摘要：要充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的“免疫系統(tǒng)”功能，充分發(fā)揮基層財(cái)政監(jiān)管職能，要建立舉債審批制度，規(guī)范貧困農(nóng)民籌資渠道，幫助他們合理控制舉債規(guī)模和節(jié)奏。
2012年中央將農(nóng)民人均純收入低于2300元作為新的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這標(biāo)志著我國(guó)正在完成從以單純解決溫飽為主要任務(wù)的低層次扶貧向脫貧致富、改善環(huán)境、提高發(fā)展能力和縮小發(fā)展差距的更高層次扶貧階段的歷史轉(zhuǎn)型。本文試以四川財(cái)政為視角，探索該省財(cái)政扶貧工作中存在的問(wèn)題，提出新形勢(shì)下扶貧工作的新思路。
一、扶貧工作現(xiàn)狀
貧困，與污染、人口一道被稱(chēng)為當(dāng)今世界著名的“三P”問(wèn)題（Pollution,Population&Poverty）。四川省自然災(zāi)害頻發(fā)，特別是“5.12”汶川特大地震、“4.20”蘆山強(qiáng)烈地震，造成60多萬(wàn)人因?yàn)?zāi)致貧、因?yàn)?zāi)返貧。按照新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，全省尚有農(nóng)村貧困人口近420萬(wàn)，幫助其脫貧致富任務(wù)十分繁重。近年來(lái)，全省主動(dòng)作為，乘勢(shì)抓好全省綜合扶貧工作。2012年，共投入財(cái)政扶貧資金37.77億元；啟動(dòng)連片扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目122個(gè)；實(shí)施整村推進(jìn)500個(gè)；扶持162萬(wàn)貧困群眾改善生產(chǎn)生活條件。全省貧困人口由2010年底的1356.76萬(wàn)人減少到2012年底的772萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由20.41%下降到11.62%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省36個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，2012年農(nóng)民人均純收入5597.39元，比2010年的4021.23元，增加1576.16元，增長(zhǎng)39.2%，年均增速18%。財(cái)政資金的有力保障，為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、民族團(tuán)結(jié)、和諧穩(wěn)定作出了巨大貢獻(xiàn)。
二、存在的問(wèn)題
?。ㄒ唬?zhǔn)入機(jī)制的虛化，導(dǎo)致貧困縣名額成為“香餑餑”，政策導(dǎo)向嚴(yán)重偏失
2011年，公布的592個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣(即“國(guó)家級(jí)貧困縣”)名單中，我省原有的36個(gè)縣“一個(gè)都不能少”，繼續(xù)榜上有名。同年公布的四川省縣級(jí)經(jīng)濟(jì)綜合評(píng)價(jià)排序中，入選國(guó)家級(jí)貧困縣的很多縣，其各項(xiàng)財(cái)政指標(biāo)均在全省排名靠前，并不是真正意義上的“貧困縣”。
不難發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)“貧困縣”稱(chēng)號(hào)的追捧，源于豐厚的既得利益?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011年～2020年）》規(guī)定“中央和地方財(cái)政逐步增加扶貧開(kāi)發(fā)投入。中央財(cái)政扶貧資金的新增部分主要用于連片特困地區(qū)。加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付力度。加大中央集中彩票公益金支持扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)力度”。以某貧困縣為例，2011年該縣獲得的上級(jí)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付收入占其可用財(cái)力的34%，達(dá)到57927萬(wàn)元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他非貧困縣。由此就不難理解為什么某縣會(huì)把入選“國(guó)家集中連片特困地區(qū)”當(dāng)作政績(jī)四處?kù)乓恕?br />
準(zhǔn)入機(jī)制的虛化，不但讓某些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣也混跡于“貧困縣”大軍中，擠占本應(yīng)屬于真正貧困地區(qū)的財(cái)政資金，造成大量浪費(fèi)，更使各地瘋狂爭(zhēng)搶貧困縣的“破帽子”，一旦戴上，就再也不愿意摘掉（《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》中規(guī)定：重點(diǎn)縣減少的省份，國(guó)家的支持力度不減，旨在引導(dǎo)各地主動(dòng)“摘帽子”，但卻無(wú)人響應(yīng)）。頂層“逆向激勵(lì)”的政策導(dǎo)向不僅不能幫助貧困地區(qū)真正擺脫貧窮，反而是鼓勵(lì)基層政府通過(guò)“哭窮”甚至“裝窮”向上爭(zhēng)取扶貧政策、資金，這在一定程度上也增加了主管部門(mén)尋租的空間，滋生腐敗的土壤。
