摘要：就政府間事權劃分看，存在的突出問題是：事權和財權不匹配，地方政府行為失范，財政體制的改革措施難以一步到位，必須按照先易后難、循序漸進的原則，逐步推進。
我國財政體制改革的發(fā)展遠景，是逐漸形成減少層級后的中央、省、市縣三級架構，合理明確設定與各級事權相對應的財權、稅基，并建立自上而下的財力差異調控機制，形成合理的橫向、縱向財力分布格局，促進財力與事權相匹配和基本公共服務均等化。
在現(xiàn)階段，應重點著眼于加快城鄉(xiāng)和地區(qū)間的協(xié)調發(fā)展，適當統(tǒng)一省以下主要事權和支出責任劃分，將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移，力爭在義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、自然資源與環(huán)境保護等基本公共服務領域，明確界定各級政府的管理權限和支出責任。
蘇明
十八屆三中全會《決定》規(guī)劃了全面深化改革的藍圖，提出了未來財政改革的任務?！稕Q定》指出，要建立事權和支出責任相適應的制度，這是我國下一步財政體制改革需著力解決的重大問題。本文就此談些看法和建議。
一、當前我國政府間事權劃分存在的主要問題
就政府間事權劃分看，存在的突出問題是：事權和財權不匹配，地方政府行為失范。
盡管我國財政體制改革取得了很大成效，但根據(jù)我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，比照全面貫徹落實科學發(fā)展觀和構建和諧社會的新要求來考察和審視我國的財政體制，還存在一些亟待解決的深層次矛盾和問題。就政府間事權劃分看，存在的突出問題是：事權和財權不匹配，地方政府行為失范。具體表現(xiàn)在：
一是事權劃分不清晰，上下同構現(xiàn)象嚴重。我國《憲法》和有關法律法規(guī)對各級政府的事權劃分只作了原則性規(guī)定，具體劃分不夠明晰也不盡合理，地方政府擁有的事權幾乎全是中央政府事權的翻版，呈現(xiàn)出“上下對口、職責同構”的特征，主要體現(xiàn)在政府間支出范圍的交叉、重疊、錯位、層層下放等方面。
（1）目前財政體制下明確應由中央政府承擔的國防、國稅、海關等屬于中央政府的事務，地方財政也負擔了部分支出責任。
（2）屬于地方的支出責任，中央也給予了補助。如一些地方文化、城市基礎設施建設等項目，中央通過大量專項轉移支付進行了補助。
（3）上級政府干涉下級政府的事務，存在著“中央點菜、地方買單”的現(xiàn)象。近幾年，部分中央部門出臺了涉及衛(wèi)生、社保、公安等領域的一些支出達標政策，導致地方政府事權被擴充。
二是事權下放的情況比較突出，但卻沒有賦予地方政府相應的財力。在目前垂直集權的行政體制下，上級政府可以隨意調整下級政府的支出責任。近幾年，中央不斷地對地方下放事權，但在事權下放的同時卻沒有賦予地方政府必要的財力，導致地方政府事權與財權不匹配現(xiàn)象嚴重。2003年以來，中央陸續(xù)將一些企業(yè)、學校、研究機構、地質勘探等企事業(yè)單位下劃地方，并按照下劃時確定的基數(shù)給予補助。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和物價水平的上升，補助基數(shù)與實際支出水平之間的缺口越來越大，增加了地方財政的支出壓力。
三是財權劃分不合理，不正當競爭現(xiàn)象嚴重。在財權劃分上，增值稅與所得稅的歸屬與地方政府關系密切。從我國稅收結構看，如2009年，全國增值稅收入19326億元，所得稅收入（含企業(yè)與個人）15827億元，合計占稅收總量58673億元的59．9％。按現(xiàn)有的財權劃分，地方分享增值稅4763億元、所得稅5832億元，加上中央返還地方4386億元，地方共得14981億元，占地方本級收入的45．9％。這種利益導向，必然對地方政府行為產(chǎn)生影響，一些地方政府出現(xiàn)全局利益和環(huán)境資源，利用土地、稅收優(yōu)惠等政策招商引資，一味追求經(jīng)濟增長，從而對形成公平競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境帶來消極影響。
二、科學劃分中央與地方事權的政策建議
在現(xiàn)階段，財政體制的改革措施難以一步到位，必須按照先易后難、循序漸進的原則，逐步推進。
事權和支出責任的劃分是完善分稅制體制的關鍵，必須上升到法律層面予以解決。只有按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先的原則，在合理劃分事權和支出責任的基礎上，才能構建符合我國實際的財權與事權相匹配的政府間分配關系。我國財政體制改革的發(fā)展遠景，是逐漸形成減少層級后的中央、省、市縣三級架構，合理明確設定與各級事權相對應的財權、稅基，并建立自上而下的財力差異調控機制，形成合理的橫向、縱向財力分布格局，促進財力與事權相匹配和基本公共服務均等化。
