摘要 高校即將實(shí)行財(cái)政集中收付制。這一表面上的財(cái)務(wù)管理方式問題后面隱藏著高校改革的制度設(shè)計(jì)與走向選擇問題。以此為切入點(diǎn)，本文從討論高校實(shí)施財(cái)務(wù)集中收付制的三個(gè)約束條件出發(fā)，更寬泛地對(duì)高等教育的性質(zhì)及政府干預(yù)的界與度，事業(yè)單位的轉(zhuǎn)軌改革方向等問題進(jìn)行了相關(guān)的經(jīng)濟(jì)分析。
關(guān)鍵詞 財(cái)政集中收付制 政府干預(yù) 改革導(dǎo)向
一、財(cái)政集中收付制度的產(chǎn)生及其作用
1.財(cái)政集中收付制度的背景。
中國實(shí)行了長達(dá)三十多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行全方位的管理，設(shè)置了龐雜的、包攬一切社會(huì)事務(wù)的各級(jí)黨政管理機(jī)構(gòu)。從八十年代初開始計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌。轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)需要優(yōu)先解決的問題之一是調(diào)整政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理方式和經(jīng)濟(jì)行為。由于選擇了漸進(jìn)式的改革范式，就突出了改革的路徑依賴問題。
從思想意識(shí)方面看，黨政機(jī)構(gòu)仍然習(xí)慣于按傳統(tǒng)方式管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，即傾向于管制和干預(yù)。從管理體制方面看，難以在短期內(nèi)健全制度，使政府機(jī)構(gòu)隨職能的逐漸縮小而大量削減。從個(gè)人行為方面看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)化了人們的物質(zhì)利益取向，官員們?yōu)榱似洹敖?jīng)濟(jì)人”的自身利益，很難主動(dòng)“放權(quán)”。改革顯然不得不以此現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)。雖然轉(zhuǎn)軌非一朝一夕之功，走向正確和力度得當(dāng)卻至關(guān)重要。
財(cái)政制度方面的改革收效甚微，原因之一即是存在改革導(dǎo)向問題。財(cái)稅制度的弊端集中表現(xiàn)于稅費(fèi)并行問題上。政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全面干預(yù)的成本極高，其中直接財(cái)務(wù)成本須由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于財(cái)政稅收不堪重負(fù)，便允許各類管理部門收費(fèi)。我國現(xiàn)行財(cái)政支付辦法,是將財(cái)政資金劃撥給各預(yù)算單位,存入預(yù)算單位銀行開設(shè)的賬戶, 由其支付給商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者?！岸悺笔欠ǘǖ囊虼耸怯卸鹊?，且歸屬明確；而“費(fèi)”則不太好控制。一般情況下，費(fèi)是用行政權(quán)強(qiáng)制的，由收費(fèi)部門自行控制和支配，因此是彈性的，且流向分散。由于各級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)和人員眾多，規(guī)則不清，幾乎每個(gè)部門都有收費(fèi)權(quán)，客觀上強(qiáng)化了有“收費(fèi)權(quán)” 部門的收費(fèi)創(chuàng)費(fèi)積極性，導(dǎo)致了費(fèi)高于稅的現(xiàn)象。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，費(fèi)目比稅種至少多數(shù)十倍。這些費(fèi)用掌握在各政府部門手中，形成了所謂“預(yù)算外資金”。預(yù)算外資金的公開流向是“補(bǔ)充行政經(jīng)費(fèi)的不足”，實(shí)際上相當(dāng)一部分進(jìn)入了部門的“小金庫”，用于部門人員的“福利” 和集體消費(fèi)，有些還落入個(gè)人私囊，造成腐敗案件層出不窮。
龐大的“預(yù)算外” 資金運(yùn)行于體制外，嚴(yán)重干擾了金融市場(chǎng)和金融秩序。如果不采取措施整頓，規(guī)范亂收費(fèi)和私設(shè)小金庫行為，懲治腐敗也無從談起。實(shí)施國庫集中匯繳和支付制就是最重要的舉措之一。
國庫集中支付制度是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家實(shí)踐的產(chǎn)物,是一項(xiàng)規(guī)范、安全、高效的政府支出管理制度。國庫集中支付制度的核心內(nèi)容，是建立國庫單一賬戶制度統(tǒng)一收支預(yù)算資金,通過政府采購、直接發(fā)放工資等手段統(tǒng)一使用預(yù)算資金，加強(qiáng)收支情況的全過程監(jiān)督。
財(cái)政集中收付制度則是國庫集中支付方式的初級(jí)形式。財(cái)政集中收付制度希望通過改進(jìn)管理手段和管理模式,對(duì)財(cái)政資金使用的全過程進(jìn)行監(jiān)督,特別是事前監(jiān)督, 強(qiáng)化國家對(duì)各行政部門的財(cái)務(wù)控制,從而達(dá)到從源頭上、制度上預(yù)防和治理腐敗的目的。其主要內(nèi)容,是不僅要把各預(yù)算單位的財(cái)政預(yù)算部分納入統(tǒng)一管理，也要把各預(yù)算單位的預(yù)算外部分納入統(tǒng)一管理，財(cái)政部門在商業(yè)銀行統(tǒng)一開設(shè)集中收付賬戶,對(duì)各預(yù)算單位進(jìn)行分賬核算,實(shí)行“收支兩條線”，實(shí)現(xiàn)“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的運(yùn)行方式, 防止截留、挪用、坐收坐支，克服各行政部門多頭開戶、重復(fù)開戶的混亂局面。