?。ǘ┕芾眢w制的缺失，扶貧資金成為“唐僧肉”，擠占挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生
財(cái)政扶貧資金績(jī)效偏低主要表現(xiàn)在資金截留、目標(biāo)瞄準(zhǔn)性差、投向不合理、監(jiān)管機(jī)制缺失等方面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前扶貧資金只有35.3%真正用于貧困戶(hù)，有44.5%覆蓋了富裕戶(hù)，另外的20.2%則花在了中等戶(hù)上。據(jù)世界銀行對(duì)我國(guó)一項(xiàng)調(diào)查顯示，593個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣的扶貧資金中，只有70%的減貧資金和60%的發(fā)展資金用到了貧困戶(hù)上，扶貧資金漏出率超過(guò)30%以上。
一是在資金管理上。部分地區(qū)在扶貧項(xiàng)目規(guī)劃執(zhí)行和項(xiàng)目資金管理等方面有所松懈，工作效率不高，監(jiān)管工作不力，缺乏規(guī)范性。某縣在撥付本級(jí)安排的扶貧項(xiàng)目管理經(jīng)費(fèi)憑證后面，附了一個(gè)部門(mén)的資金申請(qǐng)報(bào)告，該報(bào)告中有一項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為爭(zhēng)取項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)40多萬(wàn)元。經(jīng)查，該筆經(jīng)費(fèi)全部撥付給了項(xiàng)目主管部門(mén)但未報(bào)賬，雖然目前該部門(mén)已對(duì)此予以整改并如數(shù)追回財(cái)政資金。但這種做法非常惡劣，是典型的打著幌子為部門(mén)或個(gè)人謀利益的違法行為。二是在規(guī)劃執(zhí)行上。個(gè)別地方由于主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)整等原因，在項(xiàng)目申報(bào)、實(shí)施中調(diào)整了以前審定的項(xiàng)目規(guī)劃；有的地方根據(jù)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的意圖，打破了原定規(guī)劃，隨意調(diào)整地點(diǎn)，分散實(shí)施項(xiàng)目。嚴(yán)重影響了扶貧項(xiàng)目的嚴(yán)肅性。三是在項(xiàng)目申報(bào)上。個(gè)別地方同一項(xiàng)目存在多頭申報(bào)、重復(fù)申報(bào)問(wèn)題。某縣在申請(qǐng)貼息資金時(shí)，通過(guò)兩條渠道分別報(bào)了中央和省上兩個(gè)方面的貼息項(xiàng)目。當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，沒(méi)有履好職、盡好責(zé)，沒(méi)有把好申報(bào)關(guān)口，而是被部門(mén)牽著鼻子走，當(dāng)“甩手掌柜”和“二傳手”。四是在基礎(chǔ)管理上。部分貧困縣扶貧干部政策和法制觀(guān)念淡漠、項(xiàng)目計(jì)劃管理水平低下，有的甚至明知故犯，不具備管好用好扶貧資金的基本素質(zhì)。往往一個(gè)項(xiàng)目即將完工時(shí)，還沒(méi)有對(duì)項(xiàng)目資金管理的資料進(jìn)行應(yīng)有的歸集、整理、分類(lèi)，項(xiàng)目管理混亂。
?。ㄈ┍╋L(fēng)驟雨式的大干快上，導(dǎo)致農(nóng)民不堪重負(fù)，農(nóng)村債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)值得警惕
溫家寶總理曾講過(guò)：“建設(shè)新農(nóng)村的過(guò)程是一個(gè)與現(xiàn)代化建設(shè)同步的過(guò)程，需要經(jīng)過(guò)幾十年、有些地方甚至需要上百年的艱苦努力?！钡趯?shí)際操作中，不少地方都存在“一口氣吃成個(gè)大胖子”的激進(jìn)思想，特別在金融信貸領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出。
據(jù)測(cè)算，2012年我省金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的涉農(nóng)信貸達(dá)1111.51億元，占當(dāng)年新增貸款總額的31.7%。以川北某村為例，該村7個(gè)村民小組，213戶(hù)，793人就有債務(wù)579萬(wàn)余元，人均欠債近萬(wàn)元，個(gè)別家庭欠債甚至達(dá)到10萬(wàn)元。信貸資金主要用于當(dāng)?shù)卣罅μ?hào)召的新建住房、養(yǎng)豬、種植獼猴桃等項(xiàng)目。由于豬肉市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)和獼猴桃產(chǎn)業(yè)周期過(guò)長(zhǎng)等原因，目前該村部分農(nóng)戶(hù)已經(jīng)資不抵債。個(gè)別農(nóng)民因還不上貸款，其農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、低保等財(cái)政補(bǔ)貼款被當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)直接扣抵作為利息，基本生活難以保障。