當然，在現(xiàn)階段，受我國現(xiàn)行行政體制等因素以及對政府和市場關系處理等問題的影響，財政體制的改革措施難以一步到位，因此，必須按照先易后難、循序漸進的原則，逐步推進。具體來講，要在轉變政府職能、理順政府與市場關系、實行“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的基礎上，按照中央、省、縣三級財政的架構來優(yōu)化政府間的事權劃分，并以法律形式加以規(guī)范。屬于全國性或跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務，應由中央政府決策、承擔和管理；屬于地方性的事務，應由地方政府在中央政府統(tǒng)一政令許可范圍內(nèi)決策和承擔，劃歸地方政府管理；其自有收入不能滿足支出需求的，中央財政原則上通過一般性轉移支付給予補助；屬于中央委托事務，中央財政通過專項轉移支付足額安排資金。屬于中央地方共同事務，應區(qū)別情況，明確各自職權范圍和負擔比例。
從事權劃分的縱向配置上看，中央財政負責國家安全、國防、內(nèi)政、外交、宏觀調控、地區(qū)財力平衡、全國性及跨地區(qū)的基礎設施建設與環(huán)境保護重點項目、協(xié)調地區(qū)間經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展及其中央政府機關職能運轉、中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等支出項目，以保證國家法制、政令和市場的統(tǒng)一。省級財政主要負責轄區(qū)內(nèi)行政機關職能運轉、公共安全、區(qū)域性的經(jīng)濟結構調整、區(qū)域性道路規(guī)劃、河流治理、國土整治和環(huán)境改善、中觀目標的調控、省直管事業(yè)的發(fā)展等地方性支出項目，以完善中觀調控，增強行政活力?？h級財政主要負責轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜，具體包括：本級政府行政事業(yè)費、公檢法經(jīng)費、地方統(tǒng)籌安排的基建投資、企業(yè)技改和科研投入、城市維護建設經(jīng)費、支農(nóng)經(jīng)費和社保經(jīng)費等事業(yè)支出。中央、省、縣三級財政共有的職責范圍包括義務教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護等涉及全體國民素質、國計民生、資源保護和環(huán)境治理方面的支出，中央需在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調控、協(xié)調發(fā)展。市級的事權，由省統(tǒng)籌考慮，主要負責本級政府的行政運轉支出以及區(qū)域間協(xié)調。
在現(xiàn)階段，應重點著眼于加快城鄉(xiāng)和地區(qū)間的協(xié)調發(fā)展，適當統(tǒng)一省以下主要事權和支出責任劃分，將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移，力爭在義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、自然資源與環(huán)境保護等基本公共服務領域，明確界定各級政府的管理權限和支出責任。
其中，義務教育由中央、省、縣分級分項分擔。中央負責制定全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的最低教育經(jīng)費保障標準，通過一般性轉移支付加大對義務教育公用經(jīng)費的保障程度；義務教育教師工資改變現(xiàn)行主要由縣負擔的做法，改為由中央負擔；省級財政承擔校舍建設與改造支出；縣級財政承擔校舍維護和學校日常管理支出。
公共衛(wèi)生由中央、省、縣分項目分擔。中央政府負責制定全國公共衛(wèi)生服務最低標準，承擔全國性的重大疫病和傳染病防治工作。省級政府承擔轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生服務資源布局和地方性疾病防治?？h級政府承擔公共衛(wèi)生機構和醫(yī)療機構建設與運轉的基本支出。
社會保障，中央承擔養(yǎng)老保險、重特大災害和事故救助，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌；均衡各地企業(yè)負擔水平，促進勞動力的跨地區(qū)流動，適時將多套保障體系加以歸并。省級承擔轄區(qū)內(nèi)居民福利保健政策制定、農(nóng)村低保、地方性災害與事故救助；縣級承擔居民福利保健政策實施與日常管理。
自然資源和環(huán)境保護，按照受益范圍和外部性原則，結合國家主體功能區(qū)規(guī)劃，中央承擔國家級禁止與限制開發(fā)區(qū)域的自然資源保護和環(huán)保支出、大江大河治理與全流域國土整治和全國性環(huán)保；省級負責轄區(qū)內(nèi)禁止和限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)保、區(qū)域性河流治理與國土整治和環(huán)境改善；縣級承擔日常環(huán)境監(jiān)測和報告。
作者：蘇明 單位：財政部財政科學研究所
