摘要：加強(qiáng)財(cái)政主渠道作用，調(diào)整高等教育經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)，為高職教育提供廣闊的發(fā)展空間，發(fā)揮財(cái)稅政策的導(dǎo)向作用，建立高職教育的多元化籌資模式。
2011年，在《教育部關(guān)于推進(jìn)高等職業(yè)教育改革創(chuàng)新引領(lǐng)職業(yè)教育科學(xué)發(fā)展的若干意見》文件中首次提出，“高等職業(yè)教育以培養(yǎng)生產(chǎn)、建設(shè)、服務(wù)、管理第一線的高端技能型專門人才為主要任務(wù)”，可見，高等職業(yè)教育（以下簡稱高職教育）的人才培養(yǎng)目標(biāo)已被定位于高端技能型人才。大量事實(shí)表明，社會(huì)對技能型人才的需求日益增多，對技能型人才的要求不斷提升。更有很多企業(yè)急需大量高級應(yīng)用型技術(shù)人才，卻囿于高級“藍(lán)領(lǐng)”難覓而“白領(lǐng)”過剩的現(xiàn)實(shí)?？梢哉f高級技能型人才的供需矛盾，迫切需要財(cái)稅制度的安排及其政策支持，引導(dǎo)高職教育發(fā)展順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型需要，從而使學(xué)生“所學(xué)”、“院校“所教”與社會(huì)“所需”、職業(yè)“所用”實(shí)現(xiàn)最終接軌。
一、財(cái)政助推高職教育發(fā)展的意義
“高等教育是建立在普通教育基礎(chǔ)之上的專業(yè)教育”，不難理解，職業(yè)性是高職教育的最基本特征，而這是由高等教育的專業(yè)教育的共同特征所決定。區(qū)別于傳統(tǒng)的普通高等教育,高職教育恰是高等教育、職業(yè)教育、職業(yè)之間彼此銜接的橋梁。如果說普通高等教育培養(yǎng)的更多是學(xué)術(shù)型人才，那么高職教育則擅長知識(shí)技術(shù)的傳播，更側(cè)重培養(yǎng)高技術(shù)高素質(zhì)的應(yīng)用型、職業(yè)型人才。這種人才的價(jià)值導(dǎo)向?qū)⒉粌H有益于創(chuàng)建靈活開放的教育結(jié)構(gòu)、滿足社會(huì)對人才的多元化需求；更有益于在經(jīng)濟(jì)社會(huì)“二元化”背景下仍能力促高等教育的普及、發(fā)掘更豐富的人力資源財(cái)富、拓寬就業(yè)渠道、高效實(shí)現(xiàn)增加產(chǎn)品知識(shí)和技術(shù)附加值目標(biāo)，從而推動(dòng)我們向教育強(qiáng)國和人力資源強(qiáng)國迅速邁進(jìn)。
(一)轉(zhuǎn)變觀念，再造人才供給的理性結(jié)構(gòu)，重塑社會(huì)核心競爭力
查閱有關(guān)資料得知，是工業(yè)文明的土壤催生了職業(yè)教育。在諸如瑞士、美國這些國家，有相當(dāng)占比的學(xué)生不愿意接受普通高等教育，師長根據(jù)他們的特點(diǎn)建議其接受高職教育，習(xí)得一技之長，同樣為社會(huì)、企業(yè)、家庭創(chuàng)造財(cái)富和作出貢獻(xiàn)。但是在我國，受以農(nóng)業(yè)文明為基礎(chǔ)的儒家文化影響，推崇身份至上，形成一種重學(xué)輕術(shù)的觀念。這種觀念一方面使得高職教育總成為普通高等教育之后的無奈選擇，一方面更使得當(dāng)前高級技術(shù)人才和高級技能人才嚴(yán)重匱乏，無法滿足社會(huì)生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)的變化。國際經(jīng)驗(yàn)表明，高級技術(shù)人才和高級技能人才是再造現(xiàn)代人力資源理性結(jié)構(gòu)的一個(gè)舉足輕重的要素。所以，在促進(jìn)高職教育發(fā)展中的一個(gè)關(guān)鍵步驟就是通過一系列制度安排培育良好的人文氛圍，為重塑未來社會(huì)發(fā)展的核心競爭力奠定基礎(chǔ)。
?。ǘ┨岣吖と穗A層勞動(dòng)技能的總體水平，滿足當(dāng)前技術(shù)結(jié)構(gòu)升級的需求