?。ㄋ模┒c(diǎn)扶貧方式的陳舊，導(dǎo)致效率偏低，農(nóng)民對(duì)此不買(mǎi)賬
一是作風(fēng)不實(shí)。個(gè)別下派扶貧干部作風(fēng)飄浮，夸夸其談，存在形式主義、官僚主義，與群眾的距離越來(lái)越遠(yuǎn)；一些下派干部深入基層調(diào)查研究少，不知道群眾所想所愿，不能和他們打成一片；更有個(gè)別人存在工作方法簡(jiǎn)單，態(tài)度粗暴等問(wèn)題。二是越俎代庖。個(gè)別下派干部在扶貧村主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇、村落建設(shè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施配套、發(fā)展公共服務(wù)上不讓農(nóng)民群眾自己做主，聽(tīng)不進(jìn)農(nóng)民的意見(jiàn)，認(rèn)為自己高人一等，認(rèn)為對(duì)農(nóng)民群眾的幫扶，是施舍、恩賜，農(nóng)民群眾感受不到自己應(yīng)有的地位和尊嚴(yán)。三是盲目指揮。農(nóng)村情況千差萬(wàn)別，發(fā)展不可能是同一個(gè)模式。而某些地方搞扶貧開(kāi)發(fā)，沒(méi)有做到因地制宜、科學(xué)決策，而是自不量力、急功近利、一哄而起，農(nóng)民群眾對(duì)此不以為然，很不買(mǎi)賬。
三、對(duì)策建議
(一)暢通出口，凸顯公平
“國(guó)家級(jí)貧困縣資格”只有建立正常的退出機(jī)制才能保持生機(jī)與活動(dòng)，才能做到真正的公平公正。目前，十年一輪換的淘汰方式在客觀(guān)上形成了系統(tǒng)的凝固化，阻滯了扶貧體系的正常新陳代謝，這種“怠政”的做法，已經(jīng)完全不能適應(yīng)當(dāng)前扶貧工作的需要。在下一步工作中應(yīng)更加注重頂層設(shè)計(jì)，嚴(yán)格貧困縣準(zhǔn)入機(jī)制，絕不放進(jìn)一個(gè)不符合條件的縣（市、區(qū)）進(jìn)入國(guó)家扶貧體系。同時(shí)，建立貧困縣動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和績(jī)效管理制度，將GDP總量、三次產(chǎn)業(yè)比重、城鎮(zhèn)化率、村通路里程、農(nóng)村通電率、人均擁有財(cái)產(chǎn)價(jià)值絕對(duì)數(shù)、農(nóng)民人均純收入、地方公共財(cái)政收入、公共財(cái)政支出、人均財(cái)力等納入考核指標(biāo)，對(duì)不符合繼續(xù)享受扶貧政策的縣要及時(shí)“斷奶”，將其調(diào)出。對(duì)于調(diào)出后財(cái)政缺口較大的地方，中央、省級(jí)財(cái)政可給予過(guò)渡期財(cái)力補(bǔ)助，幫助其盡快步入發(fā)展“快車(chē)道”。
?。ǘ┘訌?qiáng)資金監(jiān)管
要充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的“免疫系統(tǒng)”功能，建立“提前介入、關(guān)口前移、即時(shí)監(jiān)督、全程跟蹤”的全天候監(jiān)督模式，不斷加強(qiáng)扶貧資金的報(bào)賬制管理、公告公示制，充分發(fā)揮基層財(cái)政監(jiān)管職能，進(jìn)一步提升扶貧資金的監(jiān)管水平。一是要繼續(xù)加強(qiáng)與審計(jì)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，探索依托投資評(píng)審、第三方機(jī)構(gòu)等監(jiān)管方式，加強(qiáng)揭露問(wèn)題與促進(jìn)整改相結(jié)合，逐步實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)、事后監(jiān)督向主動(dòng)、超前監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，確保財(cái)政扶貧資金的安全高效。二是要?jiǎng)?chuàng)新工作理念，優(yōu)化財(cái)政監(jiān)督方式、方法，依托“財(cái)政大平臺(tái)”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)扶貧資金運(yùn)行到哪里、財(cái)政監(jiān)督就跟蹤到哪里的全程高效監(jiān)管。三是要始終堅(jiān)持、認(rèn)真研究用好監(jiān)督結(jié)果，既要揭露查處重大違法違規(guī)問(wèn)題，又要著眼從體制機(jī)制層面提出解決的辦法。在監(jiān)督過(guò)程中，要增強(qiáng)預(yù)判能力，及時(shí)揭露苗頭性、傾向性問(wèn)題。要深挖細(xì)查、追尋背后的真相和原因，找到體制性障礙、制度性缺陷和管理上的漏洞，促進(jìn)建章立制，推動(dòng)財(cái)政扶貧資金規(guī)范管理。
