摘 要：
關(guān)鍵詞：
彩票事業(yè)被稱(chēng)作國(guó)民收入的“第三次分配”，體育彩票是彩票的重要組成部分，受到越來(lái)越多彩民和投資者的追捧，成為推動(dòng)和繁榮彩票事業(yè)的重要力量。就我國(guó)而言，僅自1994年開(kāi)始發(fā)行體育彩票至1999年底，就銷(xiāo)售體育彩票102億元，籌集公益金30.6億元，為我國(guó)體育事業(yè)的不斷發(fā)展提供了充實(shí)的資金保證。但體育彩票市場(chǎng)時(shí)不時(shí)出現(xiàn)的違規(guī)事件令人觸目驚心，依法對(duì)體育彩票進(jìn)行規(guī)制管理，成為一項(xiàng)重要而迫切的任務(wù)。本文擬對(duì)此做一番思考。
一、體育彩票與法律規(guī)制之概述
?。ㄒ唬w育彩票的法律內(nèi)涵
根據(jù)《彩票管理?xiàng)l例》的規(guī)定，在目前條件下，我國(guó)允許發(fā)行的彩票只有兩種，即體育彩票和福利彩票，這兩種彩票均屬于公益性彩票。本文只對(duì)體育彩票作為探討對(duì)象，福利彩票在此將不作討論。
體育彩票的概念定義：體育彩票，是指國(guó)家為籌集體育公益資金，促進(jìn)社會(huì)體育事業(yè)發(fā)展而特許發(fā)行、依法銷(xiāo)售，自然人自愿購(gòu)買(mǎi)，并按照特定規(guī)則獲得中獎(jiǎng)機(jī)會(huì)的憑證。體育彩票的發(fā)行是國(guó)家法律許可下的博彩行為。
（二）體育彩票法律規(guī)制之必要性
我國(guó)體育彩票事業(yè)發(fā)展速度有目共睹。但越是在這種高速發(fā)展的階段，越需要加大對(duì)體育彩票事業(yè)規(guī)制的力度。其原因有以下幾個(gè)方面：
1．體育彩票的特性奠定了其需要規(guī)制的理論基礎(chǔ)。
體育彩票作為一種特殊的商品，是經(jīng)政府批準(zhǔn)而特許發(fā)行的。如果發(fā)行一旦偏離公益價(jià)值，就必然滋生種種腐敗現(xiàn)象，損害到政府的公信力，造成悲慘的局面。因此，對(duì)體育彩票進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制是保證其發(fā)揮良性作用的重要前提。
2．我國(guó)體育彩票業(yè)存在的問(wèn)題決定了對(duì)體育彩票進(jìn)行法律規(guī)制大有必要。
近年來(lái)，體育彩票市場(chǎng)時(shí)不時(shí)出現(xiàn)的違規(guī)事件令人觸目驚心。比較典型的案例有2001年“武漢4·20體彩案”、2004年“西安體彩寶馬案件”案、2007年“吉林全國(guó)私彩第一案”、2010年逐漸浮出水面的“賭球黑幕”、等。這些體育彩票業(yè)種的重大案件不僅嚴(yán)重侵害了我國(guó)廣大彩民的合法權(quán)益，也損害了體育彩票的良好信譽(yù)，大大制約了我國(guó)體育彩票業(yè)發(fā)展。盡管2009年通過(guò)的《彩票管理?xiàng)l例》對(duì)彩票運(yùn)作作出了簡(jiǎn)明的規(guī)定，但由于體育彩票事業(yè)的復(fù)雜性與多樣性，區(qū)區(qū)45條《彩票管理?xiàng)l例》所無(wú)法全部涵蓋的。
3．我國(guó)體育彩票發(fā)展空間大，需要通過(guò)法律手段對(duì)體育彩票事業(yè)予以保障。
我國(guó)的體育彩票產(chǎn)業(yè)盡管發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，但尚處于起步階段。據(jù)權(quán)威雜志《國(guó)際博彩經(jīng)營(yíng)》在2007年底公布的研究報(bào)告顯示：2006年度世界彩票全年銷(xiāo)量達(dá)2050億美元，美國(guó)以583億美元的銷(xiāo)售額居世界各國(guó)之首，而我國(guó)體育彩票的年銷(xiāo)售額約為40億美元，占世界彩票銷(xiāo)量的比例不到2%。
研究表明，世界彩票的銷(xiāo)售量正以每年10%的速度在增長(zhǎng)。我國(guó)有著13億人口的巨大消費(fèi)市場(chǎng)，國(guó)內(nèi)人年均體育相關(guān)消費(fèi)達(dá)到100美元是可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的。屆時(shí)，將形成一個(gè)年消費(fèi)達(dá)1300億美元的體育大市場(chǎng)。但是，我國(guó)彩票業(yè)立法的步伐遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上我國(guó)彩票業(yè)發(fā)展的速度，法律規(guī)范的缺位已經(jīng)成為制約我國(guó)彩票業(yè)向更高層次躍進(jìn)的重大障礙。因此，加快彩票業(yè)完善立法工作，已經(jīng)顯得迫在眉睫。
