摘要：全方位、多層次的預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系，對違法違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行警示、威懾、糾偏和規(guī)范，從而形成事前事中有效控制，事后跟蹤問效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制。
預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控是指以財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為手段，以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，通過內(nèi)控管理和外部監(jiān)督，動態(tài)監(jiān)控財政資金支付的全過程，防控財政資金支付風(fēng)險，促進(jìn)財政資金安全、規(guī)范和有效使用而進(jìn)行的財政國庫監(jiān)督管理活動。預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控是現(xiàn)代財政國庫管理的重要內(nèi)容，也是國庫集中收付制度順利實施的保障和支撐。
財政部于2002年開始探索預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制。2009年財政部下發(fā)《關(guān)于加快建立地方預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制的指導(dǎo)意見》（財庫[2009]70號），要求省級財政國庫部門在2009年初步建立預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制，“2012年全面建立起預(yù)警高效、反饋迅速、糾偏及時、控制有力的覆蓋各級財政的預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系”。2013年財政部要求各地著力建設(shè)完善具有監(jiān)控功能、理財功能、反映功能、政策實施工程等四項功能、預(yù)算執(zhí)行管理監(jiān)控體系、政府財政財務(wù)信息分析報告體系、政府采購管理體系、國債管理體系和國庫現(xiàn)金管理體系等五大體系的現(xiàn)代國庫管理制度。
寧波市本級從2010年起著手開始預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控的構(gòu)建工作，2012年4月出臺《寧波市市級財政國庫集中支付動態(tài)監(jiān)控管理暫行辦法》，同年7月動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)正式上線運(yùn)行。2012年7—12月份，共發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)數(shù)據(jù)370筆，違規(guī)支付金額2301萬元，占授權(quán)支付總金額的3.4%。從運(yùn)行情況來看，從試點到正式上線運(yùn)行，違規(guī)情況總體呈逐漸下降趨勢。2013年1—9月份，本級共發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)數(shù)據(jù)105筆，違規(guī)支付金額664.6 萬元，占授權(quán)支付總金額的0.95 %。
一、預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的重要性
首先，預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作是推進(jìn)財政管理科學(xué)化、精細(xì)化的需要。動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)是開展預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的基本技術(shù)手段，通過充分利用系統(tǒng)的信息資源和技術(shù)優(yōu)勢，查找監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時向預(yù)算單位和預(yù)算管理部門反饋監(jiān)控情況，有效促進(jìn)財政科學(xué)化管理水平。同時，綜合運(yùn)用信息化和系統(tǒng)化管理技術(shù)，實時監(jiān)控每一筆財政資金的來龍去脈，對違規(guī)問題及時核實、分析、處理，加大財政監(jiān)管工作力度，從而提高財政精細(xì)化管理水平。
其次，預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作是確保財政資金安全規(guī)范有效使用的需要。隨著寧波經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，財政支出大幅增長。2012年，寧波市公共財政預(yù)算支出828.4億元，比上年增長10.4%，全社會的民主意識也隨著財政支出的增長而日益增強(qiáng)，民眾對民生領(lǐng)域、“三公經(jīng)費(fèi)等財政資金的支出也越來越關(guān)注。財政部門在堅持推行國庫集中支付制度的同時，必須創(chuàng)新財政資金監(jiān)督管理模式，全面加強(qiáng)財政資金運(yùn)行監(jiān)管，提高財政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，才能交出一份令民眾滿意的政府答卷。
