本文系作者為《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范講座》所作序言。
為進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政風(fēng)險防控機制建設(shè)，財政部于2012年11月正式發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱“內(nèi)控規(guī)范”）。為確保內(nèi)控規(guī)范從2014年1月1日起，在我國行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面有效實施，在此，我代表財政部講三點意見：
一、深刻認(rèn)識實施內(nèi)控規(guī)范的重要意義
內(nèi)部控制既是行政事業(yè)單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，是行政事業(yè)單位治理的基石。實施好內(nèi)控規(guī)范，對于提高單位管理水平、改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率、規(guī)范財經(jīng)秩序、建設(shè)服務(wù)型政府都具有重要意義。
（一）實施內(nèi)控規(guī)范，有利于推動廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府的建設(shè)黨的十八大明確指出：要深化行政體制改革，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。要求規(guī)范公共權(quán)力的運行，加強對行政權(quán)力的監(jiān)督。習(xí)近平總書記強調(diào)，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。李克強總理指出，要用制度管權(quán)、管人、管錢，給權(quán)力涂上防腐劑、戴上“緊箍咒”，真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制。從一定意義上說，搞好內(nèi)部控制，能夠起到制度籠子的作用。
實施內(nèi)控規(guī)范，建立完善的內(nèi)部控制制度，對于建立健全權(quán)力運行的制約和監(jiān)督體系、減少自由裁量權(quán)的空間和余地、用制度來限制權(quán)力的濫用，具有重要的促進(jìn)作用。
（二）實施內(nèi)控規(guī)范，有利于提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平 行政事業(yè)單位作為公共服務(wù)的提供者和社會事務(wù)的監(jiān)管者，代表著黨和政府履行相關(guān)職能，在推動經(jīng)濟社會發(fā)展過程中起著至關(guān)重要的作用。能否有效地履行職能，關(guān)鍵在于是否具備較高的管理水平。目前，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制總體上還是比較薄弱的，突出表現(xiàn)在：對績效重視不足，內(nèi)部控制意識不強；預(yù)算編制不夠科學(xué)，預(yù)算約束軟化；未廣泛開展以內(nèi)部控制為主體的審計，監(jiān)督力度不夠。內(nèi)控規(guī)范是提高行政事業(yè)單位管理水平的有效途徑。借助信息化手段，將預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)管理等整合到統(tǒng)一的平臺，加強對單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，確保財務(wù)記錄、財務(wù)報告信息和其他管理信息的及時、可靠、完整，強化對績效的考核和監(jiān)督，不斷地提高單位管理水平。掌握好、使用好內(nèi)部控制這一有力的武器，能夠保障制度執(zhí)行，促進(jìn)行政事業(yè)單位規(guī)范化、科學(xué)化管理，增強行政事業(yè)單位的履職能力。
（三）實施內(nèi)控規(guī)范，有利于推進(jìn)財政規(guī)范化科學(xué)化信息化管理為滿足市場經(jīng)濟體制進(jìn)一步完善和現(xiàn)代國家治理的需要，財政工作必須緊緊圍繞財稅體制改革與調(diào)整這一中心開展，深化改革，規(guī)范管理。管理工作事關(guān)大局，基礎(chǔ)工作關(guān)乎成效。加強財政管理與深化財稅改革相輔相成。
不加快改革，就無法從根本上實施有效的管理；不加強管理，也難以推進(jìn)改革的有序進(jìn)行和逐步深化。今后一個時期，在深化財稅改革的同時，要在財政管理上重點圍繞完善制度、明確職責(zé)、理順流程、控制節(jié)點，加強監(jiān)督，下大力氣提高內(nèi)部管理和控制的有效性，推進(jìn)財政管理科學(xué)化、規(guī)范化和信息化。財政部門負(fù)責(zé)國家預(yù)算資金的管理，必須要重視內(nèi)控建設(shè)。建立內(nèi)部控制，就是為了保障單位業(yè)務(wù)穩(wěn)健高效運行，確保 財務(wù)記錄、財務(wù)報告信息和其他管理信息的及時、可靠、完整。實施內(nèi)控規(guī)范，有助于實現(xiàn)財政管理的規(guī)范化、科學(xué)化和信息化，有助于提升財政管理的水平和提高財政資金的使用效益。
