日本和美國(guó)的階梯電價(jià)及借鑒意義
杜 通 張昆慧 單寶琳
20世紀(jì)70年代石油危機(jī)以后，能源和環(huán)境問題日益受到重視，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)居民生活用電基本上實(shí)行遞增制，即用電越多，電價(jià)越高。日、美兩國(guó)作為階梯電價(jià)實(shí)行較早的發(fā)達(dá)國(guó)家，其階梯電價(jià)制度經(jīng)歷了幾十年的不斷發(fā)展和完善，已經(jīng)較為完備，可作為我國(guó)階梯電價(jià)制度進(jìn)一步完善的參考。當(dāng)前電費(fèi)在我國(guó)居民基本生活支出結(jié)構(gòu)中已經(jīng)占了較大比例，比較水費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)、公共交通費(fèi)等，電費(fèi)比重最大。
發(fā)達(dá)國(guó)家已較為普遍地實(shí)行了居民階梯式遞增電價(jià)，其經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。自從我國(guó)對(duì)居民用電普遍實(shí)施階梯電價(jià)以來，新的調(diào)價(jià)機(jī)制在爭(zhēng)議中緩慢推行，漲價(jià)趨勢(shì)已經(jīng)確立，但居民承受力仍然必須給予足夠的重視。供電具有準(zhǔn)公共品屬性，不能借階梯電價(jià)之“梯”行不斷快速漲價(jià)之“道”，國(guó)家電網(wǎng)的壟斷程度必須加以考慮。發(fā)電、輸電、供電在不同國(guó)家具有不同的分離模式，相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)资甑碾妰r(jià)演進(jìn)歷程，我國(guó)的電價(jià)形成機(jī)制還有待完善。
一、日本階梯電價(jià)分時(shí)分地
日本從1974年6月就已經(jīng)開始對(duì)居民用電實(shí)行階梯電價(jià)，按照用電量將電價(jià)劃分為三個(gè)檔次，各電力公司對(duì)于每檔的電價(jià)稍有差異。以東京電力公司為例，第一檔為120度，每度電價(jià)為17.87日元（約合1.45元人民幣），這是保障基本生活必需的用電量。第二檔從120度到300度，每度22.86日元（約合人民幣1.9元），該檔電價(jià)與發(fā)電的平均成本基本持平。第三階段是300度以上，每度24.13日元（約合人民幣2元），以較高電價(jià)促使節(jié)電。
另外，日本電力的使用因季節(jié)和晝夜間存在較大差距，由于電力無法儲(chǔ)存，需要建設(shè)滿足頂峰需求的發(fā)電設(shè)備。因此，需求的差距越大會(huì)導(dǎo)致利用的效率越低，使得電力供應(yīng)成本上升。因此，除了三檔不同的電費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，日本對(duì)電費(fèi)還采取了時(shí)間段差價(jià)。這有利于促進(jìn)電力的有效利用，也不會(huì)增加消費(fèi)者負(fù)擔(dān)（王漢立2009）。近年來，日本居民電費(fèi)還引入了基本電費(fèi)、燃料費(fèi)調(diào)整額、促進(jìn)太陽能發(fā)電附加費(fèi)等項(xiàng)目，進(jìn)一步細(xì)化了階梯層次，提高了民眾的節(jié)約意識(shí)。此外，為鼓勵(lì)錯(cuò)峰用電，東京電力公司還實(shí)行分時(shí)電價(jià)的政策，即相對(duì)于正常工作時(shí)間的電價(jià)，每天23時(shí)至次日7時(shí)的用電價(jià)格較為低廉。
二、美國(guó)階梯電價(jià)分月分地
與日本類似，美國(guó)也是從上世紀(jì)70年代中期開始實(shí)行階梯電價(jià)的收費(fèi)機(jī)制，一大特點(diǎn)是在階梯定價(jià)基礎(chǔ)上對(duì)夏季和冬季實(shí)行價(jià)格雙軌制：在用電需求量相對(duì)較大的夏季，電價(jià)稍高一些；在用電需求量較小的冬季，電價(jià)就稍低一些。例如，美國(guó)能源信息中心2010年1月發(fā)布的報(bào)告顯示，2008年美國(guó)平均每戶每月用電量為920度，平均電價(jià)為13美分/度，平均每戶居民每月支付電費(fèi)賬單106美元。以賓夕法尼亞州為例，在6月至9月的夏季，500度以內(nèi)的用電量每度電價(jià)為14.72美分，500度以上的用電量每度電價(jià)為16.74美分。在10月至次年5月的冬季，每度電一律為14．63美分。
美國(guó)電力公司為每戶居民開出的每月電費(fèi)賬單包括固定項(xiàng)目和按電量計(jì)算項(xiàng)目?jī)深?，其中基本?xiàng)目包括：基本費(fèi)用、燃油費(fèi)、消費(fèi)稅、州稅等；按電量計(jì)算項(xiàng)目包括：配電費(fèi)用、發(fā)電費(fèi)用、電力輸送費(fèi)用等。各地按電量計(jì)算項(xiàng)目的費(fèi)用總和，即為該地區(qū)的階梯電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于各州政策的差異以及各企業(yè)成本不一，美國(guó)各地的電力價(jià)格也各不相同。在以推廣節(jié)能比較顯著的加利福尼亞州，某些電力公司的電價(jià)階梯分為五檔，在基本的用電量下可以享受優(yōu)惠，但過多的用電量則將面臨高得多的電價(jià)。
