摘要：審計廳開展了黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任同步審計的探索，形成了不少有效的做法。不過，在實際操作中，還存在著諸多問題，亟待研究和解決。
近年來，隨著經(jīng)濟責(zé)任審計范圍的不斷擴大，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任同步審計已成為新時期經(jīng)濟責(zé)任審計的新方式和新要求。作為一種新的審計形式，必然帶來許多新的問題。結(jié)合當(dāng)前甘肅省開展黨政主要領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計的實際，總結(jié)經(jīng)驗，從黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的異同及聯(lián)系入手、分析了開展黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任同步審計的優(yōu)勢和不足，為進一步推動黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任同步審計提供有益的探索。
一、地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的異同
（一）地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計間的不同點。
黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部雙方的工作職責(zé)畢竟有分工、有側(cè)重，因此，對黨、政主要領(lǐng)導(dǎo)干部雙方，經(jīng)濟責(zé)任審計的范圍、內(nèi)容、重點和審計評價都應(yīng)依據(jù)其各自職責(zé)而有所側(cè)重。
1．審計范圍與內(nèi)容不同。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容是由被審計領(lǐng)導(dǎo)干部所應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任決定的。從總體上看，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計的內(nèi)容具有同一性，都涉及地方經(jīng)濟發(fā)展和管理的各個方面。但黨委和政府的職責(zé)分工不同，在本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮的作用也不盡相同，具體的審計內(nèi)容各有側(cè)重。
2．審計重點的不同。如對地方黨委書記進行經(jīng)濟責(zé)任審計，應(yīng)以黨委重大經(jīng)濟事項決策的制定和執(zhí)行為主線，以經(jīng)濟決策權(quán)為重點，側(cè)重于檢查出臺的政策措施是否符合法律法規(guī)、中央的方針政策和上級黨委的決策部署，檢查本地區(qū)經(jīng)濟社會事業(yè)發(fā)展情況、地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略的制定情況、重大經(jīng)濟事項決策和效果、個人遵守廉政規(guī)定情況等。對地方政府主要負責(zé)人進行經(jīng)濟責(zé)任審計，應(yīng)以全部政府性資金為主線，以經(jīng)濟政策執(zhí)行權(quán)為重點，側(cè)重于檢查貫徹執(zhí)行國家經(jīng)濟法律法規(guī)、黨和國家關(guān)于經(jīng)濟工作的重大方針政策、決策部署和地方黨委制定的政策措施情況，檢查重要經(jīng)濟指標完成情況、政府債務(wù)管理情況、個人遵守廉政規(guī)定情況等。這樣，審計重點中即關(guān)注了決策，又關(guān)注了執(zhí)行，做到了銜接互補。
3．審計評價的不同。責(zé)任的界定和審計評價是做好經(jīng)濟責(zé)任審計的重要環(huán)節(jié)，也是確保經(jīng)濟責(zé)任審計質(zhì)量的關(guān)鍵結(jié)點。科學(xué)區(qū)分責(zé)任、客觀作出評價既是對國家、對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部個人負責(zé)，也是對經(jīng)濟責(zé)任審計事業(yè)負責(zé)。有關(guān)規(guī)定已經(jīng)明確，經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果報告將歸入被審計領(lǐng)導(dǎo)干部的個人檔案，對領(lǐng)導(dǎo)干部個人及其所在在地區(qū)、部門和單位影響重大。
（二）地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計間的聯(lián)系。
