隨著我國國庫管理系統(tǒng)不斷升級，國庫管理面臨越來越復(fù)雜的環(huán)境，風(fēng)險因素不斷增大，對國庫風(fēng)險管理成為越來越重要的工作。此文以寧波市國庫管理為案例分析國庫資金管理主要風(fēng)險點及改進措施。
國庫根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定辦理預(yù)算收入、預(yù)算撥款、預(yù)算收入退庫及預(yù)算收支更正等預(yù)算收支業(yè)務(wù)。從實踐情況看，國庫資金主要面臨內(nèi)控管理風(fēng)險、業(yè)務(wù)制度風(fēng)險、業(yè)務(wù)操作風(fēng)險、人員素質(zhì)風(fēng)險以及業(yè)務(wù)系統(tǒng)風(fēng)險等。隨著宏觀經(jīng)濟形勢及國庫業(yè)務(wù)規(guī)模、業(yè)務(wù)技術(shù)的不斷發(fā)展變化，國庫資金面臨的風(fēng)險也不斷變化。當前，國庫資金風(fēng)險呈現(xiàn)以下主要特點：
（一）風(fēng)險發(fā)生概率大大增加。2012年，寧波全市各級國庫預(yù)算收入、預(yù)算支出、退庫、更正業(yè)務(wù)分別達1 589.9萬筆、73.9萬筆、20.3萬筆和0.4萬筆，比2008年分別增長51.5%、859.7%、66.4%、-50%；金額分別為1 202.9億元、1 801.4億元、574.1億元和148.4億元，比2008年分別增長86%、101.5%、67.2%、23.3%。隨著國庫業(yè)務(wù)規(guī)模的快速增長，由于業(yè)務(wù)差錯導(dǎo)致的國庫資金風(fēng)險發(fā)生概率大大增加。
（二）相對預(yù)算收入業(yè)務(wù)，預(yù)算撥款、退庫業(yè)務(wù)風(fēng)險更集中。在各級國庫辦理的預(yù)算收支業(yè)務(wù)中，由于稅收、非稅等預(yù)算收入的最終收款人是各級國庫，因此一般不會出現(xiàn)通過收入業(yè)務(wù)盜取國庫資金的情況。相對而言，通過預(yù)算支出、退庫業(yè)務(wù)挪盜國庫資金的風(fēng)險程度更高。同時，隨著以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、以國庫集中支付為主要資金繳撥方式的財政國庫管理制度改革的不斷深入，國庫通過額度控制方式進行單一賬戶體系間財政資金支付清算，支付風(fēng)險日趨集中。
（三）國庫業(yè)務(wù)電子化程度日漸提高，業(yè)務(wù)風(fēng)險日趨隱蔽。目前大部分國庫業(yè)務(wù)已實現(xiàn)從手工辦理到電子化處理的轉(zhuǎn)變。從寧波轄內(nèi)情況看，按國庫業(yè)務(wù)筆數(shù)計算，國庫業(yè)務(wù)電子化率總體高達99%以上，一些業(yè)務(wù)，如預(yù)算撥款、退庫等，已達到100%。國庫業(yè)務(wù)電子化在提升業(yè)務(wù)處理效率的同時，減少了很多人工處理中的業(yè)務(wù)審核功能，使相關(guān)國庫業(yè)務(wù)風(fēng)險更加隱蔽、更難管理。
（四）國庫業(yè)務(wù)涉及單位部門較多，一旦發(fā)生風(fēng)險影響較大。從寧波轄內(nèi)情況看，目前國庫業(yè)務(wù)不僅涉及財政、國稅、地稅、海關(guān)、各預(yù)算單位及銀行等相關(guān)單位部門，而且隨著國庫集中支付改革、工會經(jīng)費國庫收繳改革、國庫直接支付等業(yè)務(wù)改革的創(chuàng)新，服務(wù)對象已逐步擴展到工會組織、直接支付收款人等。一旦發(fā)生業(yè)務(wù)風(fēng)險暴露情況，不僅直接損害服務(wù)對象、相關(guān)經(jīng)濟主體的正當權(quán)益，而且會損害國庫的聲譽、地位。
二、國庫業(yè)務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因分析
（一）業(yè)務(wù)制度和內(nèi)控制度不健全、執(zhí)行不充分。主要表現(xiàn)在：一是業(yè)務(wù)操作流程、所需資料缺乏明確規(guī)定或相關(guān)規(guī)定存在不合理之處。二是新系統(tǒng)上線以及業(yè)務(wù)變化、業(yè)務(wù)創(chuàng)新時，未及時修訂原業(yè)務(wù)制度。三是對已制定的制度規(guī)定未予充分貫徹落實等。
（二）部分國庫人員思想素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)不符合從業(yè)要求。一方面，如果從業(yè)人員受拜金主義、享樂主義等腐朽思想侵蝕，或自身存在投機、賭博等不良行為，往往容易無視法律法規(guī)規(guī)定，冒險挪用、盜用國庫資金。另一方面，如果從業(yè)人員因年齡偏大、知識結(jié)構(gòu)老化等原因而對新的業(yè)務(wù)知識難以接受消化，導(dǎo)致業(yè)務(wù)能力水平不符合要求，往往容易因業(yè)務(wù)差錯產(chǎn)生風(fēng)險。此外，隨著國庫業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，國庫人員不足問題也容易成為國庫風(fēng)險滋生的重要根源之一。
