劉國(guó)旺 張楠
中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào) 02-09
到達(dá)廈門后不久，記者就收到了一份“厚禮”——市財(cái)政局辦公室的同志送給記者一本最近兩年來廈門市有關(guān)預(yù)算及財(cái)政改革與制度創(chuàng)新成果的文件選編，大16開本，厚達(dá)250多頁。記者隨手翻閱后發(fā)現(xiàn)，從犖犖大端的預(yù)算編制、預(yù)算管理等制度性框架到市直黨政機(jī)關(guān)辦公設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)等涉及方方面面的規(guī)定，細(xì)致入微，內(nèi)容豐富，不失為一幅廈門近兩年預(yù)算及財(cái)政改革歷程的“路線圖”。
“我們?cè)瓉碇饕獙⒕性诓块T預(yù)算改革上，最近這兩年出臺(tái)了很多制度及措施，加大了預(yù)算執(zhí)行方面的改革，同時(shí)，大力實(shí)施財(cái)政票據(jù)電子化改革，從技術(shù)、從源頭上切實(shí)保障‘收支兩條線’。還將預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行相銜接，使之互相促進(jìn)。走好了這‘三步棋’，財(cái)政資金使用的透明度和細(xì)化程度都大大增強(qiáng)，使用效益不斷提高。廈門財(cái)政改革這盤大棋‘穩(wěn)操勝券’?！笔胸?cái)政局預(yù)算處處長(zhǎng)練更生告訴記者。
“起跑線”前下功夫：預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相銜接
作為財(cái)政工作的“起跑線”，預(yù)算編制的重要性無需多言。在部門預(yù)算的編制過程中，廈門市實(shí)行綜合預(yù)算，把應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金全部納入預(yù)算管理，加大統(tǒng)籌力度，收支徹底脫鉤。同時(shí)規(guī)范預(yù)算編報(bào)口徑，一些原來從預(yù)算外安排的單位正常經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一從預(yù)算內(nèi)資金安排，預(yù)算外資金則作為共有財(cái)力，統(tǒng)籌安排、捆綁使用，主要用于補(bǔ)充償債資金和市里的重點(diǎn)項(xiàng)目支出。如果哪家的預(yù)算內(nèi)資金較多，那么預(yù)算外資金的安排就會(huì)降下來，反之亦然。這樣不僅有效解決了資金管理分散、多頭開設(shè)賬戶、資金調(diào)度乏力的問題，財(cái)政性資金在各單位之間的分配也逐步走向合理，增大了政府可調(diào)控資金的規(guī)模，加大了預(yù)算調(diào)度能力。
練更生介紹，在2004－2005年間，原預(yù)算外收入項(xiàng)目納入預(yù)算內(nèi)管理的資金達(dá)1.3億元，2004年統(tǒng)籌預(yù)算外專戶資金5.4億元用于償債及基本建設(shè)支出。2002年，廈門市本級(jí)預(yù)算外收入為12.55億元，占預(yù)算內(nèi)收入比重為27.7％，2006年預(yù)算外收入為7.08億元，占預(yù)算內(nèi)收入的比重下降到了6.9％，三年下降了20.8個(gè)百分點(diǎn)。
“你們這樣做好是好，但是一些部門或預(yù)算單位，尤其是‘財(cái)路’多的不干吧？”記者心里疑惑地問練處長(zhǎng)?！耙婚_始確實(shí)存在一些抵觸現(xiàn)象。但是我們有‘招兒’，那就是增強(qiáng)預(yù)算編報(bào)的準(zhǔn)確性和透明度?！痹趪?yán)格實(shí)行“兩上兩下”程序，細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算、增強(qiáng)預(yù)算透明度的基礎(chǔ)上，市財(cái)政使出了實(shí)實(shí)在在的“三招”：
