摘要：除了關(guān)注資金的安全性和合規(guī)性之外，更要關(guān)注其效率性和效果性，從而實(shí)現(xiàn)涉審計(jì)真正意義上的全覆蓋，建立以政策為重點(diǎn)、以資金為主線、以效益為目標(biāo)并結(jié)合專題調(diào)研的績(jī)效審計(jì)工作方法。
涉農(nóng)資金是指中央和地方安排用于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的專項(xiàng)資金，主要包括農(nóng)村公路修建、基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)村飲水安全、沼氣建設(shè)等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等項(xiàng)目扶持資金，糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、家電農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼等涉農(nóng)補(bǔ)貼資金，扶貧、救濟(jì)、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保、危房改造資金等社會(huì)保障資金，退耕還林等生態(tài)建設(shè)資金，“陽(yáng)光工程”、“雨露計(jì)劃”等農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)資金及用于農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、科技事業(yè)發(fā)展的資金等，此類資金量大面廣、政策性強(qiáng)，監(jiān)管難度大，如何落實(shí)好國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)提出的實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的要求，是目前審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的重要課題。
一、實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金審計(jì)全覆蓋的必要性
所謂涉農(nóng)資金審計(jì)全覆蓋可以從兩個(gè)方面來(lái)理解，從審計(jì)范圍來(lái)看，是指審計(jì)機(jī)關(guān)以涉農(nóng)資金為主線，以涉農(nóng)資金對(duì)應(yīng)項(xiàng)目或用途為載體，按照資金流向，橫向?qū)崿F(xiàn)涉農(nóng)資金所有類型的全覆蓋，縱向延伸到資金流向的最末梢，即覆蓋到所有項(xiàng)目及被審計(jì)單位，不留死角。從審計(jì)內(nèi)容上拉看，審計(jì)除了關(guān)注資金的安全性和合規(guī)性之外，更要關(guān)注其效率性和效果性，從而實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金審計(jì)真正意義上的全覆蓋。實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金審計(jì)全覆蓋具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一是貫徹中央治國(guó)方略，落實(shí)各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)利民政策的客觀要求?！叭r(nóng)”問(wèn)題是關(guān)系黨和人民事業(yè)發(fā)展的全局性和根本性問(wèn)題，黨中央高度重視，實(shí)施了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，并在2004年至2013年連續(xù)十年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央1號(hào)文件,強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問(wèn)題在中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化時(shí)期“重中之重”的地位。當(dāng)前，我國(guó)正處于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家出臺(tái)的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策越來(lái)越多，資金投入力度越來(lái)越大。審計(jì)機(jī)關(guān)必須深刻理解文件精神，加大涉農(nóng)資金審計(jì)力度，促進(jìn)中央強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)利民政策的落實(shí)和完善，建立健全服務(wù)“三農(nóng)”的長(zhǎng)效審計(jì)監(jiān)督機(jī)制。
二是真實(shí)反映基層實(shí)際情況，解決當(dāng)前“三農(nóng)”領(lǐng)域突出問(wèn)題的迫切需要。近年來(lái)，雖然中央和地方各級(jí)財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入力度不斷加大，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、提高農(nóng)民生活水平提供了有力的支持和保障，但農(nóng)業(yè)依然是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中還存在著許多問(wèn)題，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式粗放、科技含量低、技術(shù)裝備落后、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力低、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。作為審計(jì)機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注涉農(nóng)資金在區(qū)域統(tǒng)籌、資金投向及項(xiàng)目安排等方面存在的問(wèn)題，保障財(cái)政涉農(nóng)資金得到科學(xué)合理使用，不斷推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。
