一、國(guó)庫(kù)集中支付制度的含義及作用
國(guó)庫(kù)集中支付制度又稱之為國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，就是將所有的財(cái)政性資金全部集中到國(guó)庫(kù)單一賬戶，所有的財(cái)政支出由國(guó)庫(kù)單一賬戶集中支付，對(duì)財(cái)政資金從預(yù)算分配、預(yù)算撥付直至到收款人賬戶實(shí)行財(cái)政直接監(jiān)督控制全過(guò)程的財(cái)政國(guó)庫(kù)支出管理制度。財(cái)政資金撥付的方式有財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式。
實(shí)行集中支付，雖然不改變高校的支出權(quán)限，但其作用在于建立起財(cái)政部門對(duì)高校預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理機(jī)制。財(cái)政部門掌握資金支付權(quán)，可以根據(jù)資金的使用是否符合預(yù)算的規(guī)定而決定是否給予支付；將資金直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者而不通過(guò)任何中間環(huán)節(jié)，可以掌握每筆資金的最終去向，為從根本上杜絕高校在預(yù)算執(zhí)行中的克扣、截留、挪用資金的現(xiàn)象奠定基礎(chǔ)。再則實(shí)行集中支付，將各預(yù)算單位沉淀的財(cái)政資金全部集中于國(guó)庫(kù)，有利于財(cái)政部門提高財(cái)政調(diào)控能力和資金使用效率。
二、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校的影響
（一）促進(jìn)了高校理財(cái)?shù)匚坏霓D(zhuǎn)變
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和高等教育體制改革的深化，高校己成為面向社會(huì)自主辦學(xué)、自我發(fā)展、自我約束的獨(dú)立主體，辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，理財(cái)主體地位進(jìn)一步落實(shí)，理財(cái)?shù)闹骺腕w關(guān)系也進(jìn)一步理順，這些在我國(guó)的《教育法》、《高等教育法》和《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》的規(guī)定中都已有充分的體現(xiàn)。然而，高校的國(guó)庫(kù)集中支付改革，改變了高校資金管理的傳統(tǒng)觀念與方法，它要求將高校所有的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)乃至業(yè)務(wù)性收入要全部上繳到財(cái)政統(tǒng)一賬戶下的分類賬戶中，由銀行代收，財(cái)政統(tǒng)管，并且支出也須經(jīng)財(cái)政部門審核批準(zhǔn)后方可使用。高校這種資金繳撥與支付方式改變不僅打破了高校原來(lái)的根據(jù)財(cái)政部門下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)自主使用經(jīng)費(fèi)的財(cái)務(wù)管理格局，而且還在一定程度上促成了高校資金使用權(quán)限向財(cái)政集中的局面的形成。
盡管國(guó)庫(kù)集中支付制度聲稱不改變高校資金的支配權(quán)與管理使用權(quán)，仍然堅(jiān)持“預(yù)算單位的資金性質(zhì)不變、資金使用權(quán)限和財(cái)務(wù)管理權(quán)限不變、財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)不變的‘三不變’原則” [i]，但由于高校所有的預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外資金都已全額上繳財(cái)政統(tǒng)一管理，財(cái)政部門從預(yù)算到支出對(duì)資金的運(yùn)行過(guò)程進(jìn)行全面的監(jiān)督與控制，并對(duì)資金支出擁有最終的財(cái)政審批權(quán)。此時(shí)，為保證辦學(xué)與發(fā)展正常的資金運(yùn)轉(zhuǎn)，高校唯一能做的也只能是在編制預(yù)算時(shí)，要能全面的、科學(xué)的、準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)到高校一年所能發(fā)生的全部情況并寫入預(yù)算，因?yàn)橹挥羞@樣才能使高校資金的支配、管理及使用不受預(yù)算的限制，不受財(cái)政審批的約束，但這顯然難度極大。事實(shí)上，由于國(guó)庫(kù)集中支付改革正在進(jìn)行中，人員的培訓(xùn)跟不上或者是財(cái)政人員自身的思想局限，有部分認(rèn)為國(guó)庫(kù)集中支付就是把財(cái)權(quán)收歸財(cái)政所有，以主人自居，出現(xiàn)“門難進(jìn)，臉難看，事難辦”的情況，有時(shí)學(xué)校的日常開支都要跑上幾趟才能辦好，更加深了某些人“國(guó)庫(kù)集中就是一切權(quán)限上收”的印象。因此，可以說(shuō)，高校國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)行以后，高校的財(cái)務(wù)管理權(quán)特別是財(cái)務(wù)審批權(quán)、資金調(diào)度權(quán)一定程度上已收歸財(cái)政，高校的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)也已被壓縮成單一的預(yù)算管理活動(dòng)，理財(cái)主體地位也就只剩下單一的預(yù)算自主地位。