（三）業(yè)務(wù)系統(tǒng)不穩(wěn)，應(yīng)急水平不足。主要包括：一是業(yè)務(wù)系統(tǒng)不穩(wěn)定甚至系統(tǒng)癱瘓將導(dǎo)致重大風(fēng)險。二是系統(tǒng)管理疏漏導(dǎo)致的業(yè)務(wù)風(fēng)險，如：系統(tǒng)參數(shù)未及時更新等。業(yè)務(wù)系統(tǒng)發(fā)生緊急情況時，若缺少必要的應(yīng)急機制或應(yīng)急能力水平不足，將使業(yè)務(wù)風(fēng)險不能及時化解并增加風(fēng)險損失。
（四）內(nèi)外部溝通協(xié)調(diào)、對賬監(jiān)督不充分。一是國庫工作開展事先未與財政、征收機關(guān)或人民銀行內(nèi)部科技部門等做好溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致事后業(yè)務(wù)管理出現(xiàn)疏漏等風(fēng)險情況。二是與財政、征收機關(guān)及其他相關(guān)部門對賬不充分時，往往容易忽視資金挪用、盜用等。三是國庫業(yè)務(wù)監(jiān)督不充分容易帶來業(yè)務(wù)風(fēng)險。包括柜面監(jiān)督中對財政部門提供的書面材料未認真審核導(dǎo)致資金錯誤劃轉(zhuǎn)，事后監(jiān)督中對國庫部門業(yè)務(wù)差錯情況未及時發(fā)現(xiàn)等情況。
三、當前國庫風(fēng)險管理狀況及缺陷：寧波案例
寧波轄內(nèi)國庫對風(fēng)險管理工作高度重視，不僅要求日常業(yè)務(wù)辦理嚴格執(zhí)行相關(guān)制度規(guī)定，且積極采取措施努力將國庫資金風(fēng)險維持在最低水平。一是以制度為準繩，嚴格根據(jù)相關(guān)制度規(guī)定做好日常業(yè)務(wù)。二是通過非現(xiàn)場監(jiān)管、現(xiàn)場檢查等形式開展國庫業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查。非現(xiàn)場監(jiān)管中，不僅積極完善業(yè)務(wù)資料報送機制，而且通過業(yè)務(wù)資料排查解決有關(guān)業(yè)務(wù)問題；在國庫現(xiàn)場業(yè)務(wù)檢查中，涵蓋國庫會計核算、統(tǒng)計分析等各方面業(yè)務(wù)內(nèi)容，并仔細檢查業(yè)務(wù)憑證受理審核、業(yè)務(wù)會計處理、業(yè)務(wù)檔案保管等各個環(huán)節(jié)。三是積極借助事后監(jiān)督方式強化國庫資金風(fēng)險管理。在實現(xiàn)人民銀行國庫事后集中監(jiān)督基礎(chǔ)上，2012年還督促實現(xiàn)各商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)事后集中監(jiān)督，提升國庫業(yè)務(wù)事后監(jiān)督成效。此外，自2011年起還積極利用矩陣評價法開展國庫業(yè)務(wù)風(fēng)險評估，根據(jù)評估結(jié)果合理調(diào)整國庫業(yè)務(wù)風(fēng)險管理措施等。
與此同時，隨著轄內(nèi)國庫業(yè)務(wù)新系統(tǒng)上線運行，對國庫業(yè)務(wù)創(chuàng)新要求越來越高及各項創(chuàng)新措施層出不窮，各級國庫運行環(huán)境不斷發(fā)展變化，轄內(nèi)各級國庫資金風(fēng)險管理中面臨著很多新情況、新問題。
（一）新系統(tǒng)上線將使部分業(yè)務(wù)制度規(guī)定不符合業(yè)務(wù)要求。轄內(nèi)各級人民銀行國庫于2013年5月統(tǒng)一上線國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS），替代原國庫會計核算系統(tǒng)（TBS）。這不僅使原TBS模式下部分業(yè)務(wù)制度規(guī)定不再符合新業(yè)務(wù)要求，而且現(xiàn)有TCBS業(yè)務(wù)制度規(guī)定也亟需結(jié)合轄內(nèi)實際進一步細化完善。如，根據(jù)TCBS業(yè)務(wù)處理操作辦法規(guī)程，對市縣兩級政府如何按規(guī)定用土地出讓收入向中央和省級政府繳納新增建設(shè)用地使用費，目前仍沒有明確規(guī)定等。
（二）各支庫將成為獨立核算主體，增加資金風(fēng)險產(chǎn)生渠道。此前，轄內(nèi)各人民銀行國庫采用集中核算方式，資金收付由分庫統(tǒng)一辦理。TCBS上線后各支庫將與分庫一樣成為獨立核算主體，直接通過支付系統(tǒng)辦理大小額支付業(yè)務(wù)并與總行發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，改變集中核算模式下“批量處理、層層報解”的業(yè)務(wù)處理方式，各支庫資金風(fēng)險控制要求及業(yè)務(wù)復(fù)雜程度都大大提高。如，不同財稅體制下預(yù)算收入分成報解核算能力、業(yè)務(wù)參數(shù)設(shè)置等，以往基本由分庫代為集中完成，此后均需各支庫獨立完成。