三是強(qiáng)化對(duì)涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理，著力提高資金使用效率的客觀需要。涉農(nóng)資金點(diǎn)多面廣，資金來(lái)源渠道多，資金鏈條粗而長(zhǎng)，涉農(nóng)單位眾多，不僅涉及各行業(yè)各領(lǐng)域各部門，而且涉及千家萬(wàn)戶，情況復(fù)雜。各級(jí)政府部門在涉農(nóng)資金的分配、管理、使用中還存在一些不容忽視的突出問(wèn)題。如何保障政府各種專項(xiàng)資金落到實(shí)處，并發(fā)揮效益，真正使農(nóng)民得到實(shí)惠，必須加大審計(jì)監(jiān)督覆蓋面，強(qiáng)化涉農(nóng)資金審計(jì)。通過(guò)涉農(nóng)資金和項(xiàng)目的審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，分析、反映、揭示不同地區(qū)存在的困難和問(wèn)題，促進(jìn)政府有關(guān)部門建立健全項(xiàng)目決策制度，加強(qiáng)資金管理，按時(shí)保質(zhì)完成項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程和提高農(nóng)業(yè)科技含量，確保提高資金使用效益。
二、實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金審計(jì)全覆蓋的難點(diǎn)
涉農(nóng)資金范圍廣、層次多、政策性強(qiáng)，直接涉及農(nóng)民利益。從橫向看，涉農(nóng)專項(xiàng)資金來(lái)源渠道多,涉及財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源、林業(yè)、扶貧開(kāi)發(fā)等多個(gè)部門；從縱向看，資金分配鏈條長(zhǎng),涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府；從資金最終流向看，受眾面廣，不但包括涉農(nóng)機(jī)構(gòu)、龍頭企業(yè)、合作化組織,而且還涉及農(nóng)村的千家萬(wàn)戶。另外每項(xiàng)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金都有其政策背景、目標(biāo)、實(shí)施重點(diǎn)方向及相應(yīng)的資金管理辦法,資金政策意圖明顯。上述特性就決定了要實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金審計(jì)全覆蓋存在以下難點(diǎn)。
（一）涉農(nóng)項(xiàng)目點(diǎn)多面廣而審計(jì)人手嚴(yán)重不足，難以把握審計(jì)的廣度與深度。我國(guó)涉農(nóng)專項(xiàng)資金多種多樣,并且項(xiàng)目眾多,存在“小而散”的特點(diǎn)。涉農(nóng)資金由財(cái)政等主管部門從中央、省市層層撥付到縣、鄉(xiāng)，中間層次、環(huán)節(jié)較多，容易產(chǎn)生滯留挪用等現(xiàn)象。審計(jì)要發(fā)現(xiàn)涉農(nóng)資金分配管理使用各環(huán)節(jié)的問(wèn)題，必須緊緊圍繞資金流向，一查到底。而大多數(shù)涉農(nóng)資金在項(xiàng)目設(shè)置和資金分配上存在“撒胡椒面”的客觀情況，這就造成一項(xiàng)資金在一個(gè)省內(nèi)往往涉及數(shù)十個(gè)項(xiàng)目縣市，甚至在一個(gè)縣市內(nèi)又涉及多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組或農(nóng)民個(gè)人。審計(jì)部門受到時(shí)間、人力等因素的影響, 通常是以資金量大小開(kāi)展抽樣式審計(jì),無(wú)法滿足對(duì)每一個(gè)項(xiàng)目、每一筆資金進(jìn)行詳細(xì)的審計(jì)監(jiān)督, 有的環(huán)節(jié)、有的領(lǐng)域、有的審計(jì)對(duì)象難以審查到位，更難審深審?fù)浮?br />
?。ǘ┥孓r(nóng)資金項(xiàng)目管理水平低下，難以防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。由于涉農(nóng)資金涉及的項(xiàng)目技術(shù)含量不高，施工難度不大，質(zhì)量要求標(biāo)準(zhǔn)不一，因而參與具體施工隊(duì)伍和人員數(shù)量眾多，素質(zhì)參差不齊，項(xiàng)目、資金管理水平普遍較低，造成問(wèn)題多發(fā)。受審計(jì)力量和時(shí)間的限制，審計(jì)人員在審計(jì)涉農(nóng)資金時(shí)不可能面面俱到。同時(shí)，由于涉農(nóng)資金的具體使用者或補(bǔ)助對(duì)象大多為縣以下基層單位或農(nóng)民個(gè)人，這些單位和個(gè)人往往不能進(jìn)行規(guī)范的財(cái)務(wù)核算，發(fā)生具體業(yè)務(wù)時(shí)也不能出具規(guī)范、有效的書(shū)面憑證，因此審計(jì)人員難以收集到充分、可靠的審計(jì)證據(jù)，只能通過(guò)觀察、問(wèn)詢等手段收集可靠性相對(duì)較低的證據(jù)，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較高。