為此，國務(wù)院發(fā)出國發(fā)[1996]29 號(hào)文，即《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），明確將部分預(yù)算外資金上繳財(cái)政專戶,實(shí)行收支兩條線管理。2002年3月6日,財(cái)政部部長項(xiàng)懷誠在第九屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上所作的《關(guān)于2001年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2002 年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中提出2002年要深化“收支兩條線” 的管理改革, 總體要求是部門的預(yù)算外收入全部納入預(yù)算管理或財(cái)政專戶管理,收支不掛鉤,支出要透明；合理核定各部門支出標(biāo)準(zhǔn),財(cái)政部門按部門預(yù)算及時(shí)足額供給經(jīng)費(fèi)，以全面反映部門及所屬各單位預(yù)算內(nèi)外資金收支狀況。這樣,財(cái)政改革從財(cái)政集中收付制度開始在黨政部門實(shí)施。
2. 高校預(yù)算外資金的由來。
為適應(yīng)國家科教興國的戰(zhàn)略要求，從1997年起開始大規(guī)模的高等教育擴(kuò)招。高等教育的成本耗費(fèi)較高，所以相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)還是稀缺資源。在財(cái)政撥款難以大幅度增加的情況下，高校有限的容納力與高等教育旺盛的市場(chǎng)需求形成了尖銳矛盾。為了保障最基本的教育運(yùn)行成本，同時(shí)提供最基本的教師工作和學(xué)生生活條件,高等教育的改革思路進(jìn)行了大調(diào)整，強(qiáng)調(diào)了高等教育非義務(wù)教育性質(zhì),逐步實(shí)行了教育收費(fèi)制度。1998年8月29日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議上通過的《中華人民共和國高等教育法》中第七章第六十條明確提出“國家建立以財(cái)政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費(fèi)為輔的體制,使高等教育事業(yè)的發(fā)展同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的水平相適應(yīng)?！?
高校收費(fèi)和高校擴(kuò)招政策的實(shí)施, 產(chǎn)生了顯著效果，或可稱之為三重正向效應(yīng)，這從國家教育經(jīng)費(fèi)年度執(zhí)行公告可以證實(shí)。
一是國家財(cái)政撥款占財(cái)政支出的比重逐年下降。1997年,全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政支出比例為 15.67%，1998年為15.36,比1997年下降了0.31個(gè)百分點(diǎn)；1999 年為14.49%, 比1998 年下降了0.87 個(gè)百分點(diǎn)；2000 年為13.8%,比1999年下降了0.19 個(gè)百分點(diǎn)。盡管高校的規(guī)模增加了一倍,但高校財(cái)政撥款占政府教育撥款的比例三年僅提高了2個(gè)百分點(diǎn)。
二是高校的經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，從過去主要依靠財(cái)政撥款(預(yù)算內(nèi)資金)變?yōu)橛韶?cái)政撥款和高校自籌經(jīng)費(fèi)兩部分構(gòu)成，且后者逐漸成為主要來源。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),全國普通高校的自籌收入從1998 年的202.02億元增加到2001年的553.3億元,增長了1.7倍,占普通高?？偸杖氲谋壤蚕鄳?yīng)從39.1% 躍升到 47.4% ，成為高校經(jīng)費(fèi)來源的半壁河山。由于眾所周知的原因，這一數(shù)據(jù)實(shí)際上嚴(yán)重縮水：多數(shù)高校預(yù)算外與預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)之比已超過2甚至更高。
三是高?；巨k實(shí)條件大改觀。從高校基建投入來看,2000 年與1995年相比,全國普通高?；偼度朐黾恿?15.8 億元,其中政府撥款增加24.4億元,學(xué)校自籌的增長額達(dá)91.4億元,學(xué)校自籌基建經(jīng)費(fèi)占普通高?；傊С龅谋壤?995年的15.5 躍升到2000年的58.3% 。估計(jì)到2002年底，高校自籌基建的比重將超過80％。
3. 高校實(shí)行財(cái)政集中收付制的依據(jù)。
從《決定》的精神可以看出，財(cái)政集中收付制原意是針對(duì)政府及其它權(quán)力部門的。但中國的“特色”之一是存在大量的事業(yè)單位。事業(yè)單位是一個(gè)邊界模糊的概念。從職能上看，它們中既可能是提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共服務(wù)，而基本上沒有行政職能；也可能代行某些政府部門的一部分職能；甚至完全是受政府機(jī)構(gòu)改革的編制所限，只是換個(gè)名稱而實(shí)際上仍履行行政職能。從經(jīng)費(fèi)來源上看，既有“全額撥款”，也有“部分撥款”，還有“自收自支”。它們唯一相同一的特征，是事業(yè)單位的人都是國家干部，即“吃皇糧”（盡管糧源不同）。
高校被劃入事業(yè)單位范疇，完全是因?yàn)樗哂惺聵I(yè)單位的共性特征。在高校教職工的干部身份未變動(dòng)前，高校的事業(yè)單位定位大體上是成立的。有歧義的是高校自籌經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)。