黨委和政府共同承擔(dān)著本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的責(zé)任，既有分工，又有合作，其責(zé)任具有廣泛關(guān)聯(lián)性。黨委側(cè)重管決策、管監(jiān)督制度建設(shè)，政府側(cè)重管實施、管具體事務(wù)管理，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)與經(jīng)濟活動相關(guān)的主要是經(jīng)濟決策權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)、經(jīng)濟政策執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，決策、管理、執(zhí)行、監(jiān)督是一個互相交叉的連續(xù)過程?，F(xiàn)階段在我國地方經(jīng)濟工作中，黨委和政府的關(guān)系可以概括為“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”、“黨政共抓經(jīng)濟工作”。因此，在制定一個市的發(fā)展規(guī)劃及重大經(jīng)濟決策事項上，市委對政府具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，在界定市委書記和市長共同決策的重大經(jīng)紀事項責(zé)任時，就可以明確地確認市委書記具有決定權(quán)，應(yīng)負有首要責(zé)任。黨委和政府對經(jīng)濟工作的不同職能就決定了對于關(guān)系國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、關(guān)系國計民生的重要問題，對于城鄉(xiāng)關(guān)系、經(jīng)濟和社會發(fā)展關(guān)系、人口和資源環(huán)境關(guān)系、社會收入分配關(guān)系、改革發(fā)展和穩(wěn)定關(guān)系等問題，對于中央和地方、當(dāng)前和長遠關(guān)系等問題的決策都需要經(jīng)常委集體討論，書記就具有最終拍板的權(quán)力，在對市委書記的審計評價時就應(yīng)關(guān)注上述內(nèi)容。而對于涉及到具體的地方財政收支管理、部門重大專項資金管理、執(zhí)行經(jīng)濟管理政策等日常性工作，則在市長審計評價時重點關(guān)注。對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟責(zé)任審計采用經(jīng)濟責(zé)任同步審計的方式適應(yīng)了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟目標一致，重大決策統(tǒng)一，經(jīng)濟責(zé)任相關(guān)，權(quán)力監(jiān)督相同的特點，對促進地方黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計深化，提高審計成效具有重要的意義。
二、甘肅省在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任同步審計中所進行的探索
（一）甘肅省在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任同步審計中的探索。
針對地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部雙方的工作雖有分工、有側(cè)重，但更多的是協(xié)調(diào)配合、融為一體、密不可分的特殊性，2012年，甘肅省審計廳在對3個地州市6名地級領(lǐng)導(dǎo)干部進行經(jīng)濟責(zé)任同步審計時，取得了良好效果。其主要做法是：堅持“統(tǒng)分結(jié)合、同步實施”的原則，所謂“統(tǒng)”，就是將地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任審計作為一個整體項目，統(tǒng)一方案、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一實施、統(tǒng)一處理；所謂“分”，就是根據(jù)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)范圍和權(quán)限，區(qū)分各自的審計側(cè)重點，針對領(lǐng)導(dǎo)干部在審計發(fā)現(xiàn)問題中各自所起的作用，合理界定和劃分責(zé)任，分別進行審計評價。
1．在審計模式上，按照“同期進點、全面鋪開、統(tǒng)分結(jié)合”的原則，將市委書記、市長同時納入審計范圍，作為一個整體項目，同時審計、同時報告，最終出具一個審計報告和兩個結(jié)果報告。按照誰主管誰負責(zé)、誰決定誰負責(zé)、誰主持誰負責(zé)、誰簽批誰負責(zé)的原則，科學(xué)劃分和評價市委書記、市長的經(jīng)濟責(zé)任，為組織部門監(jiān)督和考察干部提供了重要依據(jù)。