（二）國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)高校預(yù)算編制提出更高要求
國(guó)庫(kù)集中支付制度改革后，財(cái)政資金不再直接下?lián)艿礁咝?，而是由高校根?jù)財(cái)政部門審核過(guò)的部門預(yù)算編制用款計(jì)劃，報(bào)經(jīng)財(cái)政部門批復(fù)后，在批復(fù)的計(jì)劃內(nèi)分別以財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式使用資金，而用款計(jì)劃編報(bào)和批復(fù)的依據(jù)就是高校的部門預(yù)算。
其次，財(cái)政部門把對(duì)高校預(yù)算資金的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑昂褪轮斜O(jiān)督，且進(jìn)一步明確了“有預(yù)算才能支出”、“預(yù)算支出渠道不得隨意變更”的剛性規(guī)定。因此高校應(yīng)著眼于提高預(yù)算編制的前瞻性、準(zhǔn)確性、科學(xué)性，科學(xué)、合理、規(guī)范地統(tǒng)籌安排預(yù)算資金，建立科學(xué)的預(yù)算定額和指標(biāo)體系，盡可能細(xì)化預(yù)算，對(duì)專項(xiàng)支出設(shè)立項(xiàng)目庫(kù)管理，保證?？顚Ｓ?，使所有財(cái)政性資金的支付都建立在明細(xì)預(yù)算基礎(chǔ)上。
（三）影響銀行與社會(huì)資金對(duì)學(xué)校的投資，降低了學(xué)校的對(duì)社會(huì)資金的籌資能力。
近幾年來(lái)，高等學(xué)校己進(jìn)入了積極探索產(chǎn)業(yè)化辦學(xué)和全面深入擴(kuò)大發(fā)展的新時(shí)期，高校收入不僅僅來(lái)自財(cái)政撥款,科研課題收入、學(xué)費(fèi)收入等業(yè)務(wù)收入逐年上升。目前,許多高校自籌資金和業(yè)務(wù)收入已超過(guò)50 % ,甚至達(dá)到2/ 3 [ii]，而高校大規(guī)模擴(kuò)招辦學(xué)及基本建設(shè)投資的結(jié)果，收入仍不足以支撐發(fā)展的需要，政府教育投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致高校資金缺口越來(lái)越大，這些資金缺口在“ 等、靠、要”政府撥款無(wú)著落及高校自身創(chuàng)收很難彌補(bǔ)的情況下，積極開展銀校合作，爭(zhēng)取銀行貸款已成為這一時(shí)期高校主動(dòng)適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)給養(yǎng)，保證高校生存與發(fā)展的重要生命線。反過(guò)來(lái)，從另一方面來(lái)說(shuō)，銀行為了提高資產(chǎn)質(zhì)量，降低貸款風(fēng)險(xiǎn)，在高校有存款、有收費(fèi)權(quán)作質(zhì)押的條件下，往往也不失時(shí)機(jī)，積極主動(dòng)地向高校提供空前、優(yōu)惠的信用貸款支持，為高校在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)外延式的規(guī)模擴(kuò)張鋪平道路。然而，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度以后，高校在商業(yè)銀行的賬戶被取消，只允許在指定的商業(yè)銀行保留零余額賬戶，且該零余額賬戶也是由財(cái)政部門指定，只有計(jì)劃額度，沒有實(shí)體資金，余額保持為零，這就使高校在銀行的實(shí)際存款趨近于零。沒有了銀行存款的沉淀，沒有了具有誘惑力的收費(fèi)權(quán)的質(zhì)押，高校也自然就失去了與銀行交易的法碼，銀行也會(huì)因?yàn)閼峙滦刨J風(fēng)險(xiǎn)而不愿貸款給高校，這必然堵塞了高校向銀行融資的渠道，增加了高?；I資的壓力。
三、完善國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的對(duì)策
（一）法律上對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度進(jìn)行規(guī)范，明確國(guó)庫(kù)集中支付中心、財(cái)政、學(xué)校之間的權(quán)責(zé)。
需要規(guī)范的主要有：（1）科學(xué)界定國(guó)庫(kù)集中支付中心的權(quán)力(利) 。國(guó)庫(kù)集中支付制度是政府預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵性制度,是對(duì)從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算,直至資金到達(dá)商品供應(yīng)商或勞務(wù)提供者賬戶全過(guò)程的監(jiān)控制度。權(quán)力(利) 法定的主要目的在于督促國(guó)庫(kù)集中支付中心在法定的授權(quán)范圍內(nèi)行事,防止超越職權(quán)和濫用職權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生,同時(shí)也是為了明確法律關(guān)系中利益分配的法律界限,保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。
(2) 明確各預(yù)算主體應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。和權(quán)力(利) 一樣,義務(wù)種類也是十分復(fù)雜的。由于在國(guó)庫(kù)集中支付法領(lǐng)域,權(quán)力(利) 與義務(wù)不一定完全形成一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系,因此通過(guò)立法的形式明確規(guī)定各個(gè)相對(duì)主體的義務(wù)仍然是非常必要的。各預(yù)算主體只需承擔(dān)法律明確規(guī)定的義務(wù),超出法定義務(wù)范圍的事項(xiàng)可以拒絕。
