摘 要：隨著我國城市化進(jìn)程的加快,城市區(qū)域不斷擴(kuò)大,越來越多的村居被納入了城區(qū)范圍,這些質(zhì)量較差的房屋、設(shè)施不全的區(qū)域就構(gòu)成了棚戶區(qū)。為了使舊城區(qū)恢復(fù)其在城市發(fā)展中的活力，必須對舊城區(qū)內(nèi)的棚戶區(qū)進(jìn)行改造。同時棚戶區(qū)的改造也有利于節(jié)省土地，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地。因此對棚戶區(qū)進(jìn)行改造具有重大意義。
關(guān)鍵詞：城市化進(jìn)程; 棚戶區(qū); 改造
棚戶區(qū)是中國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的典型現(xiàn)象,它曾經(jīng)解決了不少貧困家庭的住房問題,但是現(xiàn)在棚戶區(qū)的大量存在已成為阻礙城市健康發(fā)展的瓶頸,嚴(yán)重?fù)p壞了城市形象,甚至?xí)l(fā)一些社會問題。因此棚戶區(qū)問題是實(shí)現(xiàn)城市快速發(fā)展、提高城市競爭力急需解決的問題。
一、棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀
目前,棚戶區(qū)改造呈現(xiàn)多種模式,多個層次推進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢,更新改造模式由過去單一的“舊房改造”和“舊區(qū)改造”轉(zhuǎn)向“舊區(qū)再開發(fā)”,不僅僅以改善居住條件和居住環(huán)境為目標(biāo),而且充分發(fā)揮改造地段的經(jīng)濟(jì)效益和社會、環(huán)境效益,實(shí)現(xiàn)改造棚戶區(qū)和城市現(xiàn)代化的多重目的。概括起來,近幾年來棚戶區(qū)改造呈現(xiàn)出以下特點(diǎn):
經(jīng)濟(jì)效益成為關(guān)鍵。房地產(chǎn)公司作為自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,受到市場經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)規(guī)律的支配,盈利成為其開發(fā)的主要目的,這種積極、迫切的目標(biāo)激發(fā)其創(chuàng)造各種有效的方法去促進(jìn)土地利用,間接地使土地使用發(fā)揮到最高境界。因此,經(jīng)濟(jì)效益問題成為棚戶區(qū)改造的關(guān)鍵問題,關(guān)系到棚戶區(qū)改造是否能行之有效,并且支配著棚戶區(qū)改造的開發(fā)行為。
規(guī)劃控制趨向法治化、系統(tǒng)化。進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)后,雖然還存在著立項(xiàng)審批手段,但由于資金已不是上級劃撥,而貸款也不再是上級批準(zhǔn)的政府行為,而是建設(shè)者與金額機(jī)構(gòu)之間的經(jīng)濟(jì)企業(yè)行為,從而使政府對棚戶區(qū)改造的控制,由過去行政、計劃為主的直接控制逐步轉(zhuǎn)向利用經(jīng)濟(jì)杠桿、法規(guī)手段、政策引導(dǎo)、公眾參與以及其他溝通協(xié)作方式的管理調(diào)節(jié),并通過各種計劃、決策、執(zhí)行、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等組織活動使規(guī)劃管理走向系統(tǒng)化，打破了以往城市建設(shè)計劃、規(guī)劃、建筑、實(shí)施的單向執(zhí)行方式。
二、棚戶區(qū)改造存在的問題