有權(quán)威數(shù)據(jù)表明，現(xiàn)代社會(huì)當(dāng)中的工人技能等級比例結(jié)構(gòu)應(yīng)是中級和高級工人占80%以上。然而中國目前的狀況是，每年有23%左右的技術(shù)型企業(yè)面臨人才短缺困擾，2012年這一比例更上升為33%；7000萬技術(shù)工人的隊(duì)伍中，高級工僅占總數(shù)5%；2012年中國內(nèi)地最難填補(bǔ)的職位前三名分別是技術(shù)人員、銷售代表和工人。這樣人才急缺的問題，雖然可能倒逼企業(yè)關(guān)注現(xiàn)有員工的技能發(fā)展，創(chuàng)新勞動(dòng)力管理策略，但也極有可能迫使企業(yè)違背人智時(shí)代的發(fā)展趨勢，最終制約整個(gè)社會(huì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)結(jié)構(gòu)升級。面對此種趨勢，作為專門培養(yǎng)技術(shù)型、應(yīng)用型人才的高職教育院校有當(dāng)仁不讓的重大責(zé)任。然而，迫于當(dāng)前高職教育所育人才的尷尬境況，基于其準(zhǔn)公共物品的屬性，發(fā)揮財(cái)政政策的導(dǎo)向性和“汲水”功能，從而助推高職教育發(fā)展，達(dá)到提高廣大工人階層勞動(dòng)技能水平的目的實(shí)為急切而且必須。
（三）有利于消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改善收入分配狀況
從某種程度上說,為了消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),將高等教育普及的最好辦法就是規(guī)劃二元化的教育版圖，即促進(jìn)高職教育與普通高等教育并駕齊驅(qū)，接受教育者能根據(jù)各自的特點(diǎn)和境況自主作出選擇?，F(xiàn)實(shí)告訴我們，接受高職教育的學(xué)生大部分來自中低收入家庭，或者有相當(dāng)一部分學(xué)生負(fù)擔(dān)了學(xué)費(fèi)接受普通高等教育卻不一定找到合適的工作，即使找到工作，其收入水平卻不能彌補(bǔ)教育成本。如若繼續(xù)忽視高職教育發(fā)展，使其無法提高個(gè)人生產(chǎn)能力和配置能力，更無法達(dá)到提高個(gè)人未來收入的目標(biāo)，那么，所謂使教育資源分配更加公平的政策根本無法徹底落實(shí)。如今，隨著國內(nèi)原材料價(jià)格和勞動(dòng)力成本的上升，低端勞動(dòng)力市場在中國已不具備優(yōu)勢，而高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)才可能成為中國制造業(yè)未來的發(fā)展方向，與此同時(shí)，企業(yè)也更加愿意給出高薪聘請這些難得的人才。換句話說，良好的高職教育將培養(yǎng)出兼顧理論知識(shí)側(cè)重實(shí)踐操作的生產(chǎn)、管理、服務(wù)等領(lǐng)域的高素質(zhì)技術(shù)人才，它區(qū)別于傳統(tǒng)的技術(shù)工人，單個(gè)主體具有更大的“使用價(jià)值”?？偠灾杖牍叫枰揽拷逃木獍l(fā)展，同樣高職教育的健康發(fā)展必將反過來促進(jìn)改善收入分配狀況。
二、發(fā)展高職教育財(cái)政政策存在的主要問題思考
教育財(cái)政發(fā)展史證明，教育財(cái)政總是根植于相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。時(shí)值經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相應(yīng)階段，政府對高職教育發(fā)展的財(cái)政政策上的確發(fā)生一些重要變化：關(guān)注高職教育的政策引導(dǎo)加強(qiáng)了；撥款方式由中央統(tǒng)一計(jì)劃撥款改為中央與地方的切塊分級計(jì)劃撥款，有助于鼓勵(lì)地方發(fā)展高職教育的積極性；經(jīng)費(fèi)來源由單一的財(cái)政撥款向多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)過渡?？梢哉f，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所引致的公共財(cái)政改革，更好地體現(xiàn)著政府在發(fā)展高職教育方面的公共責(zé)任。但是，較之于保質(zhì)保量的高職教育發(fā)展，其財(cái)政制度安排及其支持方面仍有一些問題值得思考。
（一）涉及高職教育發(fā)展的財(cái)稅政策定位不明確，缺乏系統(tǒng)性和前瞻性