(3)建立有效的支付程序。需要由法律直接規(guī)定的程序主要有預(yù)算資金的撥付程序、執(zhí)行程序、國(guó)庫(kù)預(yù)算資金使用的監(jiān)督程序和違法后的救濟(jì)程序。程序法定的目的在于保障財(cái)政權(quán)力在既定的制度框架內(nèi)有效運(yùn)作,保障集中支付行為的透明度、公正性和規(guī)范性,為依法行政奠定良好的法治基礎(chǔ)。
(4) 明確界定各預(yù)算管理主體的責(zé)任。責(zé)任是督促主體合法行使權(quán)力,切實(shí)履行義務(wù)的外力保障機(jī)制。雖然它不是一種常態(tài),但由于它對(duì)當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)、職位、機(jī)會(huì)等影響甚深,因此必須于法有據(jù)。由于國(guó)庫(kù)集中支付制度是整個(gè)財(cái)政制度的一部分,所以在此可以借鑒財(cái)政責(zé)任的相關(guān)理論。財(cái)政責(zé)任的種類主要包括屬于行政責(zé)任的行政處分和行政處罰,情節(jié)嚴(yán)重的還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。另外,隨著法治進(jìn)程的深入,類似引咎辭職之類的政治責(zé)任和罰息、支付違約金、強(qiáng)制支付之類的經(jīng)濟(jì)責(zé)任也應(yīng)當(dāng)適時(shí)引入財(cái)政法,以增強(qiáng)其可救濟(jì)性成分和剛性色彩。真正做到以法律為準(zhǔn)繩，防止權(quán)限不清，三不管地帶或者相互爭(zhēng)奪的情況太多。
（二）充分認(rèn)識(shí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的重要性、艱巨性和復(fù)雜性。
高校的領(lǐng)導(dǎo)要精心組織、周密部署，建立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓的工作機(jī)制，建立健全單位內(nèi)部的核算制度和財(cái)務(wù)管理制度，更多的是觀念要更新?！安扇》€(wěn)健的財(cái)政政策,堅(jiān)持‘一保吃飯,二保必辦,三要發(fā)展’的原則” [iii]，樹立計(jì)劃用款的觀念，改變過(guò)去單位有錢就可以花、支付隨意的用款習(xí)慣，通過(guò)編制科學(xué)的分月用款計(jì)劃，逐步形成計(jì)劃用款的資金支付方式。
（三）消除銀行對(duì)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度之后高校難還款的顧慮，形成高校、銀行、財(cái)政三者的良性發(fā)展。
利用貸款爭(zhēng)取發(fā)展已經(jīng)成為高校發(fā)展的不二途徑，也可以大大緩解財(cái)政資金壓力，但改革之后，由于高校賬戶的取消，收費(fèi)權(quán)也等于由財(cái)政控制，原有的優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在，銀行普遍不敢貸款給高校，同時(shí)造成財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。要消除這種顧慮，最主要的還是要通過(guò)立法明確高校的權(quán)限，而作為政府，在目前應(yīng)該著重宣傳國(guó)庫(kù)只是加強(qiáng)監(jiān)督，財(cái)權(quán)還在于高校本身。同時(shí)，對(duì)高校賬戶的開設(shè)應(yīng)該靈活處理，允許高校在有貸款的銀行有基本賬戶或者一般賬戶，對(duì)高校零余額賬戶與實(shí)有存款賬戶之間劃撥資金等具體問(wèn)題予以合理界定 [iv]。至于銀行關(guān)心的收費(fèi)權(quán)質(zhì)押及學(xué)生費(fèi)用的征收等權(quán)利也應(yīng)該給予貸款行，另外，適當(dāng)安排部分財(cái)政資金用于高校歸還貸款利息，使高校能夠借助貸款高效發(fā)展，財(cái)政也能騰出資金用于刀刃上，形成高校、銀行、財(cái)政三者的良性發(fā)展。
（四）加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。
高校國(guó)庫(kù)資金支付制度改革是一項(xiàng)新生事物，是一項(xiàng)業(yè)務(wù)性很強(qiáng)的工作，這就要求高校財(cái)務(wù)人員具有一定的現(xiàn)代財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理知識(shí)，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政政策、金融管理、信息系統(tǒng)和財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等方面都要有深刻的理解，因此加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，以利于國(guó)庫(kù)集中支付制度順利推進(jìn)。
國(guó)庫(kù)集中支付制度雖然只是財(cái)政資金撥付方式的改革，但對(duì)高校而言，不單是賬戶核算，資金使用的變化，對(duì)其財(cái)務(wù)管理等方面的影響將是廣泛而深遠(yuǎn)的。為適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，高校財(cái)務(wù)管理應(yīng)當(dāng)及時(shí)更新觀念，提高預(yù)算管理水平，盡快建立與完善與之相適應(yīng)的財(cái)務(wù)管理制度、模式與方法，以保證學(xué)校各項(xiàng)事業(yè)的有序發(fā)展。
作者：葉靖 黃志宇 文章來(lái)源：右江民族醫(yī)學(xué)院