二、準(zhǔn)確把握內(nèi)控規(guī)范的內(nèi)在要求
內(nèi)控規(guī)范將內(nèi)部控制的基本原理與我國行政事業(yè)單位的實際相結(jié)合，梳理業(yè)務(wù)流程，瞄準(zhǔn)內(nèi)部管理中的薄弱環(huán)節(jié)，強化機制建設(shè)，將制衡機制嵌入到內(nèi)部管理制度之中，是指導(dǎo)行政事業(yè)單位加強內(nèi)部管理的重要規(guī)范性文件。大家要加強對內(nèi)控規(guī)范的學(xué)習(xí)，吃透內(nèi)控規(guī)范的精神，準(zhǔn)確把握其內(nèi)涵和要點。
（一）制衡是實現(xiàn)內(nèi)部控制的基本要素所謂制衡，就是在單位的崗位設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督的機制設(shè)計。內(nèi)控規(guī)范就是抓住單位經(jīng)濟活動的客觀規(guī)律，實施流程再造，將制衡機制嵌入到各管理工作當(dāng)中去，實現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約。具體而言，著重在四個方面形成制衡機制：一是建立議事決策機制，防范資源配置的“一言堂”、“一支筆”；二是規(guī)定不相容崗位相互分離、內(nèi)部授權(quán)審批和強化評價與監(jiān)督，防止貪污、挪用國有資產(chǎn)現(xiàn)象發(fā)生；三是建立預(yù)決算、政府采購、資產(chǎn)管理等部門和崗位間的溝通協(xié)調(diào)機制，形成管控合力，確保資產(chǎn)的合理配置和有效使用；四是建立關(guān)鍵崗位工作人員的培訓(xùn)、教育、評價和輪崗等機制，牢固樹立風(fēng)險防范意識和拒腐防變的思想道德底線，自覺依法按照法定權(quán)限和程序來履行職責(zé)、維護(hù)公共利益。
（二）“關(guān)口前移”是實現(xiàn)內(nèi)部控制的主要特點 內(nèi)部控制是“未病先防”。行政事業(yè)單位從事的工作，是對國家、對人民有承諾的，要將風(fēng)險控制在可承諾的范圍內(nèi)，既不能從事超出可承諾風(fēng)險范圍的業(yè)務(wù)活動，也要杜絕低級錯誤。要通過制衡機制、流程再造和信息化手段在行政事業(yè)單位日常管理中的運用，對單位業(yè)務(wù)管理活動的市場風(fēng)險、操作風(fēng)險、法律風(fēng)險、聲譽風(fēng)險等進(jìn)行事前的防范、事中的控制、事后的監(jiān)督和糾正，及時堵塞制度漏洞、消除管理隱患，不給極個別的違法違規(guī)違紀(jì)人員以可乘之機。內(nèi)部控制制度設(shè)計，將管控的關(guān)口前移，防范于未然，成本低、損失小，效益高。實現(xiàn)內(nèi)部控制，在防止國有資產(chǎn)流失、提升資源使用績效的同時，也有利于保護(hù)我們自己的干部。
（三）單位領(lǐng)導(dǎo)重視和推動是實施內(nèi)控規(guī)范的關(guān)鍵內(nèi)控規(guī)范的實施要靠各單位全員參與，但關(guān)鍵是單位領(lǐng)導(dǎo)，特別是一把手。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個復(fù)雜的體系，涉及到預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目、合同、內(nèi)外監(jiān)督等各項經(jīng)濟活動，需要單位內(nèi)部的各有關(guān)部門和崗位加強溝通、相互協(xié)調(diào)，形成聯(lián)動機制。
單位內(nèi)部跨部門的溝通協(xié)調(diào)和通力合作離不開單位領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和大力支持。領(lǐng)導(dǎo)重視是內(nèi)控建設(shè)與有效實施最重要的保障，沒有單位領(lǐng)導(dǎo)支持的內(nèi)控建設(shè)，往往會流于形式，有了單位領(lǐng)導(dǎo)支持的內(nèi)控建設(shè)，才能真正地發(fā)揮作用。為此，我們在內(nèi)控規(guī)范中明確規(guī)定：“單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實施負(fù)責(zé)?！边@一規(guī)定就是要促使單位的領(lǐng)導(dǎo)樹立起風(fēng)險防范的意識，進(jìn)一步增強責(zé)任感和使命感，實現(xiàn)從“要我內(nèi)控”到“我要內(nèi)控”的理念轉(zhuǎn)變，從而在單位內(nèi)部營造起良好的內(nèi)控氛圍，確保內(nèi)部控制工作順利推進(jìn)。