關(guān)注近期和局部利益。因?yàn)樵谑袌鰴C(jī)制中,房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為以自身利益的最大化為目標(biāo),并且房地產(chǎn)項(xiàng)目的開發(fā)是在一個特定的時間段內(nèi),房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)追求的是在這個時間段內(nèi)的收益。于是,房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)傾向于最充分地利用土地資源,千方百計地提高地塊的容積率,而很少考慮對周邊環(huán)境可能造成的危害以及對城市長遠(yuǎn)發(fā)展可能帶來的負(fù)面影響。同時,房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的“產(chǎn)品”是依據(jù)市場的需求“量身定做”的,但是市場的需求并非是以城市合理的發(fā)展為依據(jù)的。例如,城市中心區(qū)的棚戶區(qū)改造中往往以開發(fā)高級住宅為主,將低收入的居民排擠出了城市中心區(qū),一定程度上導(dǎo)致社會空間的分隔,并給社會的安定埋下隱患。這些矛盾和問題是市場本身無法解決的。
拆遷難度大,協(xié)調(diào)時間長。城市建設(shè)的難點(diǎn)在棚戶區(qū)改造,棚戶區(qū)改造的難點(diǎn)在棚戶區(qū)拆遷,棚戶區(qū)拆遷的難點(diǎn)在于中低收入戶的安置。改造能否順利實(shí)現(xiàn),關(guān)鍵取決于拆遷的成本和拆遷的進(jìn)度。
對經(jīng)濟(jì)困難家庭的住房保障還不到位。在棚戶區(qū)拆遷項(xiàng)目中,存在著這樣一些特殊困難家庭(如下崗失業(yè)、經(jīng)濟(jì)拮據(jù)、常年患病、幾代同住、房屋擁擠、身體殘疾等):拆遷前,他們擠住在平房內(nèi)或者私自加蓋的屋舍內(nèi),基本能夠維持生活,可是拆遷之后,按照拆遷條例規(guī)定得到的補(bǔ)償一般不能滿足購房從而解決幾代人的居住問題。這部分人群會強(qiáng)力阻礙拆遷。這是拆遷工作中很現(xiàn)實(shí)的困難。
改造項(xiàng)目和拆遷方案不夠詳細(xì)透明,影響被拆遷居民的信心。被拆遷居民對拆遷后的前景不明朗,對拆遷的各項(xiàng)補(bǔ)償沒有把握,對拆遷持冷漠態(tài)度,如大多數(shù)棚戶區(qū)內(nèi)的房主既擔(dān)心拆遷后失去每個月上千元的房租,生活沒有來源;還擔(dān)心現(xiàn)在的住房無法換到同等面積的樓房,每個月還要交物業(yè)管理費(fèi)等。棚戶區(qū)內(nèi)很多租房戶對拆遷也憂心忡忡,因?yàn)樗麄儸F(xiàn)在的收入只夠租住較便宜的普通街區(qū)舊房或城中村房子,拆遷后他們難以找到便宜的住房。
改造資金不足,審批程序冗雜。棚戶區(qū)改造需要大量資金,但是政府財政支持的城建資金缺口大。資金不足會嚴(yán)重阻礙棚戶區(qū)改造的進(jìn)程,應(yīng)從大局著眼,從城市經(jīng)營的理念出發(fā),增加優(yōu)惠政策,吸引市場投資機(jī)構(gòu)介入融資。以往棚戶區(qū)改造所需的批文太多,從確定打算改造某一區(qū)片到真正全面落實(shí)完成拆遷改造,需要太多部門的協(xié)作與審批,所需的時間太長,管理成本加大。
三、城市棚戶區(qū)改造的建議和措施
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制定優(yōu)惠政策棚戶區(qū)改造中涉及到政府、開發(fā)商和居民三方的利益。其中最直接、最大的利益關(guān)系者是原棚戶區(qū)居民。政策既要保證居民和開發(fā)商的利益,還要保障棚戶區(qū)改造達(dá)到城市發(fā)展的要求,使居民在不支付額外費(fèi)用的前提下便可充分享受新社區(qū)完善的市政配套設(shè)施及優(yōu)美的居住環(huán)境。拆遷期間原棚戶區(qū)居民的安置費(fèi)及原有房屋的出租收入,由開發(fā)商負(fù)責(zé)補(bǔ)償;原棚戶區(qū)居民回遷房必須優(yōu)先建設(shè),并由原棚戶區(qū)居民優(yōu)先挑選,保證按時回遷等等。如果這些政策措施能順利實(shí)施,原棚戶區(qū)居民就會成為棚戶區(qū)改造最大的受益者。為了推動棚戶區(qū)改造,政府需要讓出巨大利益給原棚戶區(qū)居民和開發(fā)商,以便降低開發(fā)商的經(jīng)營風(fēng)險,亦即出臺新的優(yōu)惠政策；對于含有公益性項(xiàng)目的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目(如在新一輪的城市規(guī)劃中被規(guī)劃為綠地的棚戶區(qū)片),允許免繳部分土地出讓金;對于區(qū)位較差、拆遷量較大的區(qū)域,可以允許開發(fā)商采取適當(dāng)提高容積率,增加部分商業(yè)建筑面積等辦法提高經(jīng)營收益。
