摘 要：素有“聚寶盆”之稱(chēng)的柴達(dá)木盆地，既是我國(guó)少數(shù)民族聚集區(qū)，同時(shí)又是生態(tài)脆弱區(qū)；既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后區(qū)，又是自然資源富集區(qū)。隨著國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，無(wú)節(jié)制的對(duì)資源的開(kāi)發(fā)和利用，導(dǎo)致該地區(qū)資源枯竭、生物多樣性減少和瀕危物種的消失，生態(tài)環(huán)境惡化，嚴(yán)重阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域生態(tài)安全。因此，建立資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制可以促進(jìn)該地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：柴達(dá)木 資源 補(bǔ)償
一、柴達(dá)木盆地資源資源賦存情況
柴達(dá)木盆地蘊(yùn)藏著極其豐富的鹽類(lèi)礦產(chǎn)和一些非金屬礦產(chǎn)，在全省以至全國(guó)都具有極其重要的地位。全國(guó)99％以上的鎂鹽，96％以上的鉀鹽，80％以上的鋰礦和湖鹽礦，66％以上的芒硝，近50％的鍶礦和石棉礦都集中分布在柴達(dá)木盆地。在其已上表的39種礦產(chǎn)中，石油、天然氣、鋰、鍶、鹽礦、鉀鹽、鎂鹽、硼礦、天然堿、碘、溴、銣、云母、長(zhǎng)石、硅灰石、制堿用石灰?guī)r等16個(gè)礦種的保有儲(chǔ)量占全省各相應(yīng)礦種保有儲(chǔ)量的100％；鉛、鋅、芒硝、石棉、滑石、銦、鎘等礦種的保有儲(chǔ)量占全省各相應(yīng)礦種保有儲(chǔ)量的70％以上。柴達(dá)木盆地中15種主要礦產(chǎn)資源保有儲(chǔ)量的潛在價(jià)值達(dá)159668.44億元，占全省礦產(chǎn)資源潛在總價(jià)值的92.39％，約占全國(guó)礦產(chǎn)資源潛在總價(jià)值的16.40％。而且柴達(dá)木盆地鹽類(lèi)礦產(chǎn)為主的各類(lèi)礦產(chǎn)資源配置比較齊全，儲(chǔ)量高度集中，在國(guó)外頗為少見(jiàn)，不愧為中國(guó)的“聚寶盆”。
二、柴達(dá)木資源開(kāi)發(fā)存在的問(wèn)題
1、資源綜合開(kāi)發(fā)利用水平相對(duì)較低，開(kāi)發(fā)模式仍處于低層次和粗放型階段，資源回收再利用和綜合開(kāi)發(fā)使用效率低，產(chǎn)業(yè)效益不明顯。
2、產(chǎn)業(yè)融合水平不高，產(chǎn)業(yè)鏈短，精深加工能力不足。
3、資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間矛盾日益尖銳，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。
三、建立柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的目的
所謂的資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，是指為了實(shí)現(xiàn)資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，在資源開(kāi)采的不同階段（依資源開(kāi)發(fā)程度可分為成長(zhǎng)期、鼎盛期和衰退期），通過(guò)采取建立資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償資金等一整套補(bǔ)償措施和扶持辦法，支持礦產(chǎn)資源勘探與合理開(kāi)發(fā)、保護(hù)和恢復(fù)被破壞的地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制旨在維護(hù)區(qū)域之間、行業(yè)之間的公平。2007年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》明確指出：在資源開(kāi)采過(guò)程中，遵循市場(chǎng)規(guī)律，采取法律、經(jīng)濟(jì)和必要的行政措施，引導(dǎo)和規(guī)范各類(lèi)市場(chǎng)主體合理開(kāi)發(fā)資源，承擔(dān)資源補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)等方面的責(zé)任和義務(wù)。要按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染、誰(shuí)治理，誰(shuí)破壞、誰(shuí)修復(fù)”的原則，明確企業(yè)是資源補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)的責(zé)任主體。對(duì)資源已經(jīng)或?yàn)l臨枯竭的城市和原中央所屬礦業(yè)、森工企業(yè)，國(guó)家給予必要的資金和政策支持，幫助解決歷史遺留問(wèn)題，補(bǔ)償社會(huì)保障、生態(tài)、人居環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的欠賬。因此建立資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的目的不僅可以實(shí)現(xiàn)資源型地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展同時(shí)可以促進(jìn)礦產(chǎn)資源的合理開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用。