總體上，政府給予高職教育發(fā)展的支持缺少一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的制度安排和政策設(shè)計(jì)。各種支持政策和稅收優(yōu)惠均散見于各項(xiàng)法律法規(guī)以及各級政府和財(cái)稅部門的制度規(guī)章之中。這樣帶來的后果有兩個(gè)：一是政策系統(tǒng)性和導(dǎo)引性的缺失不利于糾正人們對于高職教育只是高等教育的低層次教育的偏見，相應(yīng)帶來的財(cái)政投入政策上的隨意性也使得高職教育發(fā)展空間受限；二是過于微觀的財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠政策，缺失應(yīng)有的前瞻性，未能著眼于高職教育的層次性和發(fā)展性，不僅無法順應(yīng)教育發(fā)展的國際化趨勢，也無法適應(yīng)高職教育的開放式辦學(xué)需求，制約校企合作培養(yǎng)人才。此外，我國目前的《高等教育法》主要是規(guī)范普通高等教育，對于高職教育則幾乎沒有規(guī)定，高職教育更多的是以部門規(guī)章、地方性法規(guī)、條例作補(bǔ)充。而《職業(yè)教育法》主要是規(guī)范初等和中等職業(yè)教育，關(guān)于高等職業(yè)教育則處于規(guī)范不足和交叉狀態(tài)。
（二）公共財(cái)政對高職教育投入不足，預(yù)算增長緩慢
據(jù)發(fā)展中國家對教育成本的研究結(jié)果顯示:高職教育成本是普通高等教育的2.64倍，這意味著發(fā)展高職教育需要政府更大的投入。但現(xiàn)實(shí)中的教育財(cái)政投入分配結(jié)構(gòu)明顯不合理，“重普輕職”和“普優(yōu)職劣”的偏見在高職教育財(cái)政投入中也有體現(xiàn)。與此同時(shí)，財(cái)政資金投入增長明顯低于高職教育規(guī)模增長。甚至由于宏觀管理上的失衡與無序，盡管國家教委和國家統(tǒng)計(jì)局從上世紀(jì)90年代中期開始就已正式建立了以《綱要》、《教育法》和《職業(yè)教育法》中關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況為主要內(nèi)容的監(jiān)測制度，很多地區(qū)關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長”要求卻并未完成，教育費(fèi)附加稅也未足額征收，更不必談及稅收優(yōu)惠對高職教育投資方面的鼓勵(lì)作用了。
?。ㄈ┪茨苤贫ǚe極可行的財(cái)稅政策調(diào)動(dòng)社會(huì)各界力量支持高職教育發(fā)展，緩解財(cái)政投入不足的壓力
目前我國高職教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來源非常單一，除政府直接撥款，銀行貸款和減免稅等優(yōu)惠政策外，未能充分發(fā)揮社會(huì)各界的力量參與到高職教育的投資中。一方面辦好高職教育的成本很高是不爭的事實(shí)；另一方面中央與地方分級撥款的方式，造成高職教育財(cái)政宏觀管理上的失衡，地區(qū)差異明顯。有些地方政府承擔(dān)高職教育經(jīng)費(fèi)總投資中近一半的撥款責(zé)任，幾乎無力完成。就在這種經(jīng)費(fèi)短缺和經(jīng)費(fèi)來源單一的困境下，有必要建立更完善可行的稅收政策鼓勵(lì)全社會(huì)都參與到高職教育建設(shè)中來。
三、構(gòu)建中國特色高職教育發(fā)展的財(cái)稅政策支持建議
事實(shí)表明，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的發(fā)展，構(gòu)建動(dòng)態(tài)的，可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政政策制度體系以保障高職教育健康發(fā)展意義重大。
?。ㄒ唬┘訌?qiáng)財(cái)政主渠道作用，調(diào)整高等教育經(jīng)費(fèi)分配結(jié)構(gòu)，為高職教育提供廣闊的發(fā)展空間
從高職教育財(cái)政投入現(xiàn)狀不難了解，造成不良結(jié)果的一個(gè)重要原因有人們思想觀念的偏見。而教育財(cái)政的改革又只是整個(gè)國家教育改革中的一個(gè)有機(jī)部分，所以必須從根源上構(gòu)建合理的高職教育財(cái)政體制，制定一系列具有創(chuàng)新性，符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征的財(cái)稅政策。