三、美、日等國(guó)與中國(guó)在電價(jià)制度方面的比較
在美、英等國(guó)家，對(duì)于電價(jià)的管理采取的是開放兩頭，只管中間，對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行單獨(dú)定價(jià)的辦法，即依靠市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)，對(duì)于輸配電價(jià)嚴(yán)格監(jiān)管。輸配電價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)則是由監(jiān)管部門通過核算電網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)成本得出的。而在中國(guó)則不然，相關(guān)部門管住兩頭，卻對(duì)于電網(wǎng)系統(tǒng)監(jiān)管不力，使得本身就具有體系龐雜、主輔不分的特點(diǎn)的電網(wǎng)成本更加難以核算，導(dǎo)致電價(jià)的監(jiān)管處于被電網(wǎng)牽著鼻子走的被動(dòng)位置。尤其出現(xiàn)對(duì)外投資之后，成本和風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜化。事實(shí)上，只有將輸配電分開，才能打破國(guó)家電網(wǎng)的壟斷格局，電力市場(chǎng)的購電方和發(fā)電方可以相互自由選擇，使國(guó)家電網(wǎng)真正成為純粹的電力輸送網(wǎng)絡(luò)，其定價(jià)機(jī)制才能公開透明。但國(guó)家電網(wǎng)在極力回避輸配分離改革方案的同時(shí)，卻在大力宣揚(yáng)另一種“配售分離”方案，即國(guó)網(wǎng)公司管理地方配電企業(yè)，而將售電部門拆分出電網(wǎng)體系，成為獨(dú)立公司。這種方案實(shí)施之后實(shí)際情況則是，電網(wǎng)公司名義上成立了獨(dú)立的私營(yíng)售電公司，但董事長(zhǎng)卻由地方電力公司的領(lǐng)導(dǎo)出任，管理層也由當(dāng)?shù)氐碾娏疚?，電力公司的員工甚至在售電公司中持有股份，這完全背離了配售分開的初衷，而且在國(guó)有資產(chǎn)與私營(yíng)企業(yè)之間形成了模糊地帶，并不能真正建立有序的終端售電市場(chǎng)，也難以提供良好的電力服務(wù)。
日本電力曾經(jīng)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里處于壟斷狀態(tài)，相較于英美等國(guó)完全放開發(fā)電市場(chǎng)和售電市場(chǎng)的做法，日本電力市場(chǎng)改革一直未將發(fā)電和輸電產(chǎn)業(yè)分離。在小泉純一郎執(zhí)政時(shí)代，電力自由化改革的呼聲日益高漲，但改革始終沒有進(jìn)行徹底，很大程度上是由于在日本，政治家從事政治活動(dòng)需要大量政治獻(xiàn)金，實(shí)力雄厚的電力公司自然成為政治獻(xiàn)金中的“大股東”，而作為回報(bào)，電力公司往往要求政府反對(duì)發(fā)輸電分離或大力開發(fā)核電。日本國(guó)會(huì)中許多議員受到政治獻(xiàn)金的影響，發(fā)電輸電分離的改革擱淺也就在情理之中了。廠網(wǎng)分離等舉措不斷被拖延而無法實(shí)施，使得日本深陷電力壟斷和對(duì)核電過度依賴的泥潭。直到福島核電危機(jī)爆發(fā)，才開始推動(dòng)日本電力體制改革的進(jìn)程。如果此次震后改革仍不能將發(fā)輸電業(yè)務(wù)分開，電力公司的利益就仍受到保護(hù)，遭受的損失最終會(huì)通過電價(jià)調(diào)整轉(zhuǎn)移到電力消費(fèi)者身上。
相比之下，中國(guó)電力體制改革雖然已經(jīng)實(shí)施了輸發(fā)電分離的舉措，但由于電網(wǎng)公司始終掌控著輸電和售電產(chǎn)業(yè)，改革難以繼續(xù)推進(jìn)。區(qū)域電網(wǎng)公司曾經(jīng)被認(rèn)為是打破國(guó)家電網(wǎng)壟斷格局的利器，然而隨著各地區(qū)域電網(wǎng)公司被拆分，失去了獨(dú)立市場(chǎng)主體資格，最終的結(jié)果反而是國(guó)家電網(wǎng)公司的壟斷力量進(jìn)一步增強(qiáng)。另一方面，在特高壓電網(wǎng)建成后，為確保電網(wǎng)的安全和管理順暢，輸電和配電將更加難以分開。輸配分開是打破電網(wǎng)壟斷電力市場(chǎng)的必須措施，而國(guó)家電網(wǎng)借助于加快特高壓項(xiàng)目等技術(shù)改進(jìn)手段，強(qiáng)化其在電力市場(chǎng)的壟斷地位。可見，供電調(diào)價(jià)應(yīng)與規(guī)制電網(wǎng)統(tǒng)籌考慮。