第三，預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作是深化國庫集中支付制度改革的需要。2009年寧波市本級國庫集中支付制度改革基本實現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”的目標(biāo)。目前市本級共有372 家預(yù)算單位實行了國庫集中支付制度改革。2013年1—9月份，市本級完成國庫集中支付金額183億元，支付筆數(shù)11萬筆。隨著改革的逐步深入，財政監(jiān)管工作效率較低、廣度和深度不足等問題逐步顯現(xiàn)，預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制建設(shè)明顯滯后于國庫集中支付制度改革進(jìn)程的矛盾，影響了財政國庫集中支付制度改革的進(jìn)一步深化和現(xiàn)代國庫管理體系的完善。
第四，預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作是規(guī)范預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行和財務(wù)管理的需要。通過動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，將財政監(jiān)督關(guān)口從事后前移至事前和事中，可以即時發(fā)現(xiàn)并糾正預(yù)算單位在財政資金使用方面存在的違規(guī)或不規(guī)范操作行為，發(fā)揮動態(tài)監(jiān)控的威懾、警示作用，使預(yù)算單位和個人“不便、不能、不敢”違規(guī)，增強(qiáng)預(yù)算單位規(guī)范使用資金的意識，促進(jìn)預(yù)算單位重視預(yù)算執(zhí)行和規(guī)范財務(wù)管理。
二、寧波市預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的現(xiàn)狀
按照財政部要求，寧波市本級從2010年起啟動了預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的構(gòu)建工作，先后組織調(diào)研，征求意見，擬寫系統(tǒng)需求，2011年開始組織開發(fā)實施。經(jīng)多次研發(fā)和測試，基本構(gòu)建了動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的框架體系。2012年4月出臺《寧波市市級財政國庫集中支付動態(tài)監(jiān)控管理暫行辦法》（甬財政庫〔2012〕297號），對監(jiān)控內(nèi)容、監(jiān)控方式、違規(guī)處理、管理與監(jiān)督等做了明確規(guī)定，監(jiān)控的主要內(nèi)容如下：
?。ㄒ唬┍O(jiān)控對象、資金范圍和賬戶。寧波市預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控的對象是納入市級國庫集中支付范圍的預(yù)算單位及代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的代理銀行。動態(tài)監(jiān)控的資金范圍是實行財政國庫集中支付改革的所有財政性資金。監(jiān)控賬戶主要包括財政零余額賬戶、預(yù)算單位零余額賬戶、單位其他資金專戶、單位公務(wù)卡賬戶、中央專項資金零余額賬戶，以及與零余額賬戶發(fā)生資金往來的其他銀行賬戶。
?。ǘ┍O(jiān)控系統(tǒng)主要功能。在動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)的技術(shù)支撐下，系統(tǒng)可以實現(xiàn)以下功能。一是實時監(jiān)控。在財政國庫集中支付系統(tǒng)上架設(shè)動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，實時監(jiān)控預(yù)算單位每一筆授權(quán)支付業(yè)務(wù)的詳細(xì)記錄，基本實現(xiàn)了支付系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)的有效銜接。二是智能預(yù)警。依據(jù)相關(guān)財政、財務(wù)管理文件規(guī)定，監(jiān)控系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置監(jiān)控規(guī)則，全程監(jiān)控、自動排查財政資金授權(quán)支付活動，對預(yù)算單位不規(guī)范支付進(jìn)行預(yù)警，對違規(guī)支付及時凍結(jié)，暫停支付，由監(jiān)控人員進(jìn)行核查處理。三是查詢分析。動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)不僅對單筆財政資金授權(quán)支付活動進(jìn)行詳細(xì)的記錄，還能總體反映一個單位或一個部門在一定時期內(nèi)財政資金授權(quán)支付的流向和支付情況，為查詢分析和宏觀反映財政資金動態(tài)奠定了基礎(chǔ)。