（三）嚴(yán)格控制農(nóng)村債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
一要化解農(nóng)村債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。公正的來(lái)看，舉借債務(wù)提高了農(nóng)民快速脫貧致富的能力，有其存在的必要性和合理性。但部分地區(qū)貧困農(nóng)民債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)偏高，是不爭(zhēng)的事實(shí)。要建立舉債審批制度，規(guī)范貧困農(nóng)民籌資渠道，幫助他們合理控制舉債規(guī)模和節(jié)奏；要按照“誰(shuí)擔(dān)保、誰(shuí)負(fù)責(zé)償還”的原則和“一債一策”的要求，盡快消化處置農(nóng)村存量債務(wù)。二要健全完善管理機(jī)制。建立健全農(nóng)村債務(wù)管理目標(biāo)責(zé)任制，各級(jí)財(cái)政部門(mén)要根據(jù)管理責(zé)任，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)償還、使用績(jī)效等管理目標(biāo)進(jìn)行考核問(wèn)效。完善信息統(tǒng)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，加強(qiáng)債務(wù)信息管理，完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。三要規(guī)范農(nóng)村金融平臺(tái)。要進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)民舉債和經(jīng)營(yíng)行為，堅(jiān)決禁止違規(guī)擔(dān)保和不切實(shí)際的舉債行為發(fā)生。要通過(guò)做實(shí)、做強(qiáng)、規(guī)范，建立農(nóng)村債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防火墻，把農(nóng)民債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降到最低。四要發(fā)揮財(cái)政資金的“四兩撥千斤”作用，引導(dǎo)各方資金投向農(nóng)村，研究制定出臺(tái)支持縣域金融機(jī)構(gòu)加大農(nóng)村金融服務(wù)供給政策和財(cái)政部門(mén)對(duì)農(nóng)業(yè)貸款提供擔(dān)保機(jī)制，不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)信貸投放。
（四）真情幫扶，發(fā)揮農(nóng)民主體地位
托克維爾在其著作《舊制度與大革命》中這樣描述當(dāng)時(shí)的法國(guó)農(nóng)村“法國(guó)農(nóng)民在18世紀(jì)不再受封建小惡霸的欺凌；但是所有其他階級(jí)的人都背棄他們，貴族拋棄農(nóng)村，資產(chǎn)者紛紛離開(kāi)農(nóng)村，千方百計(jì)在城市里找一處容身之地。就這樣，農(nóng)民與上層階級(jí)幾乎完全被隔離開(kāi)來(lái)，人們不時(shí)以最殘暴的手段對(duì)付那不幸的人，農(nóng)民被禁錮在孤立窮苦的深淵中；18世紀(jì)法國(guó)農(nóng)民的處境有時(shí)竟比13世紀(jì)還糟”。在幫扶的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民群眾的意愿。韓國(guó)的新鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)之所以能夠成功，農(nóng)民的自發(fā)覺(jué)醒參與極為關(guān)鍵。韓國(guó)把新鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)作為過(guò)好日子的運(yùn)動(dòng)，村里及周邊人都過(guò)好日子的運(yùn)動(dòng)，提倡勤勉、自主、合作的新鄉(xiāng)村精神。正因?yàn)橛辛诉@樣的精神，在僅僅十年左右的時(shí)間，韓國(guó)農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化。而在新鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)中，一個(gè)村莊派出一個(gè)公務(wù)員服務(wù)，作指導(dǎo)者，還專(zhuān)門(mén)開(kāi)辦了新鄉(xiāng)村指導(dǎo)者培訓(xùn)班，新鄉(xiāng)村教育還逐漸擴(kuò)展到城市、公司，成為全民運(yùn)動(dòng)。省上選派到貧困縣、鄉(xiāng)、村掛職，兼任村支部副書(shū)記或村主任助理的幫扶干部感情一定要真、責(zé)任一定要明、工作一定要實(shí)、行動(dòng)一定要快，要帶真情、獻(xiàn)真心、出真力，撲下身子抓落實(shí)，帶領(lǐng)群眾去拼去干，共同奮斗。除了要帶領(lǐng)群眾脫貧致富，更要為幫扶對(duì)象帶去好的理念、好的作風(fēng)。要幫助培養(yǎng)一批致富帶頭人，培養(yǎng)其成為村“兩委”班子的后備干部，為農(nóng)村留下一支永不止步的扶貧隊(duì)伍。
作者：黃 谷 單位：四川省財(cái)政廳辦公室