2．在審計內(nèi)容上，以《甘肅省黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計實施辦法》提出的“三權(quán)一廉”、“五大責(zé)任”，進一步理清經(jīng)濟責(zé)任同步審計工作思路，明確應(yīng)該怎么審。牢牢把握“黨委決策、政府執(zhí)行”這一基本思路開展經(jīng)濟責(zé)任審計，確定審計的內(nèi)容與審計重點。
3．在審計服務(wù)上，地方黨委政府高度重視，并主持審計結(jié)果通報會，召開審計整改落實專題會議，對審計查出問題逐一分解落實，并要求有關(guān)單位高度重視經(jīng)濟責(zé)任審計所發(fā)現(xiàn)的問題，認真加以整改，深入查找原因，不斷完善相關(guān)制度。這為審計整改工作全面鋪開和審計結(jié)果的有效運用提供了重要保障。
4．在履職績效評價上，突出對履職績效評價，對事關(guān)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的重大問題、重大決策由書記負主要責(zé)任即直接責(zé)任，對政府管理和財務(wù)管理中以及執(zhí)行黨委重大決策過程中存在的問題由市長負主要責(zé)任，將定性評價、定量評價以及其他評價方法結(jié)合起來，既看領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行國家方針政策時“對不對”，也看他們干得“好不好”，實現(xiàn)了“問效”與“問責(zé)”的有機統(tǒng)一。
（二）目前開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任同步審計存在的主要問題及產(chǎn)生的原因。
2012年以來，甘肅省審計廳陸續(xù)開展了黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任同步審計的探索，積累了寶貴的經(jīng)驗，形成了不少有效的做法，取得了一定的成績。不過，在實際操作中，還存在著諸多問題，亟待研究和解決。
1．組織協(xié)調(diào)機制不夠健全，審計計劃性不夠科學(xué)，聯(lián)席會議制度效果不能夠有效發(fā)揮。經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會議制度是紀檢、組織、監(jiān)察、人事、審計等部門在黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，共同完成經(jīng)濟責(zé)任審計的重要組織協(xié)調(diào)制度。但在實際工作中，聯(lián)席會議制度的效果并不明顯。經(jīng)濟責(zé)任審計以及黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任同步審計的工作，實際上主要變成了審計機關(guān)一個部門的事。審計機關(guān)單打獨斗較多，各部門協(xié)同配合較少。比如要開展黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任同步審計，首先就應(yīng)做到審計項目安排的科學(xué)性和計劃性。而實際工作中，審計項目分布不合理，常常突擊安排眾多項目，審計機關(guān)疲于應(yīng)付，難于合理安排審計力量，達到審計效果。
2．對黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任同步審計的特點認識不足，責(zé)任劃分不準，評價標準不當(dāng)，審計風(fēng)險較大。在審計過程中，各單位和人員常常對黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任同步審計的特點認識研究不足，局限于傳統(tǒng)審計模式，在審計內(nèi)容和形式上都難于滿足委托部門的需要。同時在黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)之間的責(zé)任劃分上，含糊不清，評價標準不當(dāng)，經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果難于采用。許多重要事項，限于手段有限和溝通不足，沒有采取適當(dāng)?shù)拇胧┎樽C，審計的風(fēng)險較大。比如領(lǐng)導(dǎo)干部個人廉政情況，除了接受舉報之外，審計機關(guān)常常忽略黨的組織、紀檢部門掌握的重要信息，以至審計承受較大的風(fēng)險。
3．審計結(jié)果運用不理想，沒有與問責(zé)制、責(zé)任追究制銜接。 在黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任同步審計后，審計結(jié)果的運用最終體現(xiàn)了審計的監(jiān)督評價職能。而在現(xiàn)實工作中，審計是審計，評價是評價，變成了兩張皮。審計發(fā)現(xiàn)的問題，也沒有及時啟動問責(zé)制、責(zé)任追究制，審計機關(guān)費力不討好，嚴重制約了審計作用的發(fā)揮。