高校的自籌經(jīng)費(fèi)主要以學(xué)費(fèi)住宿費(fèi)為主，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)取得的收入, 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需經(jīng)財(cái)政、物價(jià)部門審批，所以也被稱為預(yù)算外資金。按照《決定》中為預(yù)算外資金下的定義,“是指國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行政府職能,依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金。其范圍主要包括:法律、法規(guī)規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)、基金和附加收入等；國務(wù)院或省級(jí)人民政府及其財(cái)政、計(jì)劃(物價(jià))部門審批的行政事業(yè)性收費(fèi)；國務(wù)院以及財(cái)政部審批建立的基金、附加收入等；主管部門從所屬單位集中的上繳資金” 。
對(duì)政府部門的職能性收費(fèi)嚴(yán)加管制，無疑是正確而且必要的舉措。高校的自籌經(jīng)費(fèi)因?yàn)榻?jīng)過了政府“審批” 也被定性為預(yù)算外資金進(jìn)而成為行政事業(yè)性收費(fèi)。可見，對(duì)高校實(shí)行財(cái)政集中收付制的核心理由，是關(guān)于自籌資金經(jīng)過核準(zhǔn)的性質(zhì)。以此為依據(jù),根據(jù)財(cái)政集中收付制度的要求,高校的所有預(yù)算資金和預(yù)算外資金都要上繳財(cái)政統(tǒng)一帳戶下的分類帳由銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管。高校自籌經(jīng)費(fèi)的行政事業(yè)性收費(fèi)定位，引起了長久的爭(zhēng)議，也看不到意見統(tǒng)一的希望。雖然高校普遍持否定態(tài)度，但地方財(cái)政部門仍然不顧阻力重重而積極推行。如果不從理論上解決問題，爭(zhēng)論勢(shì)必遙遙無期。高校自籌經(jīng)費(fèi)的預(yù)算外資金和行政事業(yè)性收費(fèi)定位準(zhǔn)確與否，不是簡(jiǎn)單地爭(zhēng)辯可以解決的。至少需要回答三個(gè)關(guān)鍵的問題。
一是作為事業(yè)單位，高校收費(fèi)是否符合《決定》中所說的在“為履行政府職能”及是否屬于財(cái)政性資金；二是如何鑒定政府對(duì)高校的財(cái)務(wù)干預(yù)的合理程度；三是高等教育改革中的政府行為如何導(dǎo)向亦即財(cái)政集中收付制與高等教育改革方向相容性問題。顯然，這些問題也是高校實(shí)行財(cái)政集中收付制的約束條件，要從理論上回答這些問題，需要更宏觀地從政府經(jīng)濟(jì)職能角度進(jìn)行分析。
二、政府的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政干預(yù)職能
1.國家與政府的經(jīng)濟(jì)職能。
政府為什么要介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)？這一問題與政府為什么存在相聯(lián)系，是一個(gè)傳統(tǒng)的政治學(xué)問題?！罢?概念與“國家” 概念密不可分，雖然政治家和學(xué)者們的表述方式不同，但并不存在實(shí)質(zhì)性的分歧。
恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中分析雅典、古羅馬和德意志等三個(gè)不同時(shí)期的國家的形成過程,認(rèn)為“國家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物 ……而為了使這些對(duì)立面,這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí),不致在無謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅 ,就需要有一種表面上駕于社會(huì)之上的力量,……這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量,就是國家?！雹伲ǖ?94頁）由此可知,擁有超于個(gè)人之上的強(qiáng)制性力量是國家的最主要特征。這種強(qiáng)制性的經(jīng)濟(jì)力量的體現(xiàn)者，就是政府。
盧梭從“人是生而自由的”這一基本判斷出發(fā)探討與國家、政府有關(guān)的政治問題。人類為了生存和克服個(gè)人所無法克服的種種障礙,必須進(jìn)行結(jié)合。在結(jié)合過程中,個(gè)人必須放棄一部分權(quán)利，這一結(jié)合行為就產(chǎn)生了一個(gè)道德的與集體的共同體, 人們將所放棄的權(quán)利轉(zhuǎn)移給了這個(gè)共同體，“而共同體就以這同一個(gè)行為獲得了它的統(tǒng)一性、它的公共的大我、它的生命和它的意志?！雹冢ǖ?5頁）這一由全體個(gè)人的結(jié)合所形成的公共人格就是國家。在國家與政府的關(guān)系方面，盧梭認(rèn)為國家作為一個(gè)政治體，其體現(xiàn)的“公共力量就必須有一個(gè)適當(dāng)?shù)拇砣藖戆阉Y(jié)合在一起，并使它按照公意的指示而活動(dòng)……這就是國家之中所以要有政府的理由，政府和主權(quán)者往往被人混淆,其實(shí)政府只不過是主權(quán)者的執(zhí)行人?！雹冢ǖ?6頁）
