)費(fèi)；（2）各大單位的調(diào)劑經(jīng)費(fèi)，即對(duì)事業(yè)經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和本級(jí)留用定額在5%范圍內(nèi)的調(diào)劑部分；（3）預(yù)算外收入補(bǔ)入部分。機(jī)動(dòng)性是規(guī)范的有力補(bǔ)充，它在軍費(fèi)預(yù)算中起著重要作用，但在預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行過程中，由于體制變革中的一些不良因素以及人們自身認(rèn)識(shí)上的失誤，使機(jī)動(dòng)性未能很好體現(xiàn)。
2.2.1 用機(jī)動(dòng)沖擊標(biāo)準(zhǔn) 不按標(biāo)準(zhǔn)撥款、用錢，一味強(qiáng)調(diào)靈活性，而忽視了標(biāo)準(zhǔn)本身就是一種規(guī)范，靈活性應(yīng)控制在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)不能及時(shí)、有效地進(jìn)行保障，與預(yù)算的初衷相違。
2.2.2 脫離規(guī)范約束 機(jī)動(dòng)性是在規(guī)范的基礎(chǔ)上建立，是以規(guī)范為主導(dǎo)的，應(yīng)在規(guī)范的約束之內(nèi)進(jìn)行機(jī)動(dòng)，但現(xiàn)實(shí)中人們將機(jī)動(dòng)與隨意混同，不按規(guī)定行事，任意開支，視機(jī)動(dòng)為“萬(wàn)能”經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象仍然存在，不按預(yù)算編制執(zhí)行，不按規(guī)定程序調(diào)整的問題時(shí)有發(fā)生。
2.2.3 對(duì)機(jī)動(dòng)財(cái)力監(jiān)督不夠 由于機(jī)動(dòng)財(cái)力彈性大，用途不定且標(biāo)準(zhǔn)化程度低，致使對(duì)其監(jiān)督困難，很多單位只管撥款，但是否用在“實(shí)處”，卻無(wú)一個(gè)有效的跟蹤機(jī)制對(duì)其進(jìn)行科學(xué)的約束、考評(píng)。
2.2.4 機(jī)動(dòng)財(cái)力作用不明顯 由于在體制轉(zhuǎn)換時(shí)期，市場(chǎng)物價(jià)變化頻繁且漲幅很大，而現(xiàn)實(shí)中軍隊(duì)已不單純是戰(zhàn)斗隊(duì)，它在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中又扮演了搶險(xiǎn)隊(duì)及救災(zāi)隊(duì)的角色，使得實(shí)際所需財(cái)力增大，而機(jī)動(dòng)經(jīng)費(fèi)卻依然甚微，這種財(cái)力需要與可能的巨大差距，使機(jī)動(dòng)財(cái)力無(wú)法充分發(fā)揮其作用。
2.3 軍費(fèi)預(yù)算規(guī)范性與機(jī)動(dòng)性缺陷分析 通過對(duì)上述軍費(fèi)預(yù)算規(guī)范性與機(jī)動(dòng)性缺陷的認(rèn)識(shí)，我們進(jìn)一步了解到研究它們的重要，同時(shí)也有必要對(duì)其原因進(jìn)行深層次的分析。
通過上述分析我們得出，軍費(fèi)預(yù)算規(guī)范性與機(jī)動(dòng)性是對(duì)立統(tǒng)一的這一結(jié)論，隨著軍隊(duì)財(cái)務(wù)管理體制的改革，軍費(fèi)預(yù)算體制也需在規(guī)范與機(jī)動(dòng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。以求其能充分發(fā)揮內(nèi)在職能作用，提高軍費(fèi)使用效益。 3 軍費(fèi)預(yù)算管理體制改革過程中的規(guī)范性與機(jī)動(dòng)性統(tǒng)一協(xié)調(diào)處置對(duì)策