一是在原來統(tǒng)一各市直機(jī)關(guān)單位人員津補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定并出臺(tái)了《廈門市市直黨政機(jī)關(guān)辦公設(shè)施設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)》，細(xì)化支出標(biāo)準(zhǔn)，完善了預(yù)算編制的基礎(chǔ)?！案鲉挝坏慕蜓a(bǔ)貼和辦公設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一了，財(cái)政又在預(yù)算上給予了嚴(yán)格保障，因此我們的做法得到絕大多數(shù)單位的理解和支持?！本毺庨L(zhǎng)說。二是明確一級(jí)預(yù)算單位是預(yù)算編制執(zhí)行的直接責(zé)任人，對(duì)本部門預(yù)算編制的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、合法性、完整性負(fù)主要責(zé)任，一經(jīng)查實(shí)存在虛報(bào)支出預(yù)算等違法行為，按照違法數(shù)，雙倍核減下一年度支出預(yù)算。三是嚴(yán)格預(yù)算追加行為。一方面，財(cái)政部門要求各部門打足預(yù)算，不留缺口，對(duì)預(yù)算年度中可以預(yù)見的支出，必須納入當(dāng)年度年初部門預(yù)算。另一方面，將預(yù)算追加與預(yù)算執(zhí)行相掛鉤。上半年財(cái)政部門原則上不受理預(yù)算追加申請(qǐng)；下半年預(yù)算追加原則上應(yīng)在年度預(yù)算調(diào)整時(shí)一并提出，對(duì)支出進(jìn)度低于財(cái)政規(guī)定進(jìn)度10％以上的部門，不予受理預(yù)算追加申請(qǐng)。此外，還通過加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)支出的管理，“倒逼”預(yù)算編制。從2004年起，各部門在上報(bào)給市人大的部門預(yù)算中，必須將70％以上的資金落實(shí)到具體項(xiàng)目，其余的一次性待分配資金必須在上半年落實(shí)到具體項(xiàng)目。同時(shí)，實(shí)行預(yù)算項(xiàng)目扣減制度。即，對(duì)當(dāng)年未完工的專項(xiàng)支出，2004年按照未完成額的3%予以扣減，2005年扣減比例提高到20％，2006年則全部予以扣除。
“以票控收”發(fā)力：“收支兩條線”干凈利落
早在1998年，廈門市就在全面清理整頓預(yù)算外資金的基礎(chǔ)上，在福建全省率先實(shí)行以“收支兩條線”為核心，以銀行代收制為手段的預(yù)算外資金管理模式，分期分批將行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入納入“部門開票、銀行收款、統(tǒng)一開戶、收支統(tǒng)管”的管理體系，實(shí)現(xiàn)了收費(fèi)直達(dá)和票款分離的“收支兩條線”管理。
“我們的這一收費(fèi)改革當(dāng)時(shí)引起了不小的反響，被總結(jié)為‘廈門模式’，受到了財(cái)政部等有關(guān)部門的肯定。這兩年接連不斷有全國(guó)各地的考察團(tuán)來中心考察和進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)交流?！笔胸?cái)政局非稅收入管理中心主任林少煌人顯得干練，說話也快。她告訴記者，通過幾年來的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，一些用票單位在收費(fèi)管理、票據(jù)使用和收入繳交等方面仍存在不少問題，如自立收費(fèi)項(xiàng)目、超標(biāo)收費(fèi)、預(yù)先收費(fèi)、少數(shù)單位仍設(shè)有過渡賬戶等不規(guī)范行為，影響了政府非稅收入的及時(shí)足額繳入國(guó)庫。為此，從2003年起，市財(cái)政局非稅收入管理中心強(qiáng)化了收費(fèi)和罰沒票據(jù)的管理，對(duì)收費(fèi)和罰沒票據(jù)的印制、領(lǐng)用、核銷等環(huán)節(jié)進(jìn)行全方位的管理和監(jiān)督。其中的一個(gè)重要舉措就是進(jìn)行財(cái)政票據(jù)電子化改革。