諾斯認(rèn)為國家是一種不可控的神秘的、超經(jīng)濟(jì)的力量。他在《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》中沒有解釋國家存在的原因, 而著重強(qiáng)調(diào)了國家的暴力特征。他認(rèn)為“理解國家的關(guān)鍵在于為實(shí)行對(duì)資源的控制而盡可能地利用暴力。”③（第21頁）國家的職能，一是界定形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本規(guī)則(即在要素和產(chǎn)品市場(chǎng)上界定所有制結(jié)構(gòu)),這能使統(tǒng)治者的租金最大化；二是降低交易費(fèi)用以使社會(huì)產(chǎn)出最大,從而使國家稅收增加。這兩種職能之間有內(nèi)在的矛盾，即職能悖論。前者實(shí)質(zhì)上指國家企圖確立一套基本規(guī)則, 以保證統(tǒng)治者收入最大化, 而為使自己的“壟斷租金”最大化,不一定會(huì)關(guān)心交易費(fèi)用的降低和有效率的制度的創(chuàng)新,從而會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的增長；后者卻恰好要求界定一套使社會(huì)產(chǎn)出最大化且完全有效率的產(chǎn)權(quán)制度以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。
現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)把政府稅收納入自已的研究范疇。恩格斯曾經(jīng)從經(jīng)濟(jì)職能角度指出:“為了維護(hù)這種公共權(quán)力,就需要公民繳納費(fèi)用一捐稅。……國家就發(fā)行期票,借債,即發(fā)行公債?！雹伲ǖ?95頁）顯然作為國家行政機(jī)構(gòu)的政府，其經(jīng)濟(jì)與政治方面的權(quán)利權(quán)和義務(wù)是緊密聯(lián)系的。
由此可知，第一個(gè)問題即高校收費(fèi)是否“為履行政府職能”和是否屬于“財(cái)政性資金”，關(guān)鍵有兩點(diǎn)：一是教育收費(fèi)目的是不是為了維護(hù)公共權(quán)力；二是高校是不是強(qiáng)制性的經(jīng)濟(jì)力量的體現(xiàn)者。如果答案肯定，則無異于承認(rèn)政府因公共財(cái)力不足，又不便直接出面增加收費(fèi)，而委托或授權(quán)高校履行政府職能，變相強(qiáng)制征收教育（稅）費(fèi)。退一步講，即使把義務(wù)教育階段稱為強(qiáng)制性教育，也需借助法律和政府力量推行，學(xué)校何有此能？所以這一問題的答案是不言而喻的。
2、政府干預(yù)的基本尺度。
自由主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，“政府官員和政治家也不例外，都是約束條件下的自身利益最大化者?！雹埽ǖ?80頁）我們暫且不采用這種極端的觀點(diǎn)，寧愿假設(shè)政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)干預(yù)的目的，僅是為了促進(jìn)全社會(huì)福利增加,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，即使統(tǒng)治者要最大化其利益，這種利益也與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)福利增長基本一致。
由于“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵,然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源” ③（第21頁），所以制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流思想是不完全的政府干預(yù)論。例如凱恩斯一方面批評(píng)自由放任的經(jīng)濟(jì)主義:“傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)說向以樂觀著稱,經(jīng)濟(jì)學(xué)家被人看作是甘迪德一流人物:離開了現(xiàn)實(shí)世界,墾殖自己的小園地,然后告人說:只要聽其自然,則一切都在最好可能的世界中、向著最好的路上走?！雹荩ǖ?2頁）同時(shí)他也不贊成國家對(duì)經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù):“有幾件事情,現(xiàn)在操之于私人之手者,將由國家集中管理，但是還有許多活動(dòng)不受影響。……除此之外,似乎沒有強(qiáng)烈理由要實(shí)行國家社會(huì)主義,把社會(huì)上大部分經(jīng)濟(jì)生活包羅在政府權(quán)限內(nèi)。”⑤（第325頁）西方另一有影響的經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森也認(rèn)為:“在所有發(fā)達(dá)的工業(yè)化經(jīng)濟(jì)中,我們看到一種混合經(jīng)濟(jì),在其中,多數(shù)的私人部門由市場(chǎng)來決定產(chǎn)出和價(jià)格,同時(shí),政府通過稅收、支出和貨幣調(diào)節(jié)計(jì)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)的整體進(jìn)行調(diào)控。 兩者──市場(chǎng)和政府──對(duì)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)作都是必不可少的。缺少二者，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的操作就如拍不響的一個(gè)巴掌?！雹蓿ǖ?4頁）
關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)理論的研究表明，不同的不完全政府干預(yù)論者在政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的程度和范圍等問題上的認(rèn)識(shí)相差甚遠(yuǎn)。如何鑒定政府干預(yù)的合理和適當(dāng)程度，既不存在完備的系統(tǒng)理論，也沒有一致的理論共識(shí)；實(shí)際操作中也同樣難以準(zhǔn)確把握。但這不等于說沒有標(biāo)準(zhǔn)和界線?？梢悦黠@歸納出的至少有兩條：
（1）.經(jīng)濟(jì)信息優(yōu)勢(shì)比較標(biāo)準(zhǔn)。