（三）審計(jì)手段和技術(shù)方法落后。多數(shù)農(nóng)業(yè)審計(jì)人員還停留在傳統(tǒng)的賬表式審計(jì)模式之中，也就是查帳，調(diào)查核實(shí)，掌握情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，真正的計(jì)算機(jī)審計(jì)模式的運(yùn)用還處在探索階段，當(dāng)前審計(jì)業(yè)務(wù)干部雖然基本掌握計(jì)算機(jī)操作運(yùn)用，但未能真正很好運(yùn)用計(jì)算機(jī)進(jìn)行輔助審計(jì)，計(jì)算機(jī)審計(jì)實(shí)際操作能力和水平還有待提高。涉農(nóng)項(xiàng)目大多在最基層的農(nóng)村，受到當(dāng)?shù)貙?shí)際環(huán)境的制約，基層不僅沒(méi)有專業(yè)的審計(jì)人員，也缺乏相關(guān)財(cái)務(wù)等資料的電子數(shù)據(jù),具體到項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)的時(shí)候，無(wú)法開(kāi)展計(jì)算機(jī)審計(jì)。
三、實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)資金審計(jì)全覆蓋的有效途徑
?。ㄒ唬┙⒖茖W(xué)分類的項(xiàng)目信息庫(kù)管理制度
如何做到既全面審計(jì)，又突出審計(jì)重點(diǎn)，就必須探索建立科學(xué)分類的項(xiàng)目信息庫(kù)管理制度?？梢园凑枕?xiàng)目的用途，將涉農(nóng)資金分為三大類：農(nóng)民個(gè)人權(quán)利類、農(nóng)業(yè)建設(shè)類和農(nóng)村環(huán)境類。每一大類下，再細(xì)分出小類，例如農(nóng)民個(gè)人權(quán)利大類下細(xì)分農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老、農(nóng)村低保及各項(xiàng)農(nóng)補(bǔ)等，農(nóng)業(yè)建設(shè)大類下細(xì)分種糧養(yǎng)殖等生產(chǎn)補(bǔ)貼、水利灌溉工程及生產(chǎn)工具補(bǔ)貼等，農(nóng)村環(huán)境大類下細(xì)分退耕還林、小城鎮(zhèn)建設(shè)及公共衛(wèi)生等。建立項(xiàng)目信息庫(kù)后，涉農(nóng)資金審計(jì)項(xiàng)目都可以被囊括在其中，每一小類項(xiàng)目的審計(jì)流程和分段注意點(diǎn)都可以有相對(duì)固定的模式，新的審計(jì)項(xiàng)目開(kāi)始時(shí)可以按照固定的模式從源頭開(kāi)始監(jiān)管。重要的是，在審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，上級(jí)審計(jì)部門只需派駐極少數(shù)人員在現(xiàn)場(chǎng)或者安排基層審計(jì)人員做好信息采集工作便可，甚至可以做到一個(gè)人負(fù)責(zé)同一區(qū)域內(nèi)的數(shù)個(gè)審計(jì)項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)信息采集，上級(jí)審計(jì)部門根據(jù)信息評(píng)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)從而選取部分項(xiàng)目復(fù)核或者決定是否需要專業(yè)隊(duì)伍入駐現(xiàn)場(chǎng)。這樣，即可以極大的解決審計(jì)人員不足的問(wèn)題，也可以兼顧基層審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平不足的問(wèn)題。
?。ǘ┙⑤唽徍统徬嘟Y(jié)合制度
項(xiàng)目庫(kù)建立后，各級(jí)審計(jì)部門根據(jù)實(shí)際工作量編制滾動(dòng)項(xiàng)目計(jì)劃，規(guī)定在一定周期內(nèi)（如5年）必須將項(xiàng)目庫(kù)內(nèi)的待審項(xiàng)目輪審一遍。制定輪審計(jì)劃前應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目計(jì)劃可行性研究和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以增強(qiáng)計(jì)劃科學(xué)性和宏觀指導(dǎo)性。而對(duì)農(nóng)村建設(shè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目、農(nóng)民最關(guān)注或反映較大問(wèn)題的重大民生等項(xiàng)目，則要求每年或每?jī)赡瓯貙徱淮?。將輪審和常審相結(jié)合后，既能避免發(fā)生重復(fù)審計(jì)，也能做避免遺漏，從而在審計(jì)面上做到全覆蓋。
（三）創(chuàng)新組織管理模式，上下聯(lián)動(dòng)，全國(guó)一盤棋
創(chuàng)新組織方式，探索大兵團(tuán)作戰(zhàn)模式，上下聯(lián)動(dòng)、整體作戰(zhàn)，充分發(fā)揮審計(jì)資源的“層級(jí)合力”和協(xié)同作戰(zhàn)優(yōu)勢(shì)，對(duì)涉農(nóng)資金開(kāi)展審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查。要在明確目標(biāo)的基礎(chǔ)上，合理配置審計(jì)資源，科學(xué)地安排審計(jì)項(xiàng)目，摸清情況，提出建議，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)的免疫系統(tǒng)功能作用。有效整合特派辦、派出局和地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)資源，特派辦、派出局與地方審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)溝通交流和合作。一方面，在項(xiàng)目安排和實(shí)施過(guò)程中盡量避免行業(yè)、地域、時(shí)間上的重復(fù)交叉，地方審計(jì)機(jī)關(guān)側(cè)重于微觀審計(jì)“跟進(jìn)”，特派辦、派出局側(cè)重于宏觀審計(jì)監(jiān)督；另一方面，要實(shí)現(xiàn)資源共享，地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題可作為特派辦、派出局進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查的重點(diǎn)，同時(shí)特派辦、派出局審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題也可作為地方審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)注的核心。