林少煌介紹說，這個(gè)被稱為“財(cái)政票據(jù)管理和自動(dòng)化核銷系統(tǒng)”的新模式是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣、實(shí)時(shí)監(jiān)控的尖端操作系統(tǒng)，可以實(shí)現(xiàn)電子化開票、無紙化核銷、網(wǎng)絡(luò)化管理，有利于規(guī)范收費(fèi)、開票，防止超標(biāo)、違規(guī)開票等“亂收費(fèi)”行為，也有利于增強(qiáng)開票正確性，確保非稅收入及時(shí)足額入庫，從源頭上防范截留財(cái)政資金的行為，堵塞了私設(shè)小金庫的漏洞，確保了“收支兩條線”的貫徹落實(shí)。目前，已在全市（含區(qū)屬）420個(gè)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位1118個(gè)收費(fèi)點(diǎn)安裝使用電子化開票管理系統(tǒng)。僅2005年，市屬單位通過電子化開票收取并繳入專戶的資金就達(dá)5898.59萬元。
這套“財(cái)政票據(jù)管理和自動(dòng)化核銷系統(tǒng)”為何如此“神奇”？林少煌介紹說，該系統(tǒng)的開卡權(quán)由市非稅收入管理中心嚴(yán)格控制，用票單位的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)在開卡時(shí)被鎖定，因此在日常收費(fèi)工作中，只能開具符合規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)，像過去的票據(jù)涂改、大頭小尾、填寫不完整等問題就杜絕了。此外，用票單位每開具一張票據(jù)，該系統(tǒng)就自動(dòng)生成一組數(shù)字指紋，確定了該張票據(jù)的惟一性，為下一步的自動(dòng)化核銷提供依據(jù)。同時(shí)，用票單位只有在規(guī)定時(shí)限內(nèi)將收入繳入國(guó)庫或財(cái)政專戶，并將繳交的憑證票號(hào)錄入該系統(tǒng)，方可繼續(xù)進(jìn)行收費(fèi)開票。
林少煌說，非稅收入范圍廣、項(xiàng)目多、法律性及政策性強(qiáng)，這種“以票控收”的辦法效果很好，是用“小錢”辦了“大事”，廈門市近年來的非稅收入有了較大幅度的增長(zhǎng)。此外，廈門市目前正研究開發(fā)適合銀行操作、滿足非稅收入管理、完善國(guó)庫對(duì)賬的銀行臨柜操作系統(tǒng)，架構(gòu)“廈門市非稅收入管理平臺(tái)”，將執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位、繳款人、銀行、國(guó)庫等進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，充分借助網(wǎng)絡(luò)資源，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上開票、網(wǎng)上核銷、網(wǎng)上對(duì)賬等非稅收入管理工作，最終實(shí)現(xiàn)市區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)、全市聯(lián)網(wǎng)。
“緊箍咒”念起來：預(yù)算執(zhí)行拒絕“雁過拔毛”
跟全國(guó)相比，廈門在預(yù)算執(zhí)行方面的改革進(jìn)行得并不算很早。“我們的國(guó)庫集中支付工作的特色在于業(yè)務(wù)模式規(guī)范、徹底。”市財(cái)政局國(guó)庫處處長(zhǎng)黃珠龍說，“以前的某一筆專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用情況如何、有沒有超標(biāo)，一個(gè)單位擁有幾個(gè)資金賬戶，花多少、怎么花，單位領(lǐng)導(dǎo)說了算。以前只要賬戶上有錢，就只管花，花完了再由會(huì)計(jì)進(jìn)行費(fèi)用歸集。我們很難搞清楚。”現(xiàn)在，一家預(yù)算單位設(shè)立的多個(gè)賬戶統(tǒng)統(tǒng)都被清理掉了，只設(shè)一個(gè)在財(cái)政國(guó)庫全天候監(jiān)管下的“零余額賬戶”，這就從源頭上防止了財(cái)務(wù)違法違規(guī)行為的發(fā)生；原來分級(jí)分散的財(cái)政資金撥付方式，現(xiàn)在變成了“一桿子到底”，由國(guó)庫直接支付給商品或者勞務(wù)的提供者，從而杜絕了層層克扣的“雁過拔毛”現(xiàn)象。