研究分析表明，在人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總的增長趨勢(shì)中也充滿變數(shù)，即存在所謂的經(jīng)濟(jì)周期。經(jīng)濟(jì)變化的不確定性和人的無知性（或者說知識(shí)的有限性）幾乎是絕對(duì)的。蘇格拉底有一句名言:承認(rèn)我們的無知是開啟智慧之母,是幫助我們認(rèn)識(shí)人類文明進(jìn)步奧秘的鑰匙。所以哈耶克說：“文明始于個(gè)人在追求其目標(biāo)時(shí)能夠使用較其本人所擁有的更多的知識(shí),始于個(gè)人能夠從其本人并不擁有的知識(shí)中獲益并超越其無知的限度?！雹撸ǖ?9頁）
為了給不可預(yù)見的事物提供發(fā)展空間, 就需要學(xué)習(xí)，而且學(xué)習(xí)也不能僅限于政府決策者。“因?yàn)槲覀兘?jīng)由學(xué)習(xí)而知道,我們可以從中期望獲得實(shí)現(xiàn)我們諸多目標(biāo)的機(jī)會(huì)。正是因?yàn)槊總€(gè)個(gè)人知之甚少,而且也因?yàn)槲覀兩跎僦牢覀儺?dāng)中何者知道得最多,我們才相信,眾多人士經(jīng)由獨(dú)立的和競(jìng)爭(zhēng)的努力,能促使那些我們見到便會(huì)需要的東西的出現(xiàn)?！雹撸ǖ?8頁）政府決策者在許多方面也不會(huì)比其它人知道的更多，用他們的知識(shí)替代其他所有人的知識(shí)，把他們的個(gè)人意志強(qiáng)加于其他所有人，既荒謬又愚蠢。“正是由于自由意味著對(duì)直接控制個(gè)人努力之措施的否棄,一個(gè)自由的社會(huì)所能使用的知識(shí)才會(huì)遠(yuǎn)較最明智的統(tǒng)治者的心智所能想象者為多。”⑦（第30頁）與此相反,“一種文明之所以停滯不前,并不是因?yàn)檫M(jìn)一步發(fā)展的各種可能性已被完全試盡,而是因?yàn)槿藗兏鶕?jù)其現(xiàn)有的知識(shí)成功地控制了其所有的行動(dòng)及其當(dāng)下的境勢(shì),以致于完全扼殺了促使新知識(shí)出現(xiàn)的機(jī)會(huì)?！雹撸ǖ?9頁）政府官員思維在和能力上也存在局限，即有信息不完全和信息不對(duì)稱問題。
基于官員們并不知道如何最有效地集中利用稀缺資源,就只能調(diào)動(dòng)所有個(gè)體的積極性,最大限度地鼓勵(lì)他們進(jìn)行創(chuàng)新。創(chuàng)新是保證人類在不確定的未來世界中繼續(xù)生存和繁榮的需要,也是人類文明進(jìn)程的加速器。
通常情況下，政府決策者擁有所有個(gè)體難以掌握的、相對(duì)全面和便捷的綜合信息，因而具有宏觀經(jīng)濟(jì)方面的比較優(yōu)勢(shì)；另一方面，政府對(duì)具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的反映不靈敏，要掌握這些信息成本極高，也不可能準(zhǔn)確。因此，宏觀經(jīng)濟(jì)屬于政府調(diào)控的范圍，包括合理運(yùn)用財(cái)政政策、貨幣政策及產(chǎn)業(yè)政策；而微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)則屬于個(gè)體活動(dòng)的范圍，對(duì)其管制越少，創(chuàng)新越容易，經(jīng)濟(jì)也越活躍。所以從經(jīng)濟(jì)范疇分類角度看，宏觀“管” 與微觀“放” 應(yīng)是干預(yù)與否的基本界線。
（2）.生產(chǎn)主體與產(chǎn)品性質(zhì)劃分。
經(jīng)濟(jì)學(xué)中把生產(chǎn)部門大體分為三類：一類叫做市場(chǎng)主體，如私營部門。市場(chǎng)主體生產(chǎn)什么，如何生產(chǎn)，由生產(chǎn)者根據(jù)人們的消費(fèi)偏好決定, 即通過市場(chǎng)價(jià)格信號(hào) ( 貨幣選票 ) 引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)選擇。第二類叫做非市場(chǎng)主體，如國防、公共設(shè)施等部門。非市場(chǎng)主體生產(chǎn)什么理論上由“公共選擇” 決定，而如何生產(chǎn)實(shí)際上則由政府決定。第三類可稱為“準(zhǔn)市場(chǎng)主體”，如教育等。生產(chǎn)什么理論上由“公共選擇”和市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)共同決定，如何生產(chǎn)則有更復(fù)雜的選擇。盡管生產(chǎn)主體不同，但在現(xiàn)實(shí)中,三種不同的部門可以有不同的融合方式, 例如政府部門可以與私人部門結(jié)合, 其產(chǎn)品對(duì)象并非按主體性質(zhì)劃分。
生產(chǎn)主體性質(zhì)和產(chǎn)品性質(zhì)是兩個(gè)不同的概念。從生產(chǎn)主體性質(zhì)的角度來討論政府干預(yù)的合理程度既不公平也不科學(xué)。生產(chǎn)主體都是獨(dú)立法人，享有平等權(quán)利。正確的方式是以產(chǎn)品性質(zhì)為依據(jù)。
政府要提供公共品服務(wù)，對(duì)公共品的生產(chǎn)組織、管制和干預(yù)必不可少。例如，邊遠(yuǎn)山區(qū)缺水少路，如果指望某些富裕者個(gè)人出頭解決，可能其財(cái)力不濟(jì)也未必有此公益心；讓居民共同解決，則可能因相互觀望，博奕結(jié)果很可能是不了了之。這就需要政府干預(yù)（包括出資），聽任不管便是瀆職。但是提供不等于直接組織生產(chǎn)，美國的公共品生產(chǎn)就基本上由私人部門進(jìn)行。對(duì)以教育為代表的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，則只能適度干預(yù)。在我國市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)機(jī)制不健全，反映不靈敏的條件下，尤其需要正確把握對(duì)準(zhǔn)市場(chǎng)主體干預(yù)的合理度，實(shí)際上，這也是體制改革的重要內(nèi)容。政府對(duì)非公共品的生產(chǎn)進(jìn)行干預(yù)，則毫無必要。事實(shí)上，從我國經(jīng)濟(jì)改革開始，就承認(rèn)了非公共產(chǎn)品的生產(chǎn)“必須以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向”。