（二）體制創(chuàng)新
確立推進(jìn)機(jī)制 棚戶區(qū)改造工作在市委、市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,實(shí)行分級負(fù)責(zé)制。市委、市政府成立市棚戶區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)研究制定政策、審定市建委組織的對改造區(qū)片前期策劃研究和城市運(yùn)營商的推選認(rèn)定、審定城市營銷策略和項(xiàng)目招商策略,審定批準(zhǔn)區(qū)政府上報的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目總體策劃方案。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)牽頭協(xié)調(diào)棚戶區(qū)改造的日常工作。
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促進(jìn)招商效果城市營銷是城市經(jīng)營的高級表現(xiàn),是在對城市正確定位的基礎(chǔ)上,把城市當(dāng)作待營銷的產(chǎn)品,制定恰當(dāng)?shù)臓I銷戰(zhàn)略和具體策略,把城市宣傳推銷出去,為城市的招商引資、發(fā)展旅游和更好地運(yùn)營城市而造勢。此外,棚戶區(qū)改造與城市基礎(chǔ)設(shè)施同步發(fā)展,重點(diǎn)抓好道路、排水、供水、供氣、公廁、綠化、路燈等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
?。ㄋ模﹨^(qū)別對待
優(yōu)化城市功能城市的特色和個性是城市的靈魂,為此,應(yīng)制定專項(xiàng)計劃,保住城市特色。慎重決策傳統(tǒng)街區(qū)的改建,慎重策劃歷史文化名城保護(hù);同時,在目前城市的發(fā)展階段,一部分城中村的存在也有一定的必要性和合理性,它們能提供租金相對低廉的住房,滿足了外來打工人員和城市貧困人口等眾多人員的基本住房需求。因此,還應(yīng)選擇保留一部分打工族相對集中居住的城中村,留住打工族,以便增強(qiáng)城市的活力。
（五）收購“野樓盤”
用作保障性住房對于城中村或者城邊村自行改造建設(shè)的“野樓盤”,如果拆除重建,雖然能夠給與違法行為以重創(chuàng),但是更會造成資源的浪費(fèi);如果只是收取一定量的罰款即可給“野樓盤”“上戶口”,又會縱容這種違法現(xiàn)象愈演愈烈。政府不妨借鑒深圳的做法,由政府收購后作為保障性住房(廉租房或者經(jīng)濟(jì)適用房)使用,這樣既打擊了當(dāng)前“野樓盤”屢禁不止的現(xiàn)象,又增加了濟(jì)南市廉租房的供應(yīng)量,填補(bǔ)了目前濟(jì)南市房地產(chǎn)市場上無經(jīng)濟(jì)適用房的空白,能使更多的低收入家庭受益。
四、小結(jié)
棚戶區(qū)改造是一個長期、復(fù)雜的問題,既涉及到政府部門的認(rèn)知水平和法規(guī)、政策的制定,又涉及到社會學(xué)、人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市規(guī)劃等多個方面,是復(fù)雜的系統(tǒng)工程。城市規(guī)劃工作者應(yīng)該結(jié)合所在城市的實(shí)際情況，對棚戶區(qū)改造進(jìn)行詳細(xì)的分析和研究，提出合理的改造方法和措施。