在推行國(guó)庫集中支付的同時(shí)，廈門市還建立了財(cái)政資金在線監(jiān)控系統(tǒng)。通過集中支付系統(tǒng)，市財(cái)政局有關(guān)處室可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上實(shí)時(shí)監(jiān)控，“各單位花的每一分錢都能知道去向”，以此杜絕財(cái)政資金被挪用，而以往，只能通過事后查賬發(fā)現(xiàn)問題。財(cái)政部門一貫追求的財(cái)政資金的規(guī)范、透明、清晰增強(qiáng)了。
財(cái)政資金相對(duì)安全了，但會(huì)不會(huì)影響用款單位的工作效率？首批國(guó)庫集中支付改革試點(diǎn)單位、市科技局財(cái)務(wù)人員范云華告訴記者，他們局每年有近200個(gè)項(xiàng)目，原來都是按老辦法填報(bào)手續(xù)，然后跑銀行，加班加點(diǎn)是常事。但現(xiàn)在只要做好“財(cái)政直接支付匯總申請(qǐng)書”，經(jīng)財(cái)政審核，就可直接將資金撥付到項(xiàng)目單位，不用來回奔波，用時(shí)縮短，支付效率提高了。市農(nóng)業(yè)局會(huì)計(jì)陳慶安則告訴記者，“如果沒有計(jì)劃甚至計(jì)劃不夠明細(xì)，根本拿不到錢?！币虼耍麄兊呢?cái)務(wù)管理也越來越嚴(yán)格，各種支出門類清楚，有據(jù)可查，賬目之清晰大大超過從前。每月25日前，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的各預(yù)算單位都會(huì)主動(dòng)提交下月的用款計(jì)劃，申請(qǐng)資金指標(biāo)，安排活動(dòng)開支的計(jì)劃性大大增強(qiáng)了。
國(guó)庫集中支付的另外一個(gè)好處就是，避免了財(cái)政資金的不必要沉淀。市財(cái)政局國(guó)庫處黃處長(zhǎng)說，以前財(cái)政資金沉淀在各個(gè)部門和單位，實(shí)行國(guó)庫集中支付后，集中在了財(cái)政部門。對(duì)于這筆每年數(shù)億元規(guī)模的“間歇資金”，財(cái)政部門按照有關(guān)規(guī)定，科學(xué)調(diào)度，部分用于政府投資項(xiàng)目的墊付款，減少部分銀行貸款。他估計(jì)，每年可以節(jié)約利息支出2000萬元左右。
從2006年開始，財(cái)政支出預(yù)算資金頭上又多了一道“緊箍咒”，那就是市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算的績(jī)效考評(píng)。市財(cái)政局制定了績(jī)效考評(píng)辦法和實(shí)施細(xì)則，對(duì)總額200萬元以上的財(cái)政專項(xiàng)支出進(jìn)行事前績(jī)效審核、事中績(jī)效跟蹤和事后績(jī)效檢查，并按照相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行打分，分出“優(yōu)、良、及格、不及格”四個(gè)等級(jí)。等級(jí)為“優(yōu)”的優(yōu)先列入年度預(yù)算或項(xiàng)目庫，“良”和“及格”的，其分值作為項(xiàng)目安排次序的重要依據(jù)。而事前績(jī)效審核未達(dá)到60分“及格線”的，不得列入年度預(yù)算或項(xiàng)目庫。練更生說，市財(cái)政局還成立了預(yù)算評(píng)審委員會(huì)，對(duì)大型項(xiàng)目的可行性和資金安排合理性進(jìn)行全方位分析。委員們“挑刺兒”挑得很厲害，一些不合理或效益不大的支出項(xiàng)目被“砍”了下來。這對(duì)其他還未上會(huì)的項(xiàng)目也起到很好的示范效應(yīng)。