可以認(rèn)為，干預(yù)不干預(yù)非公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的一條分界線。政府的干預(yù)力度應(yīng)根據(jù)產(chǎn)品的性質(zhì)決定，如果用圖形表示，即政府干預(yù)力度隨產(chǎn)品的公共性質(zhì)程度由高到低，表現(xiàn)為一條嚴(yán)格下降曲線。
3.財(cái)政集中收付制對(duì)高校的合理度。
高校經(jīng)費(fèi)主要依靠財(cái)政撥款是在1997年以前，而今已成為歷史。繼續(xù)稱高等學(xué)校為“全額撥款”事業(yè)單位早已名不符實(shí)。這種經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)并不正常，甚至有政府向受教育者轉(zhuǎn)嫁部分教育成本之嫌。事實(shí)上，群眾對(duì)高等教育成本的個(gè)人支付部分急劇上升已經(jīng)表示強(qiáng)烈不滿。這種情況持續(xù)下去，很多家庭將不堪重負(fù)，弱勢(shì)群體的受教育權(quán)將被剝奪。即使不提什么科教興國戰(zhàn)略，如果認(rèn)同高等教育生產(chǎn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的部門性質(zhì)，那么高等教育也許永遠(yuǎn)都需要一部分公共財(cái)政資助，政府投入必不可少且不能以財(cái)政困難等理由而推諉。
同樣，中國高校目前的確有高收費(fèi)和亂收費(fèi)行為，在堂而皇之的“補(bǔ)充財(cái)政撥款不足”的政府準(zhǔn)許下，完全不乏自利動(dòng)機(jī)。高校教師和管理者也要追求利益最大化。不管是否由于財(cái)政吃緊而不得以容忍收費(fèi)，既然允許，為何不搭便車以自肥？事實(shí)上，近幾年高校擴(kuò)招后，不但校園“面貌一新”，而且教職工也迅速擠入中高收入階層，經(jīng)費(fèi)來源于教育市場(chǎng)輸血而且因高等教育市場(chǎng)準(zhǔn)入限制而贏得相當(dāng)數(shù)量的租金，早已不是什么秘密。
從這兩個(gè)方面來說，似乎政府進(jìn)行適當(dāng)管制必不可少，也無可挑剔。但并不能因此而得出需要對(duì)高校資金實(shí)行銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管的“規(guī)范”方式。高校辦學(xué)屬于微觀經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)，歷史已經(jīng)證明，政府對(duì)這類活動(dòng)的管制和干預(yù)從來就沒有成功過。據(jù)傳，下一步還將把政府采購的范圍擴(kuò)大到包括高校在內(nèi)的“全額撥款單位”，更令人匪夷所思。高校生產(chǎn)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，也不宜比照行政部門管理，過分淡化其產(chǎn)品的市場(chǎng)性質(zhì)。為什么政府會(huì)放棄了高等教育產(chǎn)品的包銷政策？原因之一無非是不能聽任其生產(chǎn)無銷路或不合格產(chǎn)品。
即使對(duì)國有企業(yè)（除一部分壟斷企業(yè)如軍工企業(yè)）外，也不能對(duì)其生產(chǎn)什么和如何生產(chǎn)進(jìn)行干預(yù)。大多數(shù)國有企業(yè)并不僅是生產(chǎn)公共品，在國有經(jīng)濟(jì)占主體的中國，也根本不需要這么多國有企業(yè)去生產(chǎn)公共品。國企改革說白了就是要改掉作為“所有者” 代表的政府的無所不包的控制和干預(yù)。國有企業(yè)無疑也是市場(chǎng)主體，生產(chǎn)必須以市場(chǎng)為導(dǎo)向。政府在資產(chǎn)運(yùn)用與處置，勞動(dòng)用工制度，分配激勵(lì)機(jī)制等方面遲遲不肯放權(quán)，也許正是國企改革裹足不前的重要原因。
對(duì)比之下，高校實(shí)行財(cái)政集中收付制（即使僅針對(duì)國撥經(jīng)費(fèi)），理論上也并不可行：既有把準(zhǔn)公共產(chǎn)品等同于公共產(chǎn)品進(jìn)行過度干預(yù)之嫌；又相當(dāng)于政府對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理，因而是低效甚至無效管理。
三、高等教育改革的方向
財(cái)政集中收付制與高等教育改革方向是否相容，很大程度上取決于政府行為如何與改革方向保持一致，這既涉及改革成本節(jié)約問題，也涉及改革導(dǎo)向問題。
1.事業(yè)單位的改革走向。
政府體制改革的最終目標(biāo)，是建立符合本國國情的，高效的行政和經(jīng)濟(jì)管理系統(tǒng)。制度不斷變遷也不斷創(chuàng)新，改造事業(yè)單位也許是體制改革的關(guān)鍵內(nèi)容之一。
中國特色的事業(yè)單位是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下來的贅尤。按照“小政府、大社會(huì)” 的改革思路，龐大的政府機(jī)構(gòu)尚需大量精簡(jiǎn)，讓事業(yè)單位繼續(xù)“履行政府職能”，且非咄咄怪事！改制的最終走向，必然是事業(yè)單位逐步萎縮直至消亡。用極端一點(diǎn)的說法，政府對(duì)事業(yè)單位的一切措施，都應(yīng)圍繞著是否有利于其轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)制而進(jìn)行。