4．審計人員素質(zhì)需進一步提高、審計隊伍建設(shè)有待進一步加強。經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容廣泛、覆蓋面廣，涵蓋了財政、重大投資、國有企業(yè)、社保等各個領(lǐng)域，建設(shè)一支復(fù)合型的審計隊伍是確保審計質(zhì)量的關(guān)鍵。當(dāng)前審計任務(wù)重與審計力量不足的矛盾比較突出，復(fù)合型審計人才的短缺成為制約審計質(zhì)量提升的重要原因；高素質(zhì)、復(fù)合型審計人才的培養(yǎng)對全面審計領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況具有至關(guān)重要的作用。審計質(zhì)量不過關(guān)，直接影響了審計監(jiān)督制約權(quán)力運行職能的發(fā)揮，影響領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任情況評價的客觀性，影響經(jīng)濟責(zé)任審計服務(wù)國家治理作用的發(fā)揮。
5．在逐步推進的過程中，我們發(fā)現(xiàn)市委書記和市長的經(jīng)濟責(zé)任界定有時還存在一定的難度。當(dāng)兩位領(lǐng)導(dǎo)干部的審計結(jié)果報告同時提交時，審計評價責(zé)任界定不清成為經(jīng)濟責(zé)任同步審計的明顯不足。在實際工作中，市委書記和市長的工作交叉的時候的確很多，當(dāng)同一事項兩個人共同參與時，雙方都有一定的責(zé)任，如何來界定成為經(jīng)濟責(zé)任同步審計的難題。
（三）開展經(jīng)濟責(zé)任同步審計的優(yōu)勢。
1．有利于提供全面真實的決策信息。開展經(jīng)濟責(zé)任審計的最終目的是為省委、省政府考察、考核、選拔、任用干部提供依據(jù)。那么審計結(jié)果是否全面客觀真實，決定著經(jīng)濟責(zé)任審計成果的利用程度。開展黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任同步審計，將審計內(nèi)容涵蓋了全部性政府資金。不論市委書記、市長如何分工，他們的職責(zé)疊加在一起，必然包括了整個地州市管理的方方面面，不管是財政財務(wù)管理、制度建設(shè)、還是重大經(jīng)濟事項等。這樣有利于審計機關(guān)開展全面審計，了解掌握該市的全部情況。遇到情況和問題可以進行綜合的分析和調(diào)查，從而對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況作出全面、正確的評價，使審計結(jié)果更加全面、客觀、真實。只有這樣才能使經(jīng)濟責(zé)任審計為干部監(jiān)督管理部門提供更加可信可靠可用的決策信息。
2．有利于提高經(jīng)濟責(zé)任審計的工作效率。開展市委書記、市長的經(jīng)濟責(zé)任同步審計最明顯的優(yōu)勢是可以提高審計工作效率。雖然市委書記和市長的任職時間可能不一致，但是，無論誰任職早或晚，他們必然有一階段是共事的，因此對同一階段的審計評價必然可以相互借鑒、相互補充?！皶洓Q策，市長執(zhí)行”，在現(xiàn)階段這種管理模式下，很難區(qū)分哪個經(jīng)紀事項僅是書記參與的，哪個經(jīng)紀事項僅是市長參與的。市長的大部分重大事項，都是在書記和市長充分溝通和協(xié)商的基礎(chǔ)上作出的決定，因此，決策正確與否以及決策的好壞，一般情況下都關(guān)系黨政兩位一把手，雙方都有責(zé)任。市長管理水平的高低也必然影響到對市委書記的經(jīng)濟責(zé)任審計結(jié)果的評價。所以，從某種程度上說，審清楚一個事實，對兩位領(lǐng)導(dǎo)干部的評價都有影響。尤其是市委書記和市長同時任職和離任的審計項目，這種作用更加明顯。
3．有利于促進被審計單位整改意見的落實。開展市委書記、市長經(jīng)濟責(zé)任同步審計，能提高黨政干部對經(jīng)濟責(zé)任審計工作的認識程度和重視程度。兩位黨政一把手同時接受審計，也有利于審計問題的整改落實。只審計一位領(lǐng)導(dǎo)時，另一位領(lǐng)導(dǎo)往往會對審計工作重視程度不夠，認為事不關(guān)己，能躲即躲，免得影響彼此關(guān)系。對審計查出的問題也會采取不同的態(tài)度，面子上答應(yīng)很好“馬上改”，實際回訪有時候就會反饋“領(lǐng)導(dǎo)沒說”，造成審計部門還得再次找相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)落實。經(jīng)濟責(zé)任同步審計能避免這種尷尬局面，能同時審計同時出結(jié)果，同時落實整改意見，有利于審計處理意見和建議的全面落實。
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作者：邊愷、張衛(wèi)東、周濟勤、樊具鵬、王海萍、高彥、周子皓
單位：本文系甘肅省審計廳2012年度重點科研課題“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任同步審計探析”階段性研究成果。
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