3.1 貫徹軍費(fèi)預(yù)算規(guī)范性與機(jī)動(dòng)性對(duì)立統(tǒng)一的思想 首先，在預(yù)算的編制中，要將規(guī)范與機(jī)動(dòng)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，對(duì)預(yù)算科目分類要科學(xué)合理，規(guī)范預(yù)算編制的各項(xiàng)程序，在確定項(xiàng)目和各項(xiàng)目指標(biāo)參數(shù)時(shí)要充分強(qiáng)調(diào)兩者的統(tǒng)一，既明確劃分各項(xiàng)目，科學(xué)填制指標(biāo)，同時(shí)又留有機(jī)動(dòng)，增強(qiáng)預(yù)算，以適應(yīng)市場(chǎng)波動(dòng)的應(yīng)變能力。其次，在預(yù)算的執(zhí)行中，要嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)費(fèi)的分配，使經(jīng)費(fèi)的開支嚴(yán)格按預(yù)算的編制執(zhí)行，當(dāng)然并不是任何情況下都不改變，對(duì)確實(shí)需要調(diào)整的也可以進(jìn)行在機(jī)動(dòng)財(cái)力范圍內(nèi)的調(diào)整，可以不突破預(yù)算解決；對(duì)大的變動(dòng)，可以用追加或追減預(yù)算的方法突破預(yù)算調(diào)整，但要嚴(yán)格規(guī)范審批程序，按預(yù)逄規(guī)定的程度審批后方可執(zhí)行。最后，在預(yù)算的審評(píng)和考核過程中，科學(xué)的規(guī)范各項(xiàng)考評(píng)指標(biāo)，嚴(yán)格按指標(biāo)來(lái)考核年度預(yù)算安排及預(yù)算執(zhí)行情況。
3.2 盡快制定相關(guān)法律，明確軍費(fèi)預(yù)算的法律地位 制定和完善預(yù)算管理的法規(guī)體系，是新時(shí)期搞好軍隊(duì)預(yù)算管理工作的基本依據(jù)：(1)從國(guó)家來(lái)說，要盡快建立《軍事預(yù)算法》，把軍事預(yù)算納入法制化管理的軌道。從軍隊(duì)來(lái)說，要建立一套完整的預(yù)算編制與預(yù)算管理體系，使預(yù)算管理工作程序化、規(guī)范化、制度化。與軍事預(yù)算管理法規(guī)相銜接，以法律形式確定軍費(fèi)占國(guó)民收入的適當(dāng)比例，建立合理可能的軍費(fèi)增長(zhǎng)機(jī)制，使軍隊(duì)的“皇糧”在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有一個(gè)穩(wěn)定可靠的來(lái)源保障，確保軍隊(duì)建設(shè)和發(fā)展的需要，逐步解決軍費(fèi)供求關(guān)系緊張的矛盾。(2)《軍事預(yù)算法》的制定，對(duì)建立預(yù)算的自我完善、自我約束機(jī)制，可提供法律依據(jù)，也增強(qiáng)了預(yù)算的權(quán)威性，預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn)，任何部門、任何人無(wú)權(quán)任意改變，更不準(zhǔn)隨意突破預(yù)算。(3)規(guī)范預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)?！盾娛骂A(yù)算法》應(yīng)對(duì)我軍年度預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算和監(jiān)督管理做出明確的規(guī)定，以法律形式確立下來(lái)，使我軍的軍費(fèi)預(yù)算納入全封閉管理的體系。其涉及內(nèi)容至少應(yīng)包括：明確預(yù)算種類、編制單位和部門、編制程序、審批權(quán)限等；明確上級(jí)下達(dá)預(yù)算指標(biāo)、下級(jí)上報(bào)預(yù)算、審批等的時(shí)限；明確預(yù)算的審計(jì)程序、責(zé)任等；明確預(yù)算改變的條件、程序、審批權(quán)限等；明確不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算的法律責(zé)任。