由于路徑依賴問題，改制必然會(huì)受到客觀環(huán)境的約束而無法超越現(xiàn)實(shí)的社會(huì)意識(shí)和環(huán)境條件，必須要分性質(zhì)、劃范圍、有步驟,才能既規(guī)范性和又能達(dá)到預(yù)期改革。事實(shí)上，相當(dāng)一部分事業(yè)單位（特別是科研單位等自收自支單位）完全從經(jīng)費(fèi)上切斷了與公共財(cái)政，從而與政府的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，已經(jīng)具有了法人地位。他們之所以仍然有行政主管部門，完全是因?yàn)閷?shí)行“老人老辦法”的過渡政策及社會(huì)保障體系建立的滯后等因素，而不得不暫時(shí)保留殘存的“國家職工”身份。對(duì)這類事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)關(guān)心的不是應(yīng)否加強(qiáng)政府管制的問題，而是能否讓其不走回頭路，不依賴政府也能獨(dú)立生存或經(jīng)過過渡而自然消亡的問題。
對(duì)包括高校在內(nèi)的名義上或者事實(shí)上的“差額撥款”事業(yè)單位，則應(yīng)區(qū)別性質(zhì)加速改制。其最終走向必然是脫離與政府的“父子關(guān)系”而獨(dú)立生存，也不排除有部分生存能力差的會(huì)夭折。即使它們繼續(xù)享有一部分公共財(cái)政補(bǔ)助，也應(yīng)放松管制而讓其在市場(chǎng)中自行應(yīng)對(duì)，而不必“擔(dān)心”這部分經(jīng)費(fèi)的使用狀況而非要去“管理”。當(dāng)然,“放”的速度與“改”的進(jìn)度要匹配。至于一些政治性社團(tuán)和行業(yè)組織仍然由公共財(cái)政開支，并將繼續(xù)代行政府部門的一部分職能，則是政治體制改革需要解決的問題。但是按大多數(shù)國家的作法，他們充其量是在履行社會(huì)職能而無須賦予政府職能的代理權(quán)。
這樣看來，高等學(xué)校不僅應(yīng)該轉(zhuǎn)制，而且由于經(jīng)費(fèi)相對(duì)充裕，也具備了轉(zhuǎn)制條件。轉(zhuǎn)制的正確方向當(dāng)然是割斷事業(yè)單位與政府聯(lián)系的紐帶──國家干部和職工的身份關(guān)系，使高校成為獨(dú)立法人。
2.財(cái)政集中收付制對(duì)高校的改革導(dǎo)向。
財(cái)政集中收付制一旦付諸實(shí)施，對(duì)高校的發(fā)展和高校的影響顯而易見。
（1）.對(duì)獨(dú)立法人治理結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)?！陡呓谭ā返谒恼碌谌藯l規(guī)定:“高等學(xué)校對(duì)舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、國家財(cái)政性資助、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用”,即高校作為獨(dú)立的法人,具有獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理權(quán)。盡管財(cái)政集中收付制度聲稱不改變支出管理權(quán)原則,高校仍擁有支配權(quán)和使用管理權(quán)。但一定程度上財(cái)務(wù)管理權(quán)特別是實(shí)際資金調(diào)度權(quán)已被剝奪。在規(guī)凌駕于法的現(xiàn)狀下,《高教法》實(shí)際上喪失了法律地位,高校在思考和探索自我發(fā)展道路的決策過程中,也就丟失了決策依據(jù)。隨著我國 WTO 的進(jìn)入,國內(nèi)教育市場(chǎng)的開放,國外教育資本和民間資本的進(jìn)入,沒有獨(dú)立財(cái)務(wù)管理權(quán)的公立高校，還侈談什么發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)以及增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)力！
（2）.對(duì)交易費(fèi)用的放大。隨著需求的增大及自身利益趨動(dòng),高校辦學(xué)規(guī)模逐步擴(kuò)張,辦學(xué)層次日益增多,辦學(xué)形式多樣（如統(tǒng)招考、成人教育、研修班、聯(lián)辦二級(jí)學(xué)院等）,高校各級(jí)財(cái)務(wù)關(guān)系的復(fù)雜化。管理結(jié)構(gòu)的多重性本身就增大了內(nèi)部交易費(fèi)用。如果實(shí)行集中支付方式,實(shí)際財(cái)務(wù)操作中就更為復(fù)雜，給理順各級(jí)財(cái)務(wù)關(guān)系帶來極大的困難。更要命的是在目前環(huán)境下，高校為保護(hù)自身利益，不知要增加多少交易成本。由于“不會(huì)存在無人領(lǐng)取的租金。取消一種權(quán)利，就會(huì)出現(xiàn)另一種權(quán)利來填補(bǔ)真空?！?④（第477頁）也許財(cái)政集中收付政策制定有良好的愿望，但是“通向地獄的路是用良好愿望的磚石鋪砌成的，……實(shí)施和維持許多管制和調(diào)控，其實(shí)只有一個(gè)真實(shí)意圖，那就是為腐敗大開方便之門?！?④（第481頁）
（3）.對(duì)發(fā)展動(dòng)力的約束。高校近年來快速發(fā)展的經(jīng)費(fèi)來源，主要不是靠收學(xué)費(fèi)。銀校合作在很大程度上促進(jìn)了高校的跨越式發(fā)展。但是,銀行也有自身利益。高校在銀行有存款, 有收費(fèi)權(quán)可以作質(zhì)押；為高校提供貸款,也能降低貸款風(fēng)險(xiǎn)。如果實(shí)施財(cái)政集中收付，結(jié)算銀行由財(cái)政圈定,那么高校在圈定銀行之外的存款將趨于零，而被圈定銀行也變成官商，只需勾兌財(cái)政而不在乎高校。這樣銀行的合作興趣很難說不大打折扣。高校的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的所需資金，甚至吸引學(xué)生的國家助學(xué)貸款基本上來自銀行。失去了銀行的貸款支持,國撥經(jīng)費(fèi)又不愿或不能填補(bǔ),高校豈不是又將重陷發(fā)展停滯的覆轍？
