行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度運行是否有效是檢驗內(nèi)控制度實行的重要因素。總體而言，我國行政事業(yè)單位內(nèi)控有效性不足，內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力。需要加強內(nèi)控環(huán)境建設，監(jiān)督機制建設等。
行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平的高低，直接影響到預防腐敗等重大問題，是社會關注的熱點問題。由于經(jīng)營性質(zhì)的不同和運營方式的差別，行政事業(yè)單位和企業(yè)內(nèi)部控制在內(nèi)部控制目標、組織架構、管理體制、內(nèi)部控制側(cè)重點、業(yè)務活動和控制方法等方面存在明顯的差異。行政事業(yè)單位有著一定的行政管理職能和社會管理職能，其業(yè)務活動開展主要依靠財政性資金，同時還要對執(zhí)法監(jiān)督加以履行，再加上行政事業(yè)單位所具備的非盈利性的突出特點，構建完善的內(nèi)部控制制度就顯得尤為必要和重要?！缎姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）的出臺意味著我國多年來行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范權威依據(jù)缺失的結(jié)束，也標志著風險管控理念在行政事業(yè)單位的引入和強化。
一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀
總的來看，目前，各級行政事業(yè)單位比較注重強化內(nèi)部管理，規(guī)范工作程序，健全內(nèi)部監(jiān)督，已建立了自身的管理制度并發(fā)揮作用，推動了業(yè)務工作的順利開展。但與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制無論在理論上還是在實踐中都比較滯后，其內(nèi)部控制建設也存在著諸多問題，直接影響到行政事業(yè)單位的工作效率、資金財產(chǎn)安全、廉政建設，進而影響到了政府社會形象。近幾年，一些違法違紀案件和資產(chǎn)損失浪費案件仍時有發(fā)生，截至2012年10月底，審計署審計查出了50個中央部門及其所屬單位違反財經(jīng)制度問題金額102.81億元。截至2012年11月，全國專員辦系統(tǒng)共查出各種違規(guī)違紀資金2 354.65億元，挽回損失161.07億元，建議追究責任人30名。2012年12月，審計署公布了38起違法違紀案件和事項處理情況。這都說明了我國當前行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理工作仍存在著一些問題和不足。主要體現(xiàn)在：有些單位迄今還沒有單獨制定內(nèi)部控制制度，許多財務事項的運作與管理措施僅是慣例，而沒有相應的成文制度保證；有些單位雖然建立了內(nèi)部控制制度，但制定過于簡單且千篇一律，沒有體現(xiàn)不同組織機構、不同工作流程及工作性質(zhì)的差異化管理，缺乏科學性、系統(tǒng)性以及全面性，無法涵蓋單位所有的重大經(jīng)濟活動，各部門、各階段不能很好地統(tǒng)籌聯(lián)系；還有一些單位內(nèi)部控制制度建設比較完善，但內(nèi)部控制制度與單位實際情況有很大差別，致使制度無法落到實處；更多的單位內(nèi)部控制制度陳舊，且相互之間不協(xié)調(diào)、不配套；極少有行政事業(yè)單位會與自身的業(yè)務特點相結(jié)合，設計和研究系統(tǒng)規(guī)范、合理及完整的內(nèi)部控制制度體系，相關部門檢查時也僅僅對是否制定內(nèi)部控制制度進行檢查，而對內(nèi)部控制制度制定的科學性、落實的準確性、效果的顯著性等缺乏跟蹤監(jiān)督機制。
內(nèi)部控制缺乏有效性還具體表現(xiàn)為：（1）有些單位經(jīng)濟管理混亂，造成資產(chǎn)損失浪費；（2）有些單位利用虛假發(fā)票或掩蓋不合規(guī)支出，或套取資金，設立“小金庫”，并且呈現(xiàn)出“違規(guī)方式多樣性、隱蔽性，涉及金額逐漸加大，行政事業(yè)單位下屬企業(yè)、社會團體成為‘小金庫’問題高發(fā)地區(qū)”等一些新的特點；（3）有些單位違規(guī)處置國有資產(chǎn)，造成損失浪費，違反工程管理規(guī)定，導致建設項目嚴重舞弊，違反財務會計規(guī)定，造成收支不實；（4）部分行政事業(yè)單位在對外投資、重大工程項目決策、重要干部任免、大額度資金使用等諸多方面，沒有建立重大決策集體審議制度和公開透明的決策程序，依然存在干部任免具有突然性，資金運作具有隱蔽性的現(xiàn)象，單位負責人獨斷專行，導致部分單位出現(xiàn)決策失誤、營私舞弊甚至“集體決策”變成“集體腐敗”等行為；（5）有些單位采用“白條抵庫”、虛構業(yè)務等方式貪污挪用財政資金。此外，出租、出借銀行賬戶、未經(jīng)批準擅自對外簽訂經(jīng)濟合同等現(xiàn)象也時有發(fā)生。這些問題不僅造成了國家財產(chǎn)損失，也為貪污腐敗提供了溫床。究其原因，主要是行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制缺失。