（四）信息化是實施內(nèi)控規(guī)范的重要手段內(nèi)部控制將單位的業(yè)務(wù)管理與財務(wù)管理實現(xiàn)了有機的結(jié)合，需要信息系統(tǒng)的支撐。將內(nèi)部控制嵌入信息系統(tǒng)之中，可以實現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化和常態(tài)化，可以改變單位各項經(jīng)濟活動分塊管理、信息分割、信息“孤島”的局面，可以使單位領(lǐng)導(dǎo)的管理方式由傳統(tǒng)的日常管理向例外管理轉(zhuǎn)變，集中精力處理重大問題，進(jìn)一步提高管理效率。實踐也證明，信息化會促使單位的管控效能邁上一個新的臺階。所以，我們在內(nèi)控規(guī)范中明確規(guī)定“單位應(yīng)當(dāng)充分運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強內(nèi)部控制”。
三、扎實做好內(nèi)控規(guī)范的實施工作
內(nèi)部控制建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，也是一項長期的工作任務(wù)，是各級財政部門、各行政事業(yè)單位和各相關(guān)部門的共同責(zé)任，不可能畢其功于一役。我們要始終保持奮發(fā)有為的精神狀態(tài)，加強領(lǐng)導(dǎo)、齊心協(xié)力、密切合作，共同把內(nèi)控規(guī)范的實施工作抓實抓好，努力打造行政事業(yè)單位管理的“升級版”。在實施過程中，要注重把握以下四點：（一）加強對實施內(nèi)控規(guī)范的組織領(lǐng)導(dǎo)財政部門和各行政事業(yè)單位要將落實內(nèi)控規(guī)范作為當(dāng)前和今后一個時期的重要工作來抓，單位負(fù)責(zé)人要高度重視，切實加強對內(nèi)控規(guī)范實施的組織領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，周密安排，確保內(nèi)控規(guī)范實施到位。
“打鐵還需自身硬”。財政部門要結(jié)合開展黨的群眾路線教育實踐活動，積極發(fā)揮表率作用，以高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求來對照自己，帶頭執(zhí)行好內(nèi)控規(guī)范。
（二）抓好內(nèi)控規(guī)范實施的重 要環(huán)節(jié)要按照內(nèi)控規(guī)范的統(tǒng)一要求，結(jié)合自身經(jīng)濟活動的特點，重點關(guān)注本單位重要經(jīng)濟活動和經(jīng)濟活動中的重大風(fēng)險。要抓好建立健全內(nèi)部管理制度、實施業(yè)務(wù)流程再造、強化信息系統(tǒng)建設(shè)、定期開展內(nèi)控自我評價等重要環(huán)節(jié)，把內(nèi)控規(guī)范的各項制度要求逐項落實到位。
（三）相關(guān)各部門要協(xié)調(diào)配合加強指導(dǎo)內(nèi)部控制建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要財政、審計等相關(guān)部門和有關(guān)方面建立內(nèi)控規(guī)范實施協(xié)調(diào)機制。各級財政部門要加強與審計等相關(guān)部門和有關(guān)方面的溝通、協(xié)調(diào)和配合，進(jìn)一步明確工作分工，齊抓共管，形成合力，定期對行政事業(yè)單位實施內(nèi)控規(guī)范進(jìn)行指導(dǎo)，共同監(jiān)督各個行政事業(yè)單位做好內(nèi)控規(guī)范的執(zhí)行工作。
（四）注重做好宣傳和培訓(xùn)工作要著力加強輿論宣傳引導(dǎo)，盡快讓內(nèi)部控制的理念深入人心，在行政事業(yè)單位形成注重風(fēng)險防范、強化責(zé)任意識的風(fēng)氣，為貫徹實施內(nèi)控規(guī)范營造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境。要積極發(fā)揮各部門、各地區(qū)、各單位的積極性，實施全方位的培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容務(wù)必緊貼實務(wù)，重在指導(dǎo)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的實務(wù)操作，確保培訓(xùn)工作取得實效。
行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范是一項重大的管理制度創(chuàng)新。制度的生命力貴在執(zhí)行。我們要全面深入貫徹落實黨的十八大精神，精心組織、扎實工作，切實做好內(nèi)控規(guī)范的實施工作,進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位的管理水平和服務(wù)能力，充分發(fā)揮職能作用，為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢做出新的更大貢獻(xiàn)！（本文系作者為《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范講座》所作序言）