3.3 科學(xué)預(yù)算，實(shí)行中、短期相結(jié)合的預(yù)算方法 現(xiàn)代化軍隊(duì)建設(shè)是人員素質(zhì)與武器裝備技術(shù)性能不斷提高的積累過程，是不斷從量變發(fā)展為質(zhì)變的過程。很多建設(shè)項(xiàng)目不是在短期內(nèi)所能完成的，需要對(duì)比較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)連續(xù)不斷的投入軍費(fèi)，進(jìn)行中、短期相結(jié)合的計(jì)劃安排。我軍現(xiàn)行的經(jīng)費(fèi)預(yù)算體系由軍費(fèi)年度總預(yù)算，軍費(fèi)年度分項(xiàng)預(yù)算、軍區(qū)及部隊(duì)年度總預(yù)算、軍區(qū)及部隊(duì)年度分項(xiàng)預(yù)算和專項(xiàng)預(yù)算構(gòu)成。由此可見，除專項(xiàng)預(yù)算外，軍費(fèi)預(yù)算主要是年度預(yù)算，由于年度預(yù)算缺乏連續(xù)性，很難對(duì)軍隊(duì)建設(shè)財(cái)力保障進(jìn)行全面地、綜合地中長(zhǎng)期判斷，不利于部隊(duì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)。因?yàn)轭A(yù)算年度短、對(duì)建設(shè)周期比較長(zhǎng)、耗用資金比較多的項(xiàng)目缺乏相應(yīng)的連貫一致的財(cái)力保障，很可能出現(xiàn)財(cái)力充裕時(shí)多撥、財(cái)力緊張時(shí)少撥的情況，不利于重大項(xiàng)目的建設(shè)；預(yù)算以1年為期限，下級(jí)不知道下個(gè)年度經(jīng)費(fèi)數(shù)量，下級(jí)就不便對(duì)經(jīng)費(fèi)做出連貫一致的安排，這樣在某種程度上助長(zhǎng)各級(jí)各部門的短期行為和軍費(fèi)使用的盲目性。為改變這種狀況，須改革預(yù)算編制期間，把年度預(yù)算和五年復(fù)式彈性預(yù)算結(jié)合起來(lái)。
復(fù)式性預(yù)算就是將現(xiàn)行的預(yù)算分為維持性經(jīng)費(fèi)預(yù)算和發(fā)展性經(jīng)費(fèi)預(yù)算，同時(shí)增加預(yù)算的彈性，將現(xiàn)行預(yù)算分為維持性收支和發(fā)展性收支，從而能夠針對(duì)不同性質(zhì)的經(jīng)費(fèi)采取不同的保障原則，符合我軍質(zhì)量建軍的方針。另外，由于受市場(chǎng)制約，價(jià)格變化頻繁，預(yù)算收入指標(biāo)和預(yù)算支出指標(biāo)都會(huì)有較大波動(dòng)，從而要求有一定靈活性，復(fù)式彈性預(yù)算正是為適應(yīng)這一要求而建立。在編制預(yù)算時(shí)，先對(duì)一些因素影響指標(biāo)進(jìn)行預(yù)測(cè)，利用科學(xué)方法測(cè)定其變動(dòng)范圍，使預(yù)算指標(biāo)都具有一定彈性，可以自發(fā)的對(duì)收支數(shù)加以控制，提高預(yù)算的適應(yīng)性。由于國(guó)家制定的發(fā)展計(jì)劃一般是五年期，軍隊(duì)的發(fā)展要和國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)高度統(tǒng)一，采用五年復(fù)式彈性預(yù)算使軍隊(duì)與國(guó)家發(fā)展同步，有利于軍隊(duì)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
針對(duì)這些，我們認(rèn)為應(yīng)對(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)管理引起重視，嚴(yán)格規(guī)定經(jīng)費(fèi)上繳時(shí)間，對(duì)按時(shí)足額上繳的，給予通報(bào)表彰，并給予一定獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)不按時(shí)足額上交預(yù)算外經(jīng)費(fèi)收入的，通報(bào)批評(píng)，并按規(guī)定處以罰息；對(duì)轉(zhuǎn)移和隱藏應(yīng)上交預(yù)算外經(jīng)費(fèi)收入的，按違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律論處，追究單位領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任，嚴(yán)格按預(yù)算安排進(jìn)行支出，在預(yù)算執(zhí)行和審評(píng)時(shí)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外的考核和監(jiān)督。