二、影響行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性實現(xiàn)的因素
（一）控制環(huán)境因素?？刂骗h(huán)境是指構成一個組織的內(nèi)部控制氛圍，反映了組織內(nèi)部人員特別是管理層對內(nèi)部控制的態(tài)度，是內(nèi)部控制實施的重要基礎?？刂骗h(huán)境包括誠信的原則和道德價值觀、管理層的職能發(fā)揮、員工的職業(yè)道德和工作勝任能力、單位的組織結(jié)構、管理哲學和經(jīng)營風格、責任的分配、人力資源政策及實務等。而良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)部控制得以健全和實施的基本保證，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境中非常重要的內(nèi)容。與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識還很薄弱，相當一部分行政事業(yè)單位缺乏內(nèi)部控制理念，沒有樹立起現(xiàn)代的內(nèi)部控制管理理念，嫌繁瑣怕麻煩，涉及敏感的問題不愿意公開透明，對建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實意義認識不夠。部分單位認為行政事業(yè)單位的資金來源是財政預算資金，只要按要求編制預算、按預算取得資金和按預算用途使用資金就可以，把上級財政部門的預算控制作為單位的內(nèi)部控制。還有部分單位認為內(nèi)部控制僅僅是財務部門的工作，與其他部門無關，忽視了不同的參與主體之間的相互監(jiān)督和控制。而在建立了內(nèi)部控制制度的單位中，內(nèi)部控制更多的是流于形式，“有章不循，有律不依”，或者僅僅是簡單遵循相關的規(guī)章制度，未能積極主動地參與到內(nèi)部控制管理活動中，有人甚至認為內(nèi)控工作對日常工作造成了束縛，有抵觸情緒，反感甚至排斥，思想上不融入，行為上不配合，想盡辦法化“重”為“輕”，化“大”為“小”，做表面文章，逃避監(jiān)督，嚴重阻礙了內(nèi)部控制制度在行政事業(yè)單位中的貫徹執(zhí)行。
?。ǘ╋L險評估因素。風險評估過程包括識別單位在經(jīng)營過程中的風險以及針對這些風險所采取的措施。可能產(chǎn)生風險的事項和情形包括監(jiān)管及經(jīng)營環(huán)境的變化、新員工的加入、新信息系統(tǒng)的使用或?qū)υ到y(tǒng)進行的升級、新業(yè)務的快速發(fā)展、新相關規(guī)章制度的變化等。有效的風險評估機制是內(nèi)部控制的重要依據(jù)。行政事業(yè)單位應當建立經(jīng)濟活動風險定期評估機制，對經(jīng)濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估。但在現(xiàn)實工作中，行政事業(yè)單位由于其單位性質(zhì)特殊，普遍存在風險意識淡漠，不能提前識別影響單位目標實現(xiàn)的各類風險，對各項經(jīng)濟業(yè)務行為的全流程未能進行深入細致的梳理，對關鍵控制點的把握不夠準確，無法有效防范來自單位內(nèi)部、外部的各種風險，從而造成工作被動，運行經(jīng)費的極大浪費。
?。ㄈ┬畔⑾到y(tǒng)與溝通因素。信息系統(tǒng)與溝通是內(nèi)部控制的重要條件，其目的是實現(xiàn)內(nèi)部控制目標。一個有效的內(nèi)部控制需要建立可靠的信息系統(tǒng)，涵蓋單位的全部重要活動，需要充分的和全面的內(nèi)部財務經(jīng)營和相關方面的數(shù)據(jù)，以及關于外部市場中與決策相關的事件和條件的信息。需要有效的交流渠道，確保所有員工充分理解和堅持現(xiàn)行的政策和程序，并確保其他的相關信息傳達到應被傳達到的人員。目前，行政事業(yè)單位關于信息系統(tǒng)和溝通方面主要存在以下問題：信息溝通不靈敏，同級部門間協(xié)調(diào)性差，財務部門與業(yè)務、紀檢等部門缺乏必要的交流，與財政、銀行、政府采購中心、國庫集中支付中心等溝通銜接不夠，內(nèi)部控制活動沒有得到廣泛的理解和支持，未有效形成人人參與、人人監(jiān)督的良好氛圍。