二、我國(guó)體育彩票事業(yè)的現(xiàn)狀與問(wèn)題
?。ㄒ唬┪覈?guó)體育彩票的發(fā)展現(xiàn)狀
我國(guó)的體育彩票大致經(jīng)歷了3個(gè)重要的發(fā)展階段。即1984至1994年，是體育彩票發(fā)行的探索階段；1994至2000年，是體育彩票重大改革階段；2000 年至今，是我國(guó)的體育彩票進(jìn)入了快速發(fā)展與逐漸成熟的階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，2005年，我國(guó)彩票銷(xiāo)售總額為700億元，其中體育彩票就占了300億元，占全國(guó)彩票銷(xiāo)售總額的42.86%，其強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭可見(jiàn)一斑。我國(guó)現(xiàn)今諸多重大體育賽事的舉辦以及全國(guó)利民、惠民體育設(shè)施的建設(shè)都得到體育彩票的很大支持。
（二）我國(guó)體育彩票的規(guī)制現(xiàn)狀
我國(guó)有關(guān)體彩事業(yè)的法律規(guī)范走過(guò)了一個(gè)曲折的歷程。在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，體育彩票立法往往是“急先用”，因而在上述立法中，可以看到很多緊急通知、暫行辦法、暫行條例等之類(lèi)的字眼。這就造成了我國(guó)體育彩票規(guī)范上的不穩(wěn)定和混亂。直到2009年國(guó)務(wù)院通過(guò)了《彩票管理?xiàng)l例》，才得到明顯改善。《彩票管理?xiàng)l例》對(duì)彩票管理體制、彩票發(fā)行和銷(xiāo)售、彩票開(kāi)獎(jiǎng)和兌獎(jiǎng)、彩票資金管理等加以規(guī)范，以期規(guī)范彩票市場(chǎng)的健康發(fā)展。具體有以下兩個(gè)方面：
第一，《彩票管理?xiàng)l例》規(guī)定：國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)、國(guó)務(wù)院民政部門(mén)、體育行政部門(mén)、省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門(mén)、省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門(mén)、體育行政部門(mén)、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)和縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，維護(hù)彩票市場(chǎng)秩序。
第二，《彩票管理?xiàng)l例》規(guī)范了彩票的審批發(fā)行和銷(xiāo)售、彩票機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)以及對(duì)彩票開(kāi)獎(jiǎng)、兌獎(jiǎng)、彩票資金管理以及違反條例的法律責(zé)任都作出了明確的規(guī)定。
?。ㄈ┪覈?guó)體育彩票業(yè)存在的主要問(wèn)題
在這些年的發(fā)展過(guò)程中，盡管我國(guó)體育彩票業(yè)發(fā)展速度迅猛，但也出現(xiàn)了不少問(wèn)題，總結(jié)起來(lái)，主要包括以下幾個(gè)方面：
1. 現(xiàn)有的體彩市場(chǎng)監(jiān)管不清晰，政府角色定位較為混亂