1.加強(qiáng)立法，提高對高職教育重要性認(rèn)識(shí)
建議重新調(diào)整現(xiàn)有法律布局，建立完備的有關(guān)高職教育的法律體系。例如制定專門的《高職教育投入法》，在《預(yù)算法》中明確高職教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算內(nèi)容等。不僅要在宏觀層面給予高職教育必要的立法指導(dǎo)，確立其與普通高等教育一樣的主體地位，而且要以法律的形式規(guī)定具體的經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)高職教育良性發(fā)展。惟有如此，才能糾正長期形成的對于高職教育的思想偏見，強(qiáng)化各級政府對高職教育承擔(dān)的支出責(zé)任。
2.在增加財(cái)政性教育投資總量的基礎(chǔ)上，優(yōu)化財(cái)力財(cái)源的配置
首先，要建立公平的教育財(cái)政政策。一方面增加對高職教育總投入，一方面要提高高職教育經(jīng)費(fèi)比重。建議按照教育成本確定經(jīng)費(fèi)配置比例的原則，調(diào)整普通高等教育與高等職業(yè)教育公共教育經(jīng)費(fèi)的分配結(jié)構(gòu)。為能夠創(chuàng)造公平的投入環(huán)境和發(fā)展環(huán)境，至少應(yīng)該使高職院校的生均撥款經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與普通高等院校的生均撥款經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大體持平，或者略高于普通高等院校的生均撥款經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，破除目前兩者在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上出現(xiàn)的較大差異。其次，要從轄區(qū)間公共服務(wù)均等化的角度出發(fā)，構(gòu)建一個(gè)相對公開與公平的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度體系。例如，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度可以客觀變量為基礎(chǔ)，考慮地區(qū)差特殊情況，給落后地區(qū)照顧，縮小高職教育發(fā)展中的區(qū)域性差異；還可以通過專項(xiàng)撥款，促進(jìn)高職教育資源分配的公平，同時(shí)向接受高職教育的學(xué)生提供資助，建立中央財(cái)政負(fù)主要責(zé)任的長期助學(xué)貸款制度，更好促進(jìn)高職教育公平與效率的實(shí)現(xiàn)。
?。ǘ┌l(fā)揮財(cái)稅政策的導(dǎo)向作用，建立高職教育的多元化籌資模式
1.鼓勵(lì)企業(yè)參與到高職教育中來
在市場經(jīng)濟(jì)形式下企業(yè)講究成本收益，要使他們自愿為教育服務(wù)或?qū)逃聵I(yè)進(jìn)行資金支持的可能性微乎其微。因此，政府有必要制定一系列財(cái)稅政策發(fā)揮其引導(dǎo)作用。首先，政府可以建立類似于美國的《學(xué)校到工作多途徑法案》，通過減免部分稅收或發(fā)放校企聯(lián)合辦學(xué)補(bǔ)貼的方式提高企業(yè)和學(xué)校雙方協(xié)作辦學(xué)的熱情。其次，增加校企合作開展培訓(xùn)、實(shí)訓(xùn)的稅收優(yōu)惠。學(xué)校從企業(yè)引進(jìn)或者聘請技術(shù)專家來校授課，以及校企合作編制教材，開展研究等，將有效提高高職教育質(zhì)量。但是來校授課的企業(yè)技術(shù)專家因此取得的兼職收入如果按照現(xiàn)有勞務(wù)報(bào)酬所得征稅，顯得稅收負(fù)擔(dān)過重，所以建議針對性地減免這部分稅負(fù)。再次，目前的企業(yè)所得稅法規(guī)定了企業(yè)研發(fā)支出可以加計(jì)扣除，但又有后續(xù)文件規(guī)定了“非創(chuàng)造性運(yùn)用科技新知識(shí)，或非實(shí)質(zhì)性改進(jìn)技術(shù)、工藝、作品（服務(wù)）發(fā)生的研發(fā)費(fèi)不得加計(jì)扣除。”這一規(guī)定限制了高職院校與企業(yè)的合作研發(fā)，因?yàn)楦呗氃盒Ｅc企業(yè)的合作，重點(diǎn)在與應(yīng)用型合作，很難符合上述規(guī)定。所以為鼓勵(lì)校企合作培養(yǎng)應(yīng)用型人才，應(yīng)該適度放寬規(guī)定，建議將高職院校和企業(yè)的合作研發(fā)支出歸屬于企業(yè)可享受加計(jì)扣除部分。
