從會計的視角談如何化解縣級政府債務
鄭康民
本文從會計的角度，以政府債務形成的主觀、客觀原因剖析為切入口，對債務管理的目標、對策和風險防范措施進行探索。筆者以某縣政府債務審計結果為研究樣本(以下簡稱為政府)，全面分析政府債務形成的原因、規(guī)模及潛在的風險，提出規(guī)范政府債務管理的對策。
一、政府債務的規(guī)模和結構分析
地方政府債務，主要指地方政府負有償還責任或連帶償還責任的債務。本文對政府債務分為政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務、其他相關債務三大類進行分析。
(一)政府負有償還責任的債務結構
2010年末政府負有償還責任的債務中，2009年及以前舉借形成的債務占81.77%;2010年當年舉借形成的債務中，用于續(xù)建以前年度項目占62.79%，用于當年新開工項目占24.64%，尚未支出的債務資金額占12.57%。
從各年度看，1997年以來政府負有償還責任的債務總額逐年增加，到2009年達到高峰;2010年受國家宏觀政策的影響，其債務余額比2009年底略有減少。
政府負有償還責任的債務，從債務舉借主體看，融資平臺公司是政府性債務的主要舉借主體。2010年末政府負有償還責任的債務中，融資平臺公司債務占83.62%。從債務資金來源看，銀行貸款是債務的主要來源，占年末債務的92.14%。從債務用途類別看，債務主要用于公益性項目，占62.55%。從債務資金投向看，主要投向市政建設和農林水方面，其中：用于市政建設占72.13%;農林水占11.81%，其他占16.06%。
(二)政府負有擔保責任的債務結構
2010年末政府負有擔保責任的債務中，2009年及以前舉借形成的債務占29.35%;2010年當年舉借形成的債務占70.65%。政府負有擔保責任的債務，從債務舉借主體看，差額撥款事業(yè)單位是債務的舉借主體。2010年末，政府部門和差額撥款事業(yè)單位債務余額分別占18.26%和81.74%。從債務資金來源看，銀行貸款是債務的主要來源，占81.74%;從債務用途類別看，債務主要用于公益性項目，占93.7%;從債務資金投向看，主要投向差額撥款事業(yè)單位和市政建設方面，分別占81.74%、11.96%。
(三)其他相關債務的結構
2010年末其他相關債務中，2009年及以前形成的債務占19.03%;2010年占80.97%。從債務舉借主體看，融資平臺公司是債務的舉借主體，2010年末占91.9%。從債務資金來源看，全部來源于銀行貸款。從債務用途類別看，全部用于公益性項目。從債務資金投向看，主要投向交通和市政建設方面，分別占71.66%、20.24%。
二、政府債務的主要特征及成因分析
(一)內在原因是城市建設的資金需求
政府在城市化進程中，加強城市基礎設施建設，需要大量低成本、可長期使用的資金，而地方財政每年用于基礎設施建設的財力有限，預算法又不允許公開舉債，因此采取成立地方政府投融資公司，通過向銀行貸款進行融資。這種模式，有效地解決了資金短缺問題，促進城市基礎設施建設。
(二)客觀原因是地方財力保障不足
隨著政府公共服務職能的強化，政府的財力需求不斷增加。而實行分稅制后，政府財權與事權不對稱，財權過度集中上收，事權過度下移，政府有限的可用財力僅能應付日常運轉，財政實力相對薄弱。2010年公共服務、教育等剛性支出占一般預算可用財力的87.83%。有限的地方財力與基礎設施建設的高額投資需求矛盾突出，為促進地方經濟發(fā)展，只能采用舉債建設的方式。
(三)增長原因是實施擴大內需政策
2009年我國實行積極財政和適度寬松貨幣政策，加上4萬億投資刺激計劃及中央專項轉移支付資金的配套要求，加快了政府債務規(guī)模的急劇擴張。從三類債務余額各年增減變化情況明顯看出，2009年達到了高峰，加大了銀行的信貸風險，也使地方財政償債壓力大增。
三、政府債務的風險評估
(一)政府負有償還責任債務的總體風險不大。2010年末政府負有償還責任的債務余額中，當年償還債務本息占38.41%，根據本級政府綜合財力，政府負有償還責任的債務率為40.6%，低于100%，債務負擔不重;償債率為15.6%，低于20%，償還壓力不大。2010年末政府負有償還責任的債務主要用于市政建設，占84.28%。其中明確以土地出讓收入為還款來源的占83.62%，相當于2010年政府可支配土地出讓收入的1.08倍。償債資金來源過分依賴于土地出讓收入，易受政府土地政策和宏觀調控的影響，存在較大的不穩(wěn)定性。