?。ㄋ模┛刂苹顒右蛩?。控制活動是指有助于確保管理層的指令得以執(zhí)行的政策和程序，包括與授權、業(yè)績評價、信息處理、實物控制和職責分離等相關的活動。它是實施內(nèi)部控制的重要手段，其合理有效與否直接關系到能否實現(xiàn)控制的目的。行政事業(yè)單位在制定控制活動時不僅要對單位經(jīng)營管理的各個方面實行全方位的有效控制，把單位的各項經(jīng)濟活動全面置于經(jīng)濟監(jiān)控之中，而且要對單位經(jīng)營管理的重要方面和重要環(huán)節(jié)實行重點控制。但在實務中，許多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制措施不夠完善，內(nèi)部控制重點不夠突出，主要表現(xiàn)在：一是崗位安排不合理，組織結(jié)構設置不規(guī)范，各個崗位之間缺乏制衡機制；二是授權審批制度不科學，一些單位的財務收支實行一支筆審批，既降低工作效率，又可能產(chǎn)生大權獨攬現(xiàn)象，特別是一些重大事項和大額資金支付的審批，失去監(jiān)督容易產(chǎn)生腐敗；三是預算控制弱化，預算編制一般根據(jù)當年財政狀況、上年收支實績、預算單位自身的特點和業(yè)務進行核定，大部分都沒有細化到具體項目，預算支出達不到逐筆進行核定的要求，造成一些單位重編制輕執(zhí)行，重支出輕評價，缺乏有效的約束機制；四是信息技術控制缺失，部分單位仍沒有建立相應的信息管理系統(tǒng)，特別是沒有將內(nèi)部控制流程嵌入到單位信息網(wǎng)絡系統(tǒng)當中；五是固定資產(chǎn)控制薄弱，實行政府采購制度之后，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購置得到了有效控制，但使用管理仍缺乏相關的內(nèi)部控制，重購輕管現(xiàn)象比較普遍，導致資產(chǎn)賬實不符甚至國有資產(chǎn)流失。
?。ㄎ澹┰u價與監(jiān)督因素。行政事業(yè)單位內(nèi)部應由有關管理人員和職員定期獨立地自上而下對各部門的控制進行獨立的評價和持續(xù)的監(jiān)督；對內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況實行嚴格的檢查和反饋，并向單位負責人報告，確保單位各項活動的有效運行；應當定期評價內(nèi)部控制的有效性，根據(jù)新的法律法規(guī)等情況，提請單位負責人和相關部門適時改進內(nèi)部控制。目前，缺少健全的監(jiān)督機制是行政事業(yè)單位腐敗滋生的重要原因。大部分行政事業(yè)單位雖然成立了內(nèi)部審計部門，但大多與財務部門平行，甚至內(nèi)部審計人員由財務人員兼任，沒有建立明確的崗位責任制，缺乏權威性和獨立性，也沒有起到實質(zhì)性的監(jiān)督作用，有些單位甚至不設置審計機構，完全忽略內(nèi)部監(jiān)督。同時在業(yè)務方面，內(nèi)部審計僅僅是為財務服務，審核會計賬目，而在內(nèi)部稽查、風險評估、內(nèi)部控制評價等方面，卻未能充分發(fā)揮其應有的監(jiān)督作用。單位的財務、紀檢等相關職能部門的監(jiān)管作用也發(fā)揮不夠，監(jiān)督檢查力度還需進一步加大。
三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性提升的措施
（一）構建和諧的內(nèi)部控制環(huán)境。良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)部控制制度得以健全和實施的重要前提。首先，要通過建立選拔機制、培訓制度、獎勵措施等方法來提高管理者的素質(zhì)，使他們了解內(nèi)部控制的基本常識，改變陳舊觀念，提高對內(nèi)部控制建設重要性的認識，自覺強化“第一責任人”的責任感，重視內(nèi)部控制制度的健全和人才隊伍的建設，以培養(yǎng)良好的內(nèi)部控制環(huán)境。其次，強化全員參與內(nèi)部控制意識。內(nèi)部控制具有全面性和系統(tǒng)性，它不僅僅是財務部門的事，更需要全員參與，單位各部門要定崗定責，明確分工，堅持不相容職務的分離，共同承擔內(nèi)部控制責任，促進信息的及時溝通，真正使內(nèi)部控制成為每一名干部職工的自覺行動，形成良好的內(nèi)部控制氛圍。第三，精簡單位的機構，減少管理層次，加強組織機構中縱向橫向的協(xié)調(diào)。第四，建立統(tǒng)一的人力資源政策，實行科學的人力資源管理制度，確保員工具備和保持正直、誠實、公正、廉潔的品質(zhì)和應有的專業(yè)勝任能力。