四、建立柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的建議
1、按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”明確補(bǔ)償主客體
直接補(bǔ)償主體包括：企業(yè)、國(guó)家和地方政府。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)組織，直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并按照利潤(rùn)最大化原則，通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲得最大的經(jīng)濟(jì)收益，因此理所當(dāng)然成為直接的受益者；國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)管理的代表，是我國(guó)全民所有制生產(chǎn)資料（包括礦山、森林、河流等）的所有者，因此也是直接受益者；地方政府作為所在地礦產(chǎn)資源的實(shí)際管理者，在資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中行使管理者的權(quán)利，并從中直接受益。
間接補(bǔ)償主體包括：資源性產(chǎn)品的使用者和生態(tài)環(huán)境的受益者。資源性產(chǎn)品的使用者不管是集體還是個(gè)人，雖然沒(méi)有從資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中收益，但通過(guò)對(duì)資源性產(chǎn)品的最終消費(fèi)，從而獲得一定的收益；由于青海省在全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中所處的特殊地位，尤其是柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)作為三江源生態(tài)保護(hù)區(qū)的重要組成部分，其生態(tài)狀況對(duì)下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益有著直接或間接的影響，良好的生態(tài)環(huán)境對(duì)下游地區(qū)可以帶來(lái)間接的經(jīng)濟(jì)收益。同時(shí)，在資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中，柴達(dá)木地區(qū)作為資源富集區(qū)，向國(guó)內(nèi)其他地區(qū)尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)輸送了大量的資源和能源，為這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)，因此，這些地區(qū)必然成為柴達(dá)木資源開(kāi)發(fā)的間接受益者。
2、推行礦產(chǎn)權(quán)的有償取得，完善資源稅制
通過(guò)拍賣(mài)采礦權(quán)，實(shí)施礦產(chǎn)權(quán)的有償取得，明晰自然資源的產(chǎn)權(quán)，使礦產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)真正掌握在有實(shí)力的企業(yè)中，有利于充分調(diào)動(dòng)采礦者資源的利用率。改革資源稅制，以實(shí)際資源的開(kāi)采量進(jìn)行收繳，拓展資源稅的使用范圍，將資源稅真正用在對(duì)環(huán)境、生態(tài)資源的補(bǔ)償上。
3、加快改革，建立政府干預(yù)下市場(chǎng)化的資源價(jià)格形成機(jī)制
由省政府或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行系統(tǒng)地調(diào)查研究，根據(jù)柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等發(fā)展情況，結(jié)合青海省實(shí)際提出并制定相應(yīng)地改革方案，抓緊推進(jìn)資源價(jià)格改革步伐，切實(shí)建立起反映市場(chǎng)供求、資源稀缺程度以及污染損失成本、代內(nèi)與代際公平成本的價(jià)格形成機(jī)制。主要措施包括推進(jìn)市場(chǎng)化導(dǎo)向的資源產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制改革、完善政府宏觀(guān)調(diào)控、大力推進(jìn)配套改革等，同時(shí)注意在總體設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上的分步推進(jìn)。配套改革主要應(yīng)包括:其一，加快培育、完善基礎(chǔ)市場(chǎng)、產(chǎn)品市場(chǎng)和期貨市場(chǎng)等統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的資源市場(chǎng)體系，促進(jìn)資源產(chǎn)權(quán)、資源產(chǎn)品自由流動(dòng)，并發(fā)揮和強(qiáng)化期貨市場(chǎng)規(guī)避價(jià)格異動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和引導(dǎo)價(jià)格形成的基礎(chǔ)功能。其二，采取有效措施，積極培育礦業(yè)權(quán)評(píng)估機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)經(jīng)紀(jì)公司等市場(chǎng)中介組織，以促進(jìn)資源市場(chǎng)交易效率和交易深度的提高。其三，加快資源企業(yè)改革，通過(guò)加快企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，建立健全企業(yè)激勵(lì)和約束機(jī)制，使企業(yè)更加自覺(jué)地接受市場(chǎng)價(jià)格的引導(dǎo)。其四，推進(jìn)財(cái)稅體制改革，制定并實(shí)施有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的財(cái)稅政策，保障資源價(jià)格改革的順利進(jìn)行。