（三）國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)運行、維護以及應(yīng)急管理都存在不足。一是系統(tǒng)功能本身存在風(fēng)險。如：對TCBS，存在單一賬戶業(yè)務(wù)操作與TCBS不匹配的風(fēng)險，主要表現(xiàn)為集中支付額度控制一旦出現(xiàn)失誤將很易造成國庫資金損失情況；對地方橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，則由于業(yè)務(wù)快速增長而使其業(yè)務(wù)處理能力很快處于飽和狀態(tài)等。二是系統(tǒng)運行維護仍需改進提高。如各代理國庫仍使用TBS，因此對代理國庫TBS系統(tǒng)運行維護提出了更高要求。三是業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)急管理存在明顯不足。如TCBS應(yīng)急預(yù)案仍未出臺等。
（四）國庫從業(yè)人員素質(zhì)未能滿足業(yè)務(wù)快速發(fā)展的要求。一是人員數(shù)量不足且年齡結(jié)構(gòu)老化。以市分庫為例，國庫人員共13人，已連續(xù)七年未增加，45歲以上人員近80%。但與此同時，國庫業(yè)務(wù)量則增加了近5倍。二是人員業(yè)務(wù)素質(zhì)存在差距。國庫業(yè)務(wù)的變化逐漸加快，對國庫人員學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力的要求越來越高，國庫人員需持續(xù)學(xué)習(xí)以滿足業(yè)務(wù)發(fā)展需要。三是外界誘惑及人員道德風(fēng)險。
四、政策建議
（一）努力增強業(yè)務(wù)系統(tǒng)穩(wěn)定性，確保業(yè)務(wù)系統(tǒng)穩(wěn)健運行。隨著國庫業(yè)務(wù)規(guī)模快速增長及業(yè)務(wù)電子化程度日漸提高，確保國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)穩(wěn)健運行成為國庫資金風(fēng)險防范的重要環(huán)節(jié)。為此，筆者建議：一是對TCBS、TIPS、TMIS等全國性國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)，要加快系統(tǒng)運行維護機構(gòu)隊伍建設(shè)，組織力量確保系統(tǒng)穩(wěn)健運行。二是繼續(xù)對TBS系統(tǒng)運行維護加強培訓(xùn)指導(dǎo)，確保系統(tǒng)運行穩(wěn)定。三是積極做好系統(tǒng)應(yīng)急管理工作，完善應(yīng)急制度、開展應(yīng)急演練，努力提升應(yīng)急水平。
（二）進一步完善相關(guān)制度，強化業(yè)務(wù)辦理合規(guī)性、嚴密性。應(yīng)進一步強化國庫業(yè)務(wù)及內(nèi)控制度的嚴密性，確保業(yè)務(wù)辦理嚴密合規(guī)。一是及時梳理業(yè)務(wù)及內(nèi)控制度規(guī)定，重點要根據(jù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)變化及業(yè)務(wù)創(chuàng)新及時更新相關(guān)制度規(guī)定。二是審核業(yè)務(wù)交叉復(fù)核，逐級審批制度的合理性，發(fā)現(xiàn)問題及時改正。三是強化制度執(zhí)行，通過培訓(xùn)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)檢查等措施形成“學(xué)制度、用制度”的意識氛圍。
（三）強化重點業(yè)務(wù)監(jiān)督，完善與財政等相關(guān)部門的對賬機制。一是要求財政部門事先提供年度撥款計劃，在柜面監(jiān)督中應(yīng)認真審核財政部門撥款資金用途是否合理，金額是否在預(yù)算之內(nèi)等。二是嚴格把關(guān)退庫業(yè)務(wù)，認真審核退庫是否符合相關(guān)文件規(guī)定，退庫依據(jù)是否有效，退庫審批是否符合程序等。三是加強對經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)監(jiān)管，嚴格落實撥款、退庫業(yè)務(wù)逐級審批制度，杜絕越權(quán)操作。此外，還應(yīng)加強國庫部門與其他部門的業(yè)務(wù)對賬，鼓勵面對面對賬及開發(fā)系統(tǒng)實現(xiàn)電子對賬等。
（四）加強國庫隊伍建設(shè)，努力提升從業(yè)人員思想和業(yè)務(wù)素質(zhì)。一是加強思想政治、職業(yè)道德教育，引導(dǎo)員工樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，提升愛崗敬業(yè)、廉潔自律的主動性、自覺性。二是結(jié)合實際合理設(shè)置國庫崗位，做到人盡其才，發(fā)揮各自特長。三是加大培訓(xùn)力度，豐富培訓(xùn)形式，提高培訓(xùn)效果，營造濃厚的學(xué)習(xí)氛圍，不斷提高從業(yè)人員的理論水平和業(yè)務(wù)操作能力。