?。ㄈ┍O(jiān)控規(guī)則。監(jiān)控規(guī)則的設(shè)置是預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系建設(shè)工作中的一項十分關(guān)鍵的內(nèi)容，直接關(guān)系著動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)功能的有效發(fā)揮和監(jiān)控工作效率的提高。2012年7月上線運(yùn)行的預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，針對預(yù)算執(zhí)行、財政資金安全、公務(wù)卡使用等方面預(yù)設(shè)了五類12條監(jiān)控規(guī)則，主要分：賬戶劃轉(zhuǎn)、支付方式、現(xiàn)金提取、公務(wù)卡報銷和其他支付要素五大類別。
（四）監(jiān)控流程。監(jiān)控流程總體上分四個部分：數(shù)據(jù)采集、系統(tǒng)預(yù)警、人工處理、統(tǒng)計分析。通過在監(jiān)控系統(tǒng)中設(shè)置監(jiān)控規(guī)則，對國庫集中支付系統(tǒng)中每筆授權(quán)支付業(yè)務(wù)的流程節(jié)點進(jìn)行篩選、甄別和判斷。當(dāng)監(jiān)控系統(tǒng)出現(xiàn)預(yù)警或凍結(jié)提示后，由國庫收付中心進(jìn)行電話核查，并及時向預(yù)算單位和相關(guān)業(yè)務(wù)處室反饋監(jiān)控情況（圖表一）。
圖表一：監(jiān)控流程
預(yù)算單位發(fā)送授權(quán)支付申請
↓
監(jiān)控系統(tǒng)接收信息并按監(jiān)控規(guī)則自動提示
↓
監(jiān)控人員對疑點信息進(jìn)行篩選、判斷
↓
與相關(guān)單位進(jìn)行電話核實
↙
↘
確認(rèn)不可支付
確認(rèn)可以支付
↓
↓
退回支付信息，要求預(yù)算單位進(jìn)行修改或重新錄入正確的支付申請
經(jīng)過監(jiān)控人員的初審、終審，解除凍結(jié)，正常支付
↘
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匯總、統(tǒng)計監(jiān)控問題，向領(lǐng)導(dǎo)反饋監(jiān)控情況
三、寧波市預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作取得的成效
?。ㄒ唬﹦?chuàng)新財政資金監(jiān)管模式，提高財政資金使用透明度。在新型財政資金監(jiān)控模式下，財政部門實現(xiàn)了對財政資金支付活動的全過程跟蹤監(jiān)控，加強(qiáng)了事前事中監(jiān)管，有效降低了監(jiān)督成本，并且發(fā)現(xiàn)問題快捷，糾正問題迅速，全面提升了財政資金監(jiān)管水平。
?。ǘ┘皶r發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行偏差，保障財政資金支付安全和使用規(guī)范。通過實施預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控，全面、真實地反映財政支付信息，提高預(yù)算執(zhí)行的透明度，在發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行偏差，有效防范財政資金支付使用風(fēng)險方面發(fā)揮了重要作用。
?。ㄈ┐龠M(jìn)預(yù)算單位加強(qiáng)財務(wù)管理與監(jiān)督，全面提升預(yù)算單位財務(wù)管理水平。預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制促進(jìn)了預(yù)算單位和財務(wù)人員規(guī)范用款的意識，有效提升預(yù)算單位財務(wù)管理水平。部分單位采取重新開具正確的支付申請、補(bǔ)報用款計劃、填寫情況說明等方式予以糾正。
四、寧波市預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作存在的問題
?。ㄒ唬┲贫冉ㄔO(shè)滯后于改革實踐
現(xiàn)行的國庫集中支付制度還未以法律的形式明確下來，國庫改革的超前性與相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)的滯后性形成較突出的矛盾。目前國家尚未出臺與動態(tài)監(jiān)控違規(guī)處罰相關(guān)的法律法規(guī)，現(xiàn)行的制度、辦法和規(guī)定也未健全和完善，既沒有建立起與改革同步的銜接機(jī)制，也沒有形成自上而下、完整統(tǒng)一規(guī)范的管理體系。
?。ǘ└母镞M(jìn)度不平衡
截止2013年9月底，除市本級外，僅有余姚、奉化、象山、寧海、慈溪、江北、鎮(zhèn)海等7個縣（市）、區(qū)開始預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制建設(shè)，仍有些地區(qū)尚未啟動該項工作。另一方面，市本級和7個縣（市）、區(qū)的動態(tài)監(jiān)控機(jī)制建設(shè)明顯滯后于整個國庫集中支付改革進(jìn)程，影響了財政國庫集中支付制度改革的進(jìn)一步深化。
?。ㄈ┍O(jiān)管范圍過于狹窄
首先從監(jiān)控資金范圍來看，目前僅限于進(jìn)行授權(quán)支付的財政資金，對財政直接支付資金、實撥資金等暫未實施監(jiān)控。在2013年1-9月國庫集中支付金額183億元中，授權(quán)支付金額僅占4%，絕大部分市級財政資金支出尚未納入動態(tài)監(jiān)控范圍。其次從監(jiān)控對象來看，目前僅限于預(yù)算單位，對資金流轉(zhuǎn)必經(jīng)的代理銀行、財政主體內(nèi)部等環(huán)節(jié)尚未納入監(jiān)控。第三，從長遠(yuǎn)來看，作為預(yù)算執(zhí)行的基本制度，國庫集中收付制度應(yīng)包含對財政收、付兩個層面的管理與監(jiān)督，這對監(jiān)管范圍提出了更高的要求。