4、建立資源可持續(xù)發(fā)展基金，促進(jìn)資源永續(xù)利用
為避免出現(xiàn)“礦竭城衰”的局面，由省政府和地方政府牽頭，共同研究，從全省及柴達(dá)木地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，以全省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略為依據(jù)，規(guī)劃柴達(dá)木地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，大力培育和發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)行工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的多頭并進(jìn)，促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)地區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。目前山西等省已開(kāi)征能源可持續(xù)發(fā)展基金，這對(duì)柴達(dá)木地區(qū)具有借鑒意義。征收的資源可持續(xù)發(fā)展基金可由省政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃支配，省級(jí)留成部分，可用于全省資源勘探、地質(zhì)勘查和地質(zhì)災(zāi)害的防治以及省級(jí)資源型企業(yè)關(guān)閉后的安全管理和關(guān)閉補(bǔ)償?shù)?；州、縣(市)級(jí)留成部分，可以用于促進(jìn)資源有效利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)和鄉(xiāng)村公路建設(shè)，礦區(qū)流域治理，居民搬遷安置，新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村低保、救助等。
5、加大國(guó)家對(duì)資源開(kāi)發(fā)地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度
轉(zhuǎn)移支付制度作為政府間財(cái)政關(guān)系的支柱之一，是中央政府在公共性財(cái)政體制基礎(chǔ)上對(duì)地方政府實(shí)施制衡的重要財(cái)政手段，又是財(cái)政政策的核心內(nèi)容。鑒于是全國(guó)13個(gè)試驗(yàn)區(qū)中惟一以民族自治區(qū)為整體的試驗(yàn)區(qū)，也是我國(guó)最西部的試驗(yàn)區(qū)，屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。全省城鄉(xiāng)居民收入均低于全國(guó)全省平均水平，從構(gòu)建和諧社會(huì)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展出發(fā)，應(yīng)加大財(cái)政扶持力度。同時(shí)，柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)地處三江源生態(tài)保護(hù)區(qū)，生態(tài)環(huán)境脆弱。近年來(lái)，隨著資源開(kāi)發(fā)，環(huán)境破壞嚴(yán)重，環(huán)境治理問(wèn)題欠帳較多，歷史遺留包袱沉重。因此，國(guó)家應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，具體規(guī)定一定時(shí)期內(nèi)轉(zhuǎn)移支付在全省財(cái)政支出的比例和遞增比例，以確保國(guó)家財(cái)政向青海轉(zhuǎn)移支付的份額，從而形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源，重點(diǎn)支持青海經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，并參照世界上許多國(guó)家的通行做法，以法律形式對(duì)有關(guān)政府間轉(zhuǎn)移支付事宜做出明確規(guī)定，使其具有較高的權(quán)威性和可操作性，努力將政府間轉(zhuǎn)移支付納入規(guī)范化的法律軌道上來(lái)。