（4）.對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的牽制。根據(jù)《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出:“在政府與學(xué)校的關(guān)系上,要按照政事分開的原則,通過立法,明確高等學(xué)校的權(quán)利和義務(wù),使高等學(xué)校真正成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體?！薄罢D(zhuǎn)變職能,由對(duì)學(xué)校的直接行政管理,轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段,進(jìn)行宏觀管理?！必?cái)政集中支付制的實(shí)施,政府部門將名正言順地由間接管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯拥木唧w管理,從對(duì)預(yù)算資金的劃撥調(diào)控變?yōu)閷?duì)全部資金的統(tǒng)管，行政審批制也順勢(shì)強(qiáng)化。隨著工作環(huán)節(jié)、工作程序的增加，機(jī)構(gòu)和人員擴(kuò)張也是題中立應(yīng)有之義。建立精簡(jiǎn)、高效的政府改革目標(biāo)還從何談起？
我們不能僅僅停留在討論財(cái)政集中收付制對(duì)高校帶來的影響上。由于財(cái)務(wù)制度改革，原來的預(yù)算內(nèi)、外資金已經(jīng)合并，因此預(yù)算外資金己不復(fù)存在。從這個(gè)意義上說，《決定》已經(jīng)失去了規(guī)范對(duì)象。但是財(cái)政部門的興趣不僅在財(cái)政撥款部分的管制上，對(duì)“行政事業(yè)收費(fèi)”管制顯然有更大的熱情，這就不能不使人深思。
誠然，高校收費(fèi)產(chǎn)生了一定量的租金而不能放任自流。但決不能用財(cái)政集中收付辦法來解決?！皻v史的不公正不能掩蓋這樣一個(gè)真理，即所有的制度安排都可以用選擇來解釋?！雹埽ǖ?49頁）財(cái)政集中收付制選擇了什么呢？顯然選擇了一條事業(yè)單位轉(zhuǎn)軌改制難以行進(jìn)的泥濘路；選擇了一條使高校成為政府部門附庸的回頭路；選擇了一條創(chuàng)造租金的新財(cái)路。由此可結(jié)論，財(cái)政集中收付制與高等教育改革的正確方向不相容。
3.高校資金實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理的途徑。
（1）.加強(qiáng)現(xiàn)行財(cái)務(wù)法規(guī)的執(zhí)行落實(shí)。落實(shí)法律制度，是規(guī)范高校財(cái)務(wù)管理是最基本和最有效的措施。《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》 《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》及前文提到的諸多法規(guī)，已經(jīng)嚴(yán)格規(guī)范了高校的財(cái)務(wù)行為。這類法規(guī)也許尚需進(jìn)一步完善，但更重要的是執(zhí)行。重制定輕落實(shí)，再多的規(guī)則也只是束之高閣。高校的收費(fèi)問題及收費(fèi)后的使用方向問題，既與環(huán)境有關(guān)，也與財(cái)會(huì)隊(duì)伍狀況有關(guān)，更與高校現(xiàn)行體制有關(guān)。而加強(qiáng)財(cái)務(wù)法規(guī)的執(zhí)行落實(shí)，顯然是建立其自我約束機(jī)制的基礎(chǔ)。
（2）.發(fā)揮多方面的監(jiān)督作用。在過渡期內(nèi)，計(jì)劃 (物價(jià))、財(cái)政、稅務(wù)等部門仍將在各自職能范圍內(nèi)對(duì)高校財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。而更重要的是社會(huì)監(jiān)督。高校既然收了費(fèi)，那怕是不完全教育成本，就轉(zhuǎn)變了角色身份。學(xué)生及學(xué)生家長是教育消費(fèi)者，理應(yīng)享有質(zhì)價(jià)相符的消費(fèi)服務(wù)?？梢砸蟾咝Ｘ?cái)務(wù)公開化,如學(xué)費(fèi)等各項(xiàng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)明示,接受學(xué)生家長的監(jiān)督；可以設(shè)置社會(huì)財(cái)務(wù)監(jiān)督網(wǎng)、熱線等等，以便社會(huì)輿論發(fā)揮監(jiān)督作用，維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。
（3）.逐步廢除市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。高校要真正走向社會(huì)化（包括一定意義上的產(chǎn)業(yè)化），必須引入競(jìng)爭(zhēng)，使優(yōu)勝劣汰規(guī)則起作用。這是高校財(cái)務(wù)管理規(guī)范化的根本途徑。目前，民辦教育促進(jìn)法已經(jīng)出臺(tái)，初步降低了教育市場(chǎng)的準(zhǔn)入門坎。由于高等教育的特殊性，民辦高校一段時(shí)間內(nèi)還難以成為公立高校的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，但是高等教育市場(chǎng)在不斷變化，隨著時(shí)間的推移，其競(jìng)爭(zhēng)威脅將變成現(xiàn)實(shí)。對(duì)此，西方國家私立大學(xué)已有榜樣。在比較充分的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，高校想亂收費(fèi)、亂開支，財(cái)務(wù)想不規(guī)范還行嗎？政府最需要做的事，莫過于盡可能多地解除與高校的依存關(guān)系，盡可能快地放棄對(duì)公立高校的包養(yǎng)政策，甚至盡可能早地為未來競(jìng)爭(zhēng)中的死亡者作善后準(zhǔn)備。
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