(二)公益事業(yè)負債轉化為政府債務的可能性較大。政府負有擔保責任的債務主要集中在與民生關系密切的某系統(tǒng)。2010年借新還舊償債率高達87.15%。因而上述債務轉化為政府負有償還責任的債務的可能性較大。因為該系統(tǒng)的舉債單位經營狀況不佳，自身還款能力較差。自從貸款至今，全部以借新還舊的方式來歸還貸款。鑒于宏觀政策和自身的原因，根據當前情況，難以按原還貸計劃還清全部貸款。
(三)融資平臺公司負債比例高，盈利能力不強，償債能力存在不確定性。政府的X家融資平臺公司，2010年末債務總額為XX億元，占政府性債務總額的82.4%，其中政府負有償還責任的債務占81.28%，其他相關債務占18.72%。從資產負債率指標看，個別融資平臺公司2010年末資產負債率達93.33%。融資平臺公司資產中不能變現的資產較大，占資產總額的49.08%。因此融資平臺公司的實際資產負債率指標有升高的趨勢，從盈利情況看，償債能力存在不確定性。
四、政府債務的總體評價
(一)有效地促進了地方經濟社會發(fā)展
政府在自身財力有限的情況下，通過舉債融資，為地方經濟社會發(fā)展籌集了大量資金，在加強基礎設施建設、改善民生、提高公共服務能力等方面發(fā)揮了積極作用。至2010年底，三類債務余額中投向于市政建設占60.22%，交通占13.04%，農林水占10.80%，教育占7.81%，其他占8.13%。根據全縣經濟發(fā)展和基礎設施的實際情況，資金投向比較科學合理。
(二)政府性債務管理機制日趨健全
從完善管理制度入手，實行政府性債務統(tǒng)一歸口管理。近年以來，政府陸續(xù)出臺了債務管理、審批程序等規(guī)章制度，對債務預算、舉借、審批、抵押、償還、風險化解、責任追究等做出了具體規(guī)定;將債務管理列為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的一個重要內容，并作為一項重要指標列入政務公開內容和領導干部經濟責任審計范圍。
(三)化解債務的舉措切實可行
建立了償債準備金制度，按土地出讓金的一定比例提取債務風險金，由財政統(tǒng)一管理。同時政府性債務由財政部門統(tǒng)一管理，鎮(zhèn)鄉(xiāng)級政府債務實行財政審核、政府審批?？h本級負債僅允許兩家融資平臺公司貸款并由財政統(tǒng)一辦理，資金納入財政統(tǒng)一監(jiān)管撥付使用，改變了以往部門鎮(zhèn)鄉(xiāng)多頭舉債、使用分散、管理混亂、家底不清的局面，有效地降低了政府債務風險。
五、化解地方政府債務風險的對策建議
政府債務種類繁多，成因復雜，可采取以下對策：
(一)加強地方政府債務歸口管理
作為政府資金的管理部門，財政要依托深化預算管理改革,承擔起為政府債務全過程管理的職能，建立健全政府負債的核算體系。要細化預算，編制年度政府債務舉借、使用、償還預算，提高預算的透明度，不留預算缺口，嚴格控制預算追加。減少融資平臺，對使用政府性資金項目，依托財政項目審核中心的專業(yè)優(yōu)勢，全部納入規(guī)范管理范圍。同時推進會計制度改革，進一步完善權責發(fā)生制原則下的科學、規(guī)范、細化的資金預算核算體系。
(二)建立地方政府債務信息公開披露制度
為有效地控制地方政府債務的規(guī)模和風險，通過法律法規(guī)明確地方政府必須對其地方財政和地方債務方面的真實情況進行披露，政府不僅要向同級人大進行披露，而且逐步要向社會公眾進行披露，內容不僅應包括地方政府的直接債務，而且也應包括其間接債務。通過動態(tài)分析和評估，將已經發(fā)生的各類債務風險通過一定的技術手段呈現出來，從而增加地方政府債務風險的透明度。
(三)明確政府債務責任
目前政府債務風險的責任不明確。對此，必須進行有效的制度改革突破，明確界定各級政府之間的風險責任，特別是要明確或有隱性負債的風險責任。制定政府債務融資管理相關的如政府融資投資決策、償還和決策失誤責任方面的各項法律法規(guī)，以法律法規(guī)約束和規(guī)范政府融資行為。加強社會對政府債務行為、債務規(guī)模和債務風險的監(jiān)督和約束，發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用，將政府的債務考核納入政績評價范疇。
(四)加強政府資金使用的績效評價
政府資金的績效評價是一項探索性的新工作，需在實踐中不斷加以完善。首先要科學制定評價指標，包括設定目標管理、成本核算、資金投向、風險預警、償債來源途徑、項目的經濟效益和社會效益評估等。其次是前期預測及風險評估。再次是實施管理。最終目標是從事后評價向事前控制轉變，提高決策的科學性，避免損失浪費，提高財政資金的使用效益。