按照我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定，從發(fā)行監(jiān)管體系看，我國(guó)體彩發(fā)行的監(jiān)管部門(mén)是中央財(cái)政部和各級(jí)地方財(cái)政部門(mén)。而實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，由于財(cái)政部門(mén)人手有限，體育總局旗下的“體育彩票管理中心”承擔(dān)了絕大多數(shù)本屬于財(cái)政部的監(jiān)督管理職責(zé)?？磥?lái)政府顯然既充當(dāng)了“裁判員”，又充當(dāng)了“運(yùn)動(dòng)員”的角色。另外，由于體育彩票所具有的隱含性的契約特質(zhì)，直接導(dǎo)致了彩民難以了解真實(shí)的情況。因此，各種違法違規(guī)事件時(shí)有發(fā)生也就不足為奇了。
2．法律制度不夠健全，阻礙彩票事業(yè)的健康發(fā)展。
從1985年至2009年，我國(guó)已陸續(xù)出臺(tái)了40余件有關(guān)彩票管理和發(fā)行的各種文件、通知、地方法規(guī)等。這些出自各部門(mén)的規(guī)范在很多程度上起到了規(guī)范我國(guó)彩票運(yùn)作的作用，但很大程度上也導(dǎo)致了政策的不穩(wěn)定性與雜亂性。表現(xiàn)在：一是諸多規(guī)定過(guò)于原則、抽象，一些規(guī)定形同虛設(shè)；二是對(duì)有關(guān)彩票發(fā)行、資金分配使用、財(cái)務(wù)管理公開(kāi)和信息批露、中獎(jiǎng)規(guī)則、從業(yè)人員資格要求等不甚明確；三是盡管諸多行使著規(guī)范彩票運(yùn)作的一些部門(mén)性規(guī)章、地方性法規(guī)曾起過(guò)積極的作用，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，日益凸顯出立法內(nèi)容不完備、可操作性不強(qiáng)等弱點(diǎn)；四是對(duì)違法者的懲處力度也嚴(yán)厲不夠。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)生活中，體育彩票業(yè)的發(fā)展因無(wú)法可依導(dǎo)致彩民之間圍繞彩票的糾紛也時(shí)有發(fā)生。
3．彩票發(fā)行成本居高不下，體育彩票運(yùn)營(yíng)政企不分
所有彩票的發(fā)行都遵循高獎(jiǎng)?lì)~、低中獎(jiǎng)概率和低成本的原則。高獎(jiǎng)?lì)~原則使彩票具有市場(chǎng)吸引力；低中獎(jiǎng)概率則決定了絕大多數(shù)購(gòu)買(mǎi)彩票的人不可能中獎(jiǎng)；低成本不僅使彩民有能力購(gòu)買(mǎi)彩票，而且進(jìn)一步強(qiáng)化了彩票的公益籌資特性。發(fā)達(dá)國(guó)家的彩票發(fā)行成本都較低，如日本彩票發(fā)行、經(jīng)營(yíng)成本為10.1%；保加利亞為10.0%；西班牙足球彩票10.0%。與上述國(guó)家相比，我國(guó)彩票發(fā)行、經(jīng)營(yíng)成本超過(guò)20. 0% ，即使2002年后成本降低到15.0%，仍屬于高成本經(jīng)營(yíng)。
我國(guó)彩票發(fā)行成本過(guò)高是由機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三位一體的不科學(xué)體制造成的。正如上文所說(shuō)的一樣，民政和體育部門(mén)既是彩票各自的發(fā)行經(jīng)營(yíng)主體，又負(fù)責(zé)本部門(mén)彩票的管理制度和財(cái)務(wù)制度，兼有經(jīng)營(yíng)和行政管理雙重職能，運(yùn)營(yíng)與監(jiān)督機(jī)制混雜在了一起。在這一背景下，出于維護(hù)自身利益的考慮，加上監(jiān)督乏力，導(dǎo)致有的做法明顯不符合一般會(huì)計(jì)原則。
4．非法彩票時(shí)常泛濫，擾亂了正常的體育彩票運(yùn)營(yíng)秩序
我國(guó)的體育彩票起步較晚，且在體育彩票法制軌道上走的是“先發(fā)展，在發(fā)展中針對(duì)具體情況再立法”的道路。加上人們的法律意思不強(qiáng)，導(dǎo)致了體育彩票法制嚴(yán)重滯后。這種滯后性為私人彩票、非法彩票、彩票市場(chǎng)中非法手段和行為的滋生提供了溫床。另外，香港、澳門(mén)的“六合彩”、“賭馬”、“賭球”都對(duì)內(nèi)地正常的體育彩票市場(chǎng)產(chǎn)生了巨大沖擊。
三、我國(guó)體育彩票法律規(guī)制的完善對(duì)策