（四）改善審計(jì)技術(shù)和方法
一是提高涉農(nóng)資金審計(jì)信息化水平，做到“人機(jī)結(jié)合”，充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)的各項(xiàng)功能，提高審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量。部分涉農(nóng)資金尤其是惠農(nóng)補(bǔ)貼類資金是通過(guò)財(cái)政“一卡通”形式發(fā)放到農(nóng)戶手中。為了保障國(guó)家和農(nóng)民的利益不被侵占，涉農(nóng)資金審計(jì)的業(yè)務(wù)范圍和內(nèi)容必然從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)報(bào)表或其它管理方面的“有形”信息擴(kuò)大到了信息系統(tǒng)的安全性、完整性及其內(nèi)部控制等無(wú)形的技術(shù)領(lǐng)域，審計(jì)人員還可通過(guò)查詢、分析金融機(jī)構(gòu)后臺(tái)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，并以此為線索進(jìn)行延伸審計(jì)，調(diào)閱資料，走訪農(nóng)戶，核實(shí)情況。
二是創(chuàng)新審計(jì)工作方法，建立以政策為重點(diǎn)、以資金為主線、以效益為目標(biāo)并結(jié)合專題調(diào)研的績(jī)效審計(jì)工作方法。在審計(jì)工作中，重點(diǎn)抓住項(xiàng)目立項(xiàng)和管理、資金投入和撥付、資金管理和使用三個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)政府涉農(nóng)資金、項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性進(jìn)行全面、綜合的審計(jì)，注重從政策執(zhí)行、資金使用、資源利用等方面對(duì)其經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益做出客觀的評(píng)價(jià)，審計(jì)監(jiān)督各部門執(zhí)行黨和國(guó)家各項(xiàng)政策措施的落實(shí)情況。
?。ㄎ澹┓e極探索涉農(nóng)資金跟蹤審計(jì)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程全覆蓋
將審計(jì)向兩頭延伸，包括設(shè)計(jì)預(yù)算、計(jì)劃報(bào)批、審核撥付、規(guī)范使用、社會(huì)效益等，做到全過(guò)程覆蓋。要充分利用地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)力量，地方審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)所轄地域內(nèi)的總體情況相對(duì)容易把握，審計(jì)干部對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r相對(duì)較熟悉，可有計(jì)劃地組織開(kāi)展跟蹤審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)各類涉農(nóng)資金的全程審計(jì)監(jiān)督，不斷發(fā)現(xiàn)新情況新問(wèn)題。通過(guò)對(duì)部門或資金項(xiàng)目的連續(xù)跟蹤審計(jì)，了解農(nóng)業(yè)、農(nóng)村改革發(fā)展中的變化和農(nóng)民的訴求，對(duì)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題及時(shí)跟蹤，重點(diǎn)剖析，為宏觀政策服務(wù)。
（六）完善審后回訪制度，擴(kuò)大審計(jì)成果作用覆蓋面。
審后回訪，就是對(duì)所涉及問(wèn)題的整改情況進(jìn)行摸底，對(duì)整改方案的可行性、執(zhí)行力以及效果進(jìn)行考察，以便擴(kuò)大審計(jì)成果作用覆蓋面。涉農(nóng)資金審計(jì)所涉及的對(duì)象不僅數(shù)量龐大而且結(jié)構(gòu)復(fù)雜，審計(jì)結(jié)束后關(guān)于所發(fā)現(xiàn)的種種問(wèn)題，主管部門的整改措施在實(shí)行過(guò)程中經(jīng)常會(huì)打折扣或者根本沒(méi)有采取任何整改措施。涉農(nóng)資金審計(jì)更要注重加強(qiáng)審計(jì)回訪，督促審計(jì)整改，充分發(fā)揮審計(jì)成果服務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展的作用，確保政策執(zhí)行到位和資金使用效益。同時(shí)，要在把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地對(duì)重大政策貫徹落實(shí)、重大項(xiàng)目決策建設(shè)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的制度不完善、管理不健全的問(wèn)題予以審計(jì)和揭示，并深入分析產(chǎn)生問(wèn)題的原因，提出有針對(duì)性的解決辦法和建議，及時(shí)將審計(jì)成果轉(zhuǎn)化為服務(wù)政府決策的信息。
作者：王小燕 單位：審計(jì)署武漢辦