另外，預(yù)算經(jīng)費(fèi)收入中一部分將作為機(jī)動(dòng)財(cái)力，以便黨委有充足的、用于應(yīng)付特殊情況的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)。 3.6 規(guī)范機(jī)動(dòng)財(cái)力的使用 由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，物價(jià)的波動(dòng)，戲通貨膨脹的影響及經(jīng)濟(jì)與專業(yè)技術(shù)的緊密結(jié)合，（核實(shí)）為求達(dá)到各要素之間、各部門之間的相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)資源配置的整體優(yōu)化，中央軍委在根據(jù)部隊(duì)實(shí)際，從我軍整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略出發(fā)，深刻分析了各級(jí)經(jīng)費(fèi)供應(yīng)形式后決定加大各級(jí)機(jī)動(dòng)財(cái)力。特別當(dāng)前經(jīng)費(fèi)緊張、供需矛盾突出、要辦的事很多，由黨委直接掌管部分財(cái)力是保證各級(jí)黨委、首長(zhǎng)遇到特殊情況，能夠調(diào)節(jié)有力、指揮有效的需要，也是適應(yīng)軍隊(duì)建設(shè)復(fù)雜多變的需要。但是由各級(jí)直接掌握、集中調(diào)控的機(jī)動(dòng)財(cái)力，與其他事業(yè)經(jīng)費(fèi)相比，開支彈性較大，標(biāo)準(zhǔn)化程度較低，故在預(yù)算中安排使用的難度也就更大，當(dāng)前預(yù)算的權(quán)威性不強(qiáng)，規(guī)范的約束力軟化，致使機(jī)動(dòng)財(cái)力開支隨意性大，長(zhǎng)官意志嚴(yán)重；開支經(jīng)費(fèi)多，解決問題少；注重短期行為，花光吃光，損公肥私的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。所以當(dāng)務(wù)之急就是在規(guī)范性與機(jī)動(dòng)性統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格規(guī)范機(jī)動(dòng)財(cái)力的使用。
3.6.1 規(guī)范和確定機(jī)動(dòng)財(cái)力的使用時(shí)機(jī) 使各級(jí)黨委明確機(jī)動(dòng)費(fèi)是在各級(jí)適量集中形成財(cái)力“拳頭”，用于消除預(yù)算中由于標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際偏差，通過審定年度預(yù)算、決定重大開支，把握經(jīng)費(fèi)支出方向，等“五一”節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)單位經(jīng)費(fèi)有效的調(diào)控。機(jī)動(dòng)財(cái)力成為黨委財(cái)權(quán)的一部分，要防止和克服各事業(yè)部門和黨委“扯皮”。明確該由黨委解決的問題由黨委解決，該由事業(yè)部門解決的由部門解決，不能因?yàn)楦骷?jí)黨委有了機(jī)動(dòng)財(cái)力就把什么問題都推給黨委；各級(jí)黨委也不能因事業(yè)部門負(fù)責(zé)分項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的分配計(jì)劃，就不予受理和承辦一些本該解決的特殊問題。
3.6.3 建立健全機(jī)動(dòng)財(cái)力的監(jiān)督機(jī)制 對(duì)機(jī)動(dòng)費(fèi)使用必須跟蹤問效，不能把錢撥下去就萬(wàn)事大吉了，要建立監(jiān)督機(jī)制，查看補(bǔ)助與機(jī)動(dòng)指標(biāo)是否用在“機(jī)動(dòng)位置”上，開支是否符合財(cái)務(wù)規(guī)章制度，是否預(yù)算的約束之內(nèi)。