另外，青海地域遼闊，礦產(chǎn)地廣布，但分布極不均勻，已知礦產(chǎn)絕大部分分布于北緯36°線(xiàn)以北，該區(qū)集中了上表礦床的86％，保有儲(chǔ)量潛在價(jià)值99％以上。在礦種分布上大致有北煤、南砂金、西鹽類(lèi)和油氣、東非金屬礦產(chǎn)的地域分布特征。地處青海的西北部的柴達(dá)木盆地蘊(yùn)藏著極其豐富的鹽類(lèi)礦產(chǎn)和一些非金屬礦產(chǎn)，在全省以至全國(guó)都具有極其重要的地位。全國(guó)99％以上的鎂鹽，96％以上的鉀鹽，80％以上的鋰礦和湖鹽礦，66％以上的芒硝，近50％的鍶礦和石棉礦都集中分布在柴達(dá)木盆地。在青海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段，之所以造成各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，資源稟賦在一定程度上起到了重要的作用。因此，省內(nèi)財(cái)政支出時(shí)，也因該考慮向其他地區(qū)的轉(zhuǎn)移，一方面確保各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，另一方面為進(jìn)一步優(yōu)化全省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、柴達(dá)木地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸以及產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移提供條件。
6、加大國(guó)家政策支持力度
1、國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持與協(xié)調(diào)，在土地征用、環(huán)境評(píng)估、審核程序、金融支持等方面，實(shí)施導(dǎo)向性的政策措施，支持柴達(dá)木地區(qū)發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，大力推進(jìn)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。
2、加大對(duì)柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)的政策支持力度。國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)專(zhuān)題研究促進(jìn)柴達(dá)木地區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策機(jī)制，加大投資力度，利用價(jià)格杠桿推動(dòng)其發(fā)展。對(duì)該區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目給予直接投資或資金補(bǔ)助、貸款貼息、財(cái)稅優(yōu)惠以及水、電價(jià)格優(yōu)惠等。同時(shí)，建議國(guó)家在礦產(chǎn)勘查方面向柴達(dá)木地區(qū)予以重點(diǎn)傾斜，設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)地勘資金，在一定時(shí)期賦予青海收取境內(nèi)石油天然氣探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款的權(quán)利。對(duì)鐵路、公路、電力、水源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目給予政策、資金支持、簡(jiǎn)化程序，提高效率，通過(guò)柴達(dá)木試驗(yàn)區(qū)為西部地區(qū)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)探索和積累經(jīng)驗(yàn)。
3、加大對(duì)柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的科技支持力度。高度重視柴達(dá)木資源開(kāi)發(fā)利用的技術(shù)瓶頸，制定規(guī)劃，增加研發(fā)投入，整合各種科研力量，支持企業(yè)同國(guó)內(nèi)外有實(shí)力的科研院所聯(lián)合協(xié)作，組織精兵強(qiáng)將聯(lián)合攻關(guān)，力爭(zhēng)多出成果，出大成果，盡快攻克鹽湖資源開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵技術(shù)，開(kāi)發(fā)一批擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、達(dá)到全國(guó)乃至世界先進(jìn)水平，具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的項(xiàng)目和產(chǎn)品。
總之，我國(guó)自然資源的國(guó)家所有制，一方面在打破自然資源地區(qū)壟斷、在全國(guó)范圍內(nèi)自由配置的同時(shí)，另一方面也失去了對(duì)資源所在地利益的保護(hù)。由于改革開(kāi)放之初，國(guó)家對(duì)我國(guó)東部沿海地區(qū)的政策支持，不僅使廣大的西部地區(qū)對(duì)東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，而且使東部沿海地區(qū)積累了適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的比自然資源更重要的包括資金、技術(shù)、人才等方面的社會(huì)資源，而這類(lèi)資源正是廣大西部地區(qū)所缺乏的。因此，建立健全以政府為主導(dǎo)、以經(jīng)濟(jì)和政策補(bǔ)償為基礎(chǔ)的資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，不僅是縮小發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，而且也是促使地區(qū)、行業(yè)、部門(mén)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵。