?。ǘ┙⒂行У娘L險評估機制。各行政事業(yè)單位要按照戰(zhàn)略目標，進行單位層面和業(yè)務層面的風險評估，找出關鍵的風險點，通過對各個風險控制要素的識別和分析，建立單位內(nèi)部的風險管控體系，采取積極有效的措施，全面防范和規(guī)避各方面的風險。新法規(guī)制度的出臺即屬于行政事業(yè)單位面臨的風險?！兑?guī)范》為各單位規(guī)范內(nèi)部控制提供了指導和參照，各單位應利用《規(guī)范》的頒布實施之機，根據(jù)自身職能部門的特點，將目前散落在各個具體制度和流程中的管控制度和工作流程進行梳理，充分吸收整合，設計出一套符合本單位實際，科學、有效的內(nèi)部控制制度，從而進一步減少風險，以促進自身的管理發(fā)展。
（三）建立高效的信息系統(tǒng)。行政事業(yè)單位必須結(jié)合自身實際建立適合本單位的信息系統(tǒng)工程，加強內(nèi)部控制信息化管理，將電子信息治理與內(nèi)部控制相結(jié)合，保證信息的搜集、存儲、加工、輸出和使用等各個環(huán)節(jié)的正常運行，使單位能夠及時準確地獲得有關信息，實現(xiàn)單位在戰(zhàn)略、運營和信息安全等方面的風險評估與控制，從而有效地實現(xiàn)本單位的管理目標。行政事業(yè)單位信息系統(tǒng)的設計應遵循以下原則：一是應確保單位的每個員工都明確自身的職責，單位內(nèi)部的員工應該清楚地了解單位的內(nèi)部控制制度，知道其所承擔的責任，并及時取得和交換他們在執(zhí)行管理和控制單位經(jīng)營過程中所需的資訊；二是信息系統(tǒng)應具備全方位的信息溝通渠道，不僅要有縱向溝通，還要有橫向溝通；三是開發(fā)與引進先進的財務與內(nèi)部控制等管理軟件，逐步利用信息技術建立高質(zhì)量的信息溝通系統(tǒng)，滿足單位日益增長的信息需求。
（四）建立適用的控制活動。各行政事業(yè)單位應結(jié)合經(jīng)濟活動的性質(zhì)、范圍、規(guī)模和內(nèi)部控制的要求，明確各項經(jīng)濟活動的業(yè)務流程，明確流程中計劃、審批、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)的要求，重點關注預算控制、收支控制、政府采購控制、資產(chǎn)控制、建設項目控制及合同控制等，做到各流程手續(xù)完備、相關文件、記錄和憑證完整，以達到有效控制的目的。各單位還應當根據(jù)國家有關規(guī)定和單位的實際情況，建立健全預算編制、執(zhí)行、分析、調(diào)整、決算編報、績效評價等內(nèi)部預算管理工作機制。同時，各單位要嚴格執(zhí)行“三重一大”等重大經(jīng)濟事項的集體決策制度，對大額資金使用、大宗設備采購、基本建設等重大經(jīng)濟事項的內(nèi)部決策，由領導班子集體研究決定，任何個人不得單獨進行決策或者擅自改變集體意見，以有效地監(jiān)控行政事業(yè)單位的各項權力，最大限度地防止濫用權力等不良現(xiàn)象的發(fā)生。各單位還要有效提高資產(chǎn)使用率，完善資產(chǎn)管理體制，建立健全資產(chǎn)監(jiān)管機制，力求在加強資產(chǎn)管理的基礎上，促進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范化發(fā)展。
?。ㄎ澹┘訌姫毩⒌脑u價與監(jiān)督系統(tǒng)。各行政事業(yè)單位應當建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，明確各相關部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責權限，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，對內(nèi)部控制建立與實施情況進行內(nèi)部監(jiān)督檢查和自我評價。在單位內(nèi)部應建立一個相對獨立的內(nèi)部審計機構，保證內(nèi)部審計的獨立性和權威性，切實開展內(nèi)部審計工作，使之不再流于形式。要正確認識內(nèi)部審計的職能，內(nèi)部審計人員的責任不再局限于監(jiān)督單位的內(nèi)部控制是否被執(zhí)行，而是通過獨立的檢查和評價活動，針對內(nèi)部控制的缺陷、管理的漏洞，提出切合實際的建議和措施，促進管理當局進一步改善經(jīng)營管理，同時還應借助政府和社會的外部審計力量對內(nèi)部控制進行雙重監(jiān)督。目前部分企業(yè)已相應建立了定期聘請注冊會計師對內(nèi)部控制制度予以評價的模式，行政事業(yè)單位也應借鑒這一先進經(jīng)驗，定期或不定期地聘請專業(yè)機構對內(nèi)部控制系統(tǒng)進行評價，評估內(nèi)部控制的有效性及其實施效果，及時發(fā)現(xiàn)和解決內(nèi)部控制過程中出現(xiàn)的問題，保證內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)。