2.加大力度鼓勵(lì)多種形式辦學(xué)
我國可以在本國發(fā)展的實(shí)際情況下秉承“宏觀壟斷，微觀搞活”的原則，加大財(cái)稅政策的支持力度，實(shí)行高職教育辦學(xué)主體多元化，形成公辦與民辦院校相互補(bǔ)充、共同發(fā)展的格局。如對“國有民辦”的高職教育，政府可以進(jìn)一步加強(qiáng)政策引導(dǎo)強(qiáng)度，對改制所需的發(fā)展資金給予低息或無息貸款，對學(xué)校征地給予無償或低價(jià)劃撥，放寬收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減免有關(guān)稅費(fèi)等，同時(shí)借鑒國有企業(yè)改革的理念，采用股份制的形式，引入民營機(jī)制，吸引企事業(yè)單位、民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、集體經(jīng)濟(jì)組織、公民個(gè)人投資，以壯大學(xué)校的辦學(xué)力量，增強(qiáng)辦學(xué)活力，增強(qiáng)學(xué)校貼近經(jīng)濟(jì)、貼近社會(huì)、貼近市場辦學(xué)的適應(yīng)性。另外，大力發(fā)展“民辦公助”形式的高等職業(yè)院校也同樣具有積極作用?！懊褶k公助”的關(guān)鍵就體現(xiàn)在“公助”上。民辦高職院校在征地、貸款、基建、校辦產(chǎn)業(yè)等方面都要享受與公辦高校同等的政策待遇，還應(yīng)采取一定比例的財(cái)政撥款和建立“民辦公助”基金等多種形式來資助民辦高職院校的發(fā)展，并允許民辦高職院校的舉辦者通過辦學(xué)獲得合理回報(bào)。最后，積極支持與引導(dǎo)集團(tuán)化辦學(xué)、連鎖式辦學(xué)以及中外合作辦學(xué)，吸取社會(huì)上更多更優(yōu)質(zhì)的教育資源，把職業(yè)教育做大、做強(qiáng)、做優(yōu)。
(三)制定積極的所得稅節(jié)稅優(yōu)惠政策，調(diào)動(dòng)全社會(huì)對高職教育的捐贈(zèng)熱情，實(shí)現(xiàn)“雙贏”
中國高校的社會(huì)捐贈(zèng)與發(fā)達(dá)國家相比，差距不僅在于捐贈(zèng)數(shù)量和捐贈(zèng)規(guī)模上，而且捐贈(zèng)形式單一，捐贈(zèng)范圍狹窄，更表現(xiàn)在捐贈(zèng)工作的非規(guī)范上，表現(xiàn)在政府支持和引導(dǎo)政策的缺失上。1999年的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》的頒布實(shí)施，正好鼓勵(lì)了社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、個(gè)人對高校的捐贈(zèng)。而捐贈(zèng)法律應(yīng)做到既能全面免除捐贈(zèng)人的所得稅，又能使捐贈(zèng)人的閑余資產(chǎn)投資到高職教育中，所獲利得又能在所得稅節(jié)稅空間中獲得額外收益，并且不把這部分收益當(dāng)作經(jīng)營性收入，使之同樣享受免稅待遇，這樣既能使捐贈(zèng)人名利雙收，又能使高職教育獲得豐富的社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。
與此同時(shí)，應(yīng)制定鼓勵(lì)民營企業(yè)出資辦學(xué)、股份制辦學(xué)、合作制辦學(xué)、集團(tuán)辦學(xué)等多種形式辦學(xué)的政策，加大跨法人、跨地區(qū)、跨國界的教育資源集聚力度。高職院校要善于應(yīng)對社會(huì)與市場的各種需求，對辦學(xué)成本和投資成本效益要有高度的關(guān)注，如學(xué)費(fèi)在高職院校經(jīng)費(fèi)結(jié)構(gòu)中占有較大的比例，則進(jìn)行全成本核算，對不同渠道來源的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，體現(xiàn)“誰投資，誰受益”原則。
作者：黃吉秀 單位：四川財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院