針對(duì)我國(guó)體育彩票市場(chǎng)存在的問(wèn)題，根據(jù)國(guó)外體育彩票事業(yè)的基本經(jīng)驗(yàn)，結(jié)果我國(guó)這些年來(lái)體育彩票發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，努力改善我國(guó)體育彩票事業(yè)發(fā)展困境，可以從以下幾個(gè)方面出發(fā)進(jìn)行加以嘗試。
（一）賦予彩民更多的民事權(quán)利，完善體彩法律制度。
在我國(guó)的彩票事業(yè)發(fā)展過(guò)程中，政府的管制角色濃厚，因此，在很大程度上，彩民與政府之間具有公法上的關(guān)系。事實(shí)上，應(yīng)當(dāng)將彩民與政府之間的關(guān)系作為一種私的關(guān)系予以處理，也就是說(shuō)，他們之間屬于一種平等的民事關(guān)系，政府作為彩票的發(fā)行方與彩民之間屬于一種買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，是一種平等的契約關(guān)系。在這一思路下，依照民事法律的規(guī)定，賦予彩民應(yīng)有的民事權(quán)利，依照《民法通則》、《合同法》等民事法律的規(guī)定，防止出現(xiàn)拒絕兌現(xiàn)、不完全兌現(xiàn)的情況。如此，不僅可以有效地維護(hù)其合法權(quán)益，防止彩票發(fā)行、兌現(xiàn)過(guò)程中任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)的損害彩民合法權(quán)益的現(xiàn)象，而且也有利于達(dá)到彩票信息的披露，最終達(dá)到博彩業(yè)公正、透明、健康的發(fā)展的目的。
（二）提高監(jiān)督效能，改善運(yùn)作模式。
我國(guó)現(xiàn)有的彩票監(jiān)督管理體制，帶來(lái)了如下嚴(yán)重的后果：發(fā)行機(jī)構(gòu)所依附的體育部門(mén)也承擔(dān)著部分監(jiān)管職能，很多時(shí)候自己作自己的“法官”，具有仲裁者的意味。據(jù)此，有必要建立專(zhuān)門(mén)的彩票監(jiān)管機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)彩票業(yè)的監(jiān)控，建立一個(gè)類(lèi)似于證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的超脫于部門(mén)利益的專(zhuān)門(mén)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——“彩監(jiān)會(huì)”，并制定一系列權(quán)威性的監(jiān)管規(guī)則，使彩票事業(yè)的監(jiān)督管理走上制度軌道。同時(shí)，盡量排除政府和各部門(mén)的非法行政干預(yù)，保證體育彩票市場(chǎng)自由、健康地發(fā)展。
（三）根據(jù)市場(chǎng)需求，創(chuàng)新體彩新產(chǎn)品
針對(duì)體育彩票種類(lèi)少的現(xiàn)狀，我國(guó)應(yīng)有針對(duì)性地開(kāi)發(fā)一些競(jìng)猜型體育彩票，開(kāi)發(fā)出體育賽事博彩產(chǎn)品的巨大潛力，適合不同消費(fèi)層次的需求。通過(guò)產(chǎn)品的多樣化，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)體育彩票事業(yè)的跨越式發(fā)展。
體育彩票業(yè)的本質(zhì)屬性是博彩業(yè)，屬于特種行業(yè)，有很大的隱蔽性和專(zhuān)業(yè)性，而且市場(chǎng)發(fā)展也不盡成熟。因此，需要花大力去進(jìn)一步培育和規(guī)范，逐步擴(kuò)大發(fā)行額度、逐漸增加發(fā)行種類(lèi)、加強(qiáng)對(duì)其宏觀調(diào)控和對(duì)體育彩票市場(chǎng)的規(guī)制、建立健全相關(guān)的法律法規(guī)、逐步改革現(xiàn)有的體育彩票經(jīng)營(yíng)模式。需進(jìn)行系統(tǒng)、全面的改革，才能逐步使體育彩票成為促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展和繁榮經(jīng)濟(jì)的有效手段，使體育彩票走上良性的發(fā)展道路，建立公平公正的體育彩票市場(chǎng)，切實(shí)有力地推動(dòng)我國(guó)彩票事業(yè)走上健康發(fā)展的快車(chē)道。