?。ㄋ模┫到y(tǒng)的智能監(jiān)控功能有待完善
一是監(jiān)控系統(tǒng)基本依靠系統(tǒng)實時傳輸?shù)闹Ц缎畔⑦M(jìn)行監(jiān)督管理，而這些支付信息是由預(yù)算單位單方輸入的，財政部門在信息不對稱的情況下缺乏科學(xué)有效的核查方式。二是依據(jù)目前的監(jiān)控規(guī)則發(fā)現(xiàn)的疑點支付主要集中在大量提取現(xiàn)金、大額轉(zhuǎn)賬等方面，大多屬于較為直觀的單一性問題，而對于預(yù)算執(zhí)行是否規(guī)范、科目串用等問題，還難以作出復(fù)合判斷，監(jiān)控規(guī)則和系統(tǒng)有待進(jìn)一步完善和優(yōu)化。
五、對下步寧波市預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的建議
按照財政部“健全制度、完善系統(tǒng)、規(guī)范操作、依法監(jiān)督”的指導(dǎo)原則，建立適應(yīng)現(xiàn)代財政國庫管理制度的，以“綜合監(jiān)控、風(fēng)險控制、防懲并重、運(yùn)行有序”為主要特色的，全方位、多層次的預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控體系，對違法違規(guī)違紀(jì)行為進(jìn)行警示、威懾、糾偏和規(guī)范，從而形成事前事中有效控制，事后跟蹤問效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制。
?。ㄒ唬┝幫瓿深A(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制建設(shè)任務(wù)
預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機(jī)制是國庫集中收付制度改革的重要組成部分，應(yīng)與國庫集中支付制度改革同步推進(jìn)，集中支付改革推進(jìn)到哪個級次，動態(tài)監(jiān)控建設(shè)就應(yīng)該跟進(jìn)到哪個級次，逐步將直接支付的財政資金、實撥資金、非稅收入等納入動態(tài)監(jiān)控范圍，加快動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)。
?。ǘ┎粩嗤晟祁A(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作機(jī)制
要注重工作流程的規(guī)范性、監(jiān)控方式的有效性和法規(guī)適用的正當(dāng)性。強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控工作機(jī)制建設(shè)，促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控工作規(guī)范化管理。通過建章立制，規(guī)范科學(xué)的工作流程，全面跟蹤財政資金的申請、審核、支付、清算等的操作流程，建立事前審核、事中監(jiān)控、事后反饋相結(jié)合的監(jiān)控機(jī)制。
（三）有效提升系統(tǒng)監(jiān)控水平
動態(tài)監(jiān)控信息系統(tǒng)是開展預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作的基礎(chǔ)工作平臺，要結(jié)合國庫支付電子化建設(shè)規(guī)劃，充分利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，合理、科學(xué)設(shè)置監(jiān)控規(guī)則，不斷提高動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)智能預(yù)警、動態(tài)業(yè)務(wù)監(jiān)控、監(jiān)控信息分析的技術(shù)水平。
?。ㄋ模┲訌?qiáng)財政內(nèi)控管理
作為國庫集中支付資金的監(jiān)控主體，財政國庫集中支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與財政業(yè)務(wù)處室、財政監(jiān)督部門、預(yù)算單位、代理銀行、人行等各職能部門之間的溝通協(xié)調(diào)，通過內(nèi)部控制制度、運(yùn)行機(jī)制和操作方式的有效安排，規(guī)范財政資金收付過程的操作流程及運(yùn)轉(zhuǎn)程序，防范和控制財政資金收付風(fēng)險，保證財政資金安全、規(guī)范和有效使用。
?。ㄎ澹┨剿鲃討B(tài)監(jiān)控結(jié)果的綜合利用
配合公務(wù)卡改革進(jìn)程，加大對大額提現(xiàn)的監(jiān)控分析。結(jié)合社會關(guān)注程度較高的“三公經(jīng)費(fèi)”、民生科技等重大專項資金、各類突發(fā)公共事件等，梳理歸納相關(guān)支出明細(xì)情況，探索建立信息披露制度和分析報告制度，提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，及時反映情況，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。
作者：呂劍（執(zhí)筆） 方群 